新疆稳定与地区经济发展法制保障研究基地
 
收藏本站
自由容器

天山法学论坛2015年第3期

1

图片4.png







图片2.png

Tian Shan legal forum

2015年第 3期

(季刊)

总第15期


20200606



   

◆新疆法制论坛·第十届西部论坛新疆入围论文

基于新疆主体功能区划的生态补偿法律制度研究...........................江钦辉(02)

西部地区社会稳定的法治路径与对策探讨.............................罗云   郭锐(12)

阿克苏地区非法宗教活动产生的根源、危害及对策..................刘清举 刘喜进(25)

如何从源头上加强情报信息搜集、研判减少危安暴恐团伙问题的调研报告....文   耀(32)

新疆依法治理未成年人参加宗教活动的思考与建议.........................江晓燕(38)

法律良知下的法德兼治............................................许准 朱建章(45)

新疆乡村旅游法治建设研究.............................................沈   田(53)

中哈宗教法比较视阈下新疆宗教问题之思考........................范少罡荀文涛(59)

◆基地成果·要报

《新疆煤田火区管理办法》立法建议.....................................王   芳(70)

非法宗教活动相关法律政策的实施效果及对策建议........................郭   蓓(72)

◆法域新声·民商法篇

浅议我国地下水资源法律保护......................................... .徐   霞(76)

试论法人人格权.......................................................楚雪侠(80)

惩罚性违约金的适用及调整............................................李   祥(84)

◆学术活动

白京兰教授赴沈阳参加2015年法律史年会.....................................(88)

皮勇教授专题讲座之三—论量刑情节...........................................90)


新疆法制论坛·第十届西部论坛新疆入围论文

基于新疆主体功能区划的生态补偿法律制度研究

江钦辉*

(喀什大学法政学院,新疆喀什,844008)

   要:基于新疆主体功能区划的实施,新疆在打造“丝绸之路经济带”核心区建设中经济加快发展时,必然面临着更加严峻的如何加强生态环境保护、实现经济社会可持续发展的问题,而生态补偿正是解决这一问题,协调新疆主体功能区之间均衡发展以及重点开发区经济加快发展和生态环境保护之间尖锐矛盾的有效环境经济手段,但新疆生态补偿的法律制度建设滞后、供给不足,未形成新疆生态补偿机制的法律保障体系,远不能满足新疆生态补偿实践的迫切需要,有必要出台《新疆维吾尔自治区生态补偿条例》,为新疆生态补偿机制的有效运行提供法律保障。基于新疆主体功能区划的生态补偿法律制度建设要以可持续发展和环境公平正义为立法理念,坚持受益者补偿原则、补偿相当原则,以指导法律规则体系的构筑。基于生态环境正、负外部性“内部化”的不同,构筑新疆生态保护补偿法律制度和新疆生态破坏补偿法律制度,并按照法律制度生成的逻辑构成要素,构建生态保护补偿和生态破坏补偿的补偿主体、标准、方式及资金来源、实施等环环相扣的有机整体,以及建立由新疆环保行政主管部门单独统一行使监管职权的监管机制和构筑符合新疆地方文化特点的社会团体、新闻媒体、公众参与的社会监督体系以保障新疆生态补偿机制的有效运行。

关键词:新疆主体功能区划   “丝绸之路经济带”核心区建设   生态补偿   法律制度   

一、问题的提出

2012年12月27日发布的《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》根据主体功能区开发的理念,结合新疆独特的自然地理状况和新时期跨越式发展的需要,不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力以及是否适宜或如何进行大规模、高强度的工业化城镇化开发为基准将新疆国土空间划分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域三类主体功能。该规划的实施是新疆国土空间开发思路和开发模式的重大转变,是区域调控理念和调控方式的重大创新,对于推动新疆经济结构战略性调整、加快经济发展方式转变,推进资源节约型、环境友好型社会建设,推动新疆跨越式发展和长治久安具有重大战略意义。但与此同时,却必然面临着如何协调不同主体功能区之间经济、社会的均衡发展问题,以及重点开发区域经济加快发展和生态环境保护之间的矛盾。

特别是随着2013年“一带一路”国家战略的提出,新疆敏锐地抓住了这一战略机遇,提出要努力打造丝绸之路经济带核心区建设,并于2014年制定出台了《推进新疆丝绸之路经济带核心区建设的实施意见和行动计划(2014—2020年)核心区建设进行了全面部署。这一科学合理的定位在2015年国家发改委等三部委联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路愿景与行动》中予以了明确。由此可见,“丝绸之路经济带”核心区的建设必将为新疆经济加快发展创造难得的历史发展机遇,有利于加快新疆跨越式发展和长治久安两大战略目标的实现。然而,不同主体功能区之间均衡发展的矛盾必将进一步加剧,重点开发区域经济加快发展和生态环境保护之间的矛盾也必将更加尖锐。因此,如何协调新疆主体功能区之间均衡发展以及重点开发区域经济加快发展和生态环境保护之间的尖锐矛盾,是新疆打造“丝绸之路经济带”核心区建设中面临的一项十分重要而紧迫的任务。而生态补偿机制是有效解决这一问题,防止生态环境恶化、修复和改善生态服务功能,实现各主体功能区之间享受大体相当的生活水准和均等化的基本公共服务的制度安排。生态补偿最初是自然科学领域提出的概念和研究的范畴,后被应用到社会经济领域,指的是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,运用财政、税费、市场等手段,调节生态保护者与受益者、破坏者与受害者之间生态及经济利益关系的环境经济手段。因此,建立生态补偿机制是协调新疆不同主体功能区之间均衡发展,以及重点开发区域经济加快发展与生态环境保护之间矛盾的有效手段和进路。

但生态补偿机制的建立涉及到法学、经济学、生态学等多个学科领域的交叉,是一项复杂的系统工程。因此,如何建立公平合理的可操作性的生态补偿机制,需要法律、经济、技术等各方面手段的综合运用,但最为关键的是生态补偿的法律制度建设问题。值得庆幸的是,2014年4月24日新修订的《环境保护法》第31条从国家法层面上确立了生态保护补偿制度,是立法上的一个巨大进步。2011年12月1日新修订的《新疆维吾尔自治区环境保护条例》第24条也从自治区立法层面明确了新疆逐步建立完善生态补偿机制的要求,值得肯定但无论是国家层面的《环境保护法》等,还是自治区层面的《新疆维吾尔自治区环境保护条例》等,都只是从立法上确立了建立生态补偿机制,对于新疆生态补偿机制的具体内容以及实施保障并没有作出进一步的规定,欠缺可操作性,而无论是国家政策层面还是自治区政策层面,虽然都提出了建立生态补偿机制的政策目标,但均未形成生态补偿机制实施的政策支持体系,况且政策不具有稳定性和长期性,更缺乏法律的规范效力。由此可见,新疆生态补偿的法律制度建设滞后、供给不足,未形成新疆生态补偿机制的法律保障体系,远不能满足新疆生态补偿实践的迫切需要,无法协调新疆主体功能区划架构下打造“丝绸之路经济带”核心区建设中不同主体功能区之间的均衡发展问题以及重点开发区经济加快发展和生态环境保护之间的尖锐矛盾。基于生态系统的完整性、系统性以及新疆生态系统的极度脆弱性,有必要出台《新疆维吾尔自治区生态补偿条例》,以建立一套完整的新疆生态补偿法律制度体系,为新疆生态补偿机制的有效运行提供法律保障。本文试图从规范法学的视角,对基于新疆主体功能区划的生态补偿法律制度建设的立法理念、原则和框架构造以及具体制度设计做一探析,明确生态补偿制度的主体、权利义务配置以及实施保障等具体内容,以期对推动新疆生态补偿法律制度的建设有所裨益。

二、新疆主体功能区划架构下生态补偿的立法理念、原则及框架构造

新疆主体功能区的划分,使得限制和禁止开发区域主要是提供生态服务,对妨碍其主体功能实现的产业进行了限制和禁止,变相地剥脱了限制和禁止开发区域的发展权利和机会,理应对其进行补偿,以实现不同主体功能区之间的均衡发展。这也使得生态补偿不仅关注对生态破坏行为的整治,也关注对生态保护行为的激励。因此,在主体功能区划架构下新疆生态补偿理应包括两方面的内容:一是通过对保护生态环境的行为进行补偿,激励保护行为的主体增加因其行为带来的外部经济性,达到保护生态环境的目的;二是通过对破坏生态环境的行为进行征费,抑制损害行为的主体减少因其行为带来的外部不经济性,达到保护生态环境的目的。下面就基于新疆主体功能区划构架下生态补偿法律制度建设的立法理念、基本原则以及框架构造做一探讨。

(一)新疆生态补偿的立法理念

根据新疆维吾尔自治区党委、政府提出的“环保优先、生态立区”战略理念和“资源开发可持续、生态环境可持续”发展道路,新疆在打造“丝绸之路经济带”核心区建设中经济加快发展时,基于新疆主体功能区划的生态补偿立法应贯彻可持续发展理念和环境公平正义理念。

1、可持续发展理念。1987年布伦特兰夫人主持世界环境与发展委员会时,在《我们共同的未来》(Our Common Future)报告中将可持续发展定义为:“可持续发展是指既满足当代人的需求,又不损害后代人满足其需求的发展。”由此可见,可持续发展的核心是要求人类的经济和社会发展不能超越环境资源的承载能力、不能以牺牲后代人的发展机会为代价,这意味着当代人必须留给后代人生存和发展的必要的环境资源和自然资源。而生态补偿正是协调经济发展和环境保护之间矛盾的有效手段,既能体现“代内公平”,也能体现“代际公平”,实现生态、经济和社会的可持续发展,达到生态效益、经济效益和社会效益的有机统一。因此,新疆在打造“丝绸之路经济带”核心区建设中经济加快发展时,基于新疆主体功能区划的生态补偿立法应贯彻可持续发展理念。

2、环境公平正义理念。环境公平正义是指在环境资源的使用和保护上所有主体一律平等,享有同等的权利,负有同等的义务,从事对环境有影响的活动时,负有责任防止对环境的损害并尽力改善环境。由此可见,环境的公平正义也同样既包括当代人使用和保护环境资源的“代内公平”,也包括当代人和后代人使用和保护环境资源的“代际公平”。正如罗尔斯认为,不同时代的人和同一时代的人一样相互之间有种种义务和责任。但是,由于生态环境的外部性以及典型的公共物品属性,出现了市场失灵,导致了环境不公正问题的产生,以至于生态环境的破坏者未因破坏行为而承担应有的责任和成本,生态环境的保护者因保护行为使他人受益付出了成本但却没有获得受益者的补偿,以及生态环境这一公共资源的使用容易产生“公地的悲剧”“搭便车”问题,而生态补偿正是解决生态环境外部性的有效方法以及避免“公地的悲剧”和“搭便车”的有效手段。因此,新疆在打造“丝绸之路经济带”核心区建设中经济加快发展时,基于新疆主体功能区划的生态补偿立法应贯彻环境公平正义理念。

(二)新疆生态补偿的基本原则

从保护生态服务功能、促进人和自然和谐发展的价值目标出发,新疆在打造“丝绸之路经济带”核心区建设中经济加快发展时,基于新疆主体功能区划的生态补偿应当坚持以下基本原则。

1、受益者补偿原则。根据经济学的外部性理论,外部性指的是“当一些组织的活动或交易无意中改善了其他组织的福利,或对其他组织的福利造成了损失,同时又没有补偿发生的时候,就出现了外部性的问题,如果外部性造成的是福利损失,就是负外部性,如果是改善了福利,就是正外部性。”生态环境具有外部性,当生态环境的保护者因保护行为使他人受益付出了成本但却没有获得受益者的补偿,这就产生了生态环境的正外部性,即外部经济性;当生态环境的破坏者破坏生态环境造成他人损害,而没有承担修复和改善生态系统功能的责任和成本,这就产生了生态环境的负外部性,即外部不经济性。而作为生态环境的破坏者往往因为资源开发利用获得利益,同时也是受益者。生态补偿作为解决生态环境外部性的有效环境经济手段,就是要通过对保护(或损害)环境资源的行为进行补偿(或收费),提高该行为的收益(或成本),从而激励保护(或损害)行为的主体增加(或减少)因其行为带来的外部经济性(或外部不经济性),达到保护环境资源的目的。质言之,生态补偿就是要求受益者向对生态保护做出贡献的主体即生态服务功能提供者,就其投入的成本和丧失的机会成本给予补偿;要求破坏者就其破坏生态环境行为承担修复和改善生态服务功能的责任和成本,向国家或公众利益代表支付补偿,以避免公众丧失生态系统提供的服务功能。这符合环境权利义务对等性法理和环境公平正义理念。因此,新疆在打造“丝绸之路经济带”核心区建设中经济加快发展时,基于新疆主体功能区划的生态补偿应遵循受益者补偿原则,以对新疆生态环境的自身价值进行补偿,避免新疆经济社会发展中出现“公地的悲剧”,促进新疆生态环境的改善和保护。

2、补偿相当原则。补偿相当原则就是生态补偿应公平、合理。所谓生态补偿应公平,是指凡是生态环境保护的受益者均应给予相应补偿,以避免生态服务功能提供者提供了生态产品使他人受益,而付出的成本却得不到补偿;凡是生态破坏的行为主体(既是破坏者也是受益者)均要对生态环境产生不良影响从而导致生态服务功能退化的行为进行补偿,以避免行为主体实施了生态环境破坏行为,却不承担生态服务功能修复和改善的责任。所谓生态补偿应合理,是指受益者补偿的数额应与保护者保护生态环境付出的成本和丧失的机会成本损失相当,对受益大者和受益小者,直接受益者和间接受益者,应适应不同的标准和数额,以最有效地发挥生态补偿的效益,促进生态环境的保护和改善;或者生态破坏行为主体的补偿应至少达到或超过生态环境被破坏前的生态服务功能状态,以修复和改善生态环境。因此,新疆在打造“丝绸之路经济带”核心区建设中经济加快发展时,基于新疆主体功能区划的生态补偿应遵循补偿相当原则,以防止补偿标准过低或过高导致的补偿程度与受益大小不相符,以及生态破坏行为主体的补偿达不到恢复至原有生态服务功能状态,与修复责任不对等,实现权利义务责任相一致。

(三)新疆生态补偿的框架构造

经济学者对如何解决外部性问题有不同的认识,最具代表性的有英国经济学家庇古和罗纳德·科斯。但无论是庇古还是科斯,其目的都是为了解决外部性问题,使社会成本内在化。而应用到环境保护领域,解决生态环境的外部性问题,就是要通过生态补偿这一环境经济手段使得生态环境外部性“内部化”。由于生态环境外部性有正外部性和负外部性之分,而正、负外部性在“内部化”的具体内容上有所不同,生态环境正外部性的“内部化”主要就是在主体功能区划的基础上以对生态保护区进行补偿来实现的,通过政府和市场的手段,引导人们合理利用环境资源、从事具有外部经济性的生态保护行为,保护和改善生态环境,协调不同主体功能区经济社会可持续发展,达到不同区域享受大体相当的生活水准和均等化的基本公共服务;生态环境负外部性的“内部化”就是通过对矿区进行补偿来实现的,通过政府和市场机制,由矿产资源开采企业负责对矿区生态服务功能进行修复和改善,并对矿区因被开发利用矿产资源而导致的生态利益、经济利益以及发展机会成本损失进行补偿。

因此,新疆在打造“丝绸之路经济带”核心区建设中经济加快发展时,基于新疆主体功能区划的生态补偿法律制度建设的框架构造,就是建立在生态环境正、负外部性“内部化”不同的基础上,区分构筑新疆生态保护补偿法律制度和新疆生态破坏补偿法律制度,并结合新疆区划为重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域的不同功能,在新疆生态保护补偿制度之下再按自然保护区、重要生态功能区、流域水环境保护等领域构筑不同的生态补偿制度;在新疆生态破坏补偿制度之下再按矿产资源开发、水电资源开发、交通设施建设等领域构筑不同的生态补偿制度。

三、新疆主体功能区划架构下生态补偿的具体制度设计

从规范法学的视角来看,基于新疆主体功能区划的生态补偿法律制度是指为保护、恢复、改善生态服务功能,保障公众的生态利益,由生态受益者及环境资源开发利用者向特定的生态功能区、生态利益的贡献者以及开发利用环境资源过程中的生态利益受损者,按照法定的程序和标准进行公平合理补偿的一系列法律规范所组成的,对生态补偿实践起规制作用的规则体系。依据法律制度生成的基本要素——确定性、可行性、可预测性、可救济性考量,新疆在打造“丝绸之路经济带”建设中经济加快发展时,基于主体功能区划的生态补偿法律制度的构成应包括补偿的主体、补偿的标准、补偿的方式、补偿的资金来源、补偿的实施以及补偿的监管和社会监督等内容。

(一)新疆生态保护补偿法律制度

生态保护补偿法律制度,就是为实现不同主体功能区之间的均衡发展,达到不同区域享受大体相当的生活水准和均等化的基本公共服务,由生态受益者向生态保护和贡献者进行公平合理补偿的一系列法律规范所组成的规则体系。其具体内容论述如下:

1、新疆生态保护补偿的主体。(1)责任主任。根据“受益者补偿原则”,新疆重点开发区域作为享受限制开发和禁止开发区域提供的生态服务功能的受益区域,应对限制开发和禁止开发区域承担补偿责任。区内流域下游地区作为享受上游地区提供的生态服务功能的受益地区,应对上游地区承担补偿责任。此外,国家作为生态环境保护义务的承担者,当然也是新疆生态保护补偿的责任主体。(2)受偿主体。新疆限制开发和禁止开发区域为维护生态安全、保护生态环境,不仅为保护和改善生态环境付出了成本,而且也因为产业的限制和禁止而丧失了发展机会,因此,其政府和居民是受偿主体。区内流域上游地区不仅为保护和改善生态环境付出了成本,而且也丧失了发展机会,因此,上游地区的政府和居民是受偿主体。此外,如果因产业的限制和禁止,企业需要搬迁,那被搬迁企业也是当然的受偿主体。

2、新疆生态保护补偿的标准。对于新疆生态保护补偿的标准,较为可行的做法是按照生态环境保护者为了保护生态环境而投入的人、财、物以及为进行生态保护而损失的发展机会成本进行成本核算,并以此作为确定补偿的基础,然后再根据不同地区的资源环境条件等因素制定出有差别的区域补偿标准。具体的做法是:第一,要通过补偿使得新疆不同功能区在教育、文化、卫生、社会保障等基本公共服务方面达到均等化。第二,为调动新疆重点生态功能区相关政府的积极性,应对其收入进行补偿。第三,为提高新疆重点生态功能区居民的积极性,应对其收入进行补偿。

3、新疆生态保护补偿的方式及资金来源。目前新疆生态保护补偿的方式主要以中央政府的纵向补偿为主,而且中央财政转移支付占绝大多数,尚未建立起区域之间、流域上下游之间政府横向补偿方式和市场补偿方式。这种完全依赖于中央政府的纵向补偿,必然面临着资金不足的问题,这将极大地限制新疆生态保护补偿的持续开展,不利于新疆生态环境的保护和改善。因此,要解决新疆生态保护补偿资金不足问题,应从以下三个方面着手:第一,优化财政支出结构,大大提高中央对新疆重点生态功能区财政转移支付的比例。第二,建立适合新疆地方的重点开发区域与限制、禁止开发区域之间、流域之间的横向生态补偿机制。第三,探索建立适合新疆地方的生态补偿市场化资金来源机制,如建立碳排放权交易制度等。

4、新疆生态保护补偿的实施。依据《新疆维吾尔自治区主体功能区规划》,新疆限制开发区域有3个国家级重点生态功能区9个自治区级重点生态功能区,禁止开发区域有国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园国家层面禁止开发区域44处,自治区级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地、重要湿地、湿地公园、水产种质资源保护区及其他自治区人民政府根据需要确定的禁止开发区域自治区层面禁止开发区域63处。因此,可以按照所属的级别设置相应的管委会具体负责生态保护补偿的实施。

5、新疆生态保护补偿的监管及社会监督。新疆生态保护补偿机制的各个部分不是相互独立的,而是相互联系、相互支撑、环环相扣,形成一个统一的有机整体。因此,新疆生态保护补偿制度的执行和实施依赖有效的监管和社会监督。依据相关法律、法规的规定,对于生态保护补偿实施的监管采取由新疆环保行政主管部门统管与农业、林业、水利等各行政主管部门分管的监管模式,这种模式看似强化了监管,实则容易出现监管部门之间的相互扯皮或者互相推诿,难以对新疆脆弱的生态环境实施有效的保护。因此,应对监管机制进行改革,较为可行的做法是,建立由新疆环保行政主管部门单独统一对新疆生态保护补偿行使监管职权的监管机制,并强化监督的力度,对省级以下环保行政主管部门实行垂直领导,以确保对新疆生态保护补偿实施的全过程进行有效的监管,并明确其监管不力时应承担的责任,建立严格的责任追究机制。同时,也要完善社会监督机制,确保社会团体、新闻媒体、公众对新疆生态保护补偿的知情权、参与权、监督权,明确符合当地文化特点的社会团体、新闻媒体、公众参与的方式和程序,如充分利用和挖掘当地民族优秀的传统文化知识来引导当地居民参与生态补偿以保护当地生态环境,以及公众建议、意见的采纳规则,并对不采纳的建议、意见要作出说明,构筑符合新疆地方文化特点的社会团体、新闻媒体、公众参与新疆生态保护补偿实施全过程的社会监督体系,以确保监督的有效性。

(二)新疆生态破坏补偿法律制度

生态破坏补偿法律制度,就是由生态破坏者对生态环境进行修复和改善,并对生态环境被破坏区及居民所造成的损失进行合理补偿的一系列法律规范所组成的规则体系。因矿产资源开发对生态环境的破坏最为严重,因此,其具体内容以矿产资源开发生态补偿法律制度为例展开,论述如下:

1、新疆生态破坏补偿的主体。(1)责任主体。依据“受益者补偿原则”,对于能够明确破坏者的新疆新建和正在生产的矿山损害,应由受益者即矿区开采企业承担全部的补偿义务,对于在法律法规实施日以前造成的新疆废旧矿区生态环境破坏,因受益主体不明,应由国家承担补偿与修复的责任。(2)受偿主体。因新疆矿产资源开发生态破坏补偿既要对造成生态系统的破坏进行修复和改善,也要对造成的矿区社会问题及侵害的当地居民的权益进行补偿。因此,新疆矿产资源开发生态破坏的补偿,除了开采企业承担生态环境的修复和改善责任这一对公共利益的补偿之外,受偿主体是矿区政府及其居民。

2、新疆生态破坏补偿的标准。对于新疆生态环境本身因破坏受损的补偿标准,较为可行的做法是根据不同矿区生态破坏的修复治理成本确定补偿标准。新疆不同地区的矿产资源开发活动会造成不同程度的地下水层破坏、植被破坏、水土流失、土地沙化等,对不同矿区生态系统造成不同的影响和破坏,从而不同程度地影响到矿区的水资源保护、水土保持等生态服务功能,给生态环境带来不同程度的负面影响。因此,应依据新疆不同矿区的生态环境要素特点来确立不同矿区生态环境修复治理和改善,以建立适合新疆不同矿区的生态补偿标准。此外,还应对矿区造成的社会问题进行补偿和矿区居民丧失的发展机会成本损失进行补偿。

3、新疆生态破坏补偿的方式及资金来源。对于新疆矿产资源开发生态补偿的方式,根据补偿对象的不同,主要有对生态环境实施修复治理、改善的行为方式补偿和货币补偿。对于新疆矿产资源开发对生态环境造成的损害,采取由新疆矿区开采企业或政府组织专业机构进行修复和改善(费用由企业承担),以使生态环境达到或超过原有生态服务功能状态的补偿方式;对于矿区居民丧失发展机会成本的补偿以及造成矿区社会问题的补偿,应由作为生态环境这一公共利益代表的政府通过征收税费的方式进行补偿。对于新疆矿产资源开发生态补偿的资金来源,主要是解决“旧账”即对新疆废旧矿区的生态补偿问题,因该问题的修复责任由国家来承担,因此,对于该资金的来源,除大幅度提高中央财政资金的转移支付比例外,还应根据资金不足情况并辅之以向矿区开采企业征收适当的废弃矿山生态补偿费,以及鼓励社会的捐赠、捐款等方式筹集。此外,对于新疆的废旧矿山生态环境的恢复治理和改善,还可以按照“谁投资谁受益”的原则,通过市场机制,扩大融资渠道,推进生态效益评价服务、清洁生产审核服务、绿色产品认证评估服务、环境投资及风险评估服务,建立以工程投融资、设计和建设、设施运营和维护、技术咨询和人才培训等为主要内容的环保产业服务体系,发展环保产业,加快新疆废旧矿区生态环境的恢复治理和改善。

4、新疆生态破坏补偿的实施。(1)关于新疆矿区生态环境的修复治理和改善的实施问题。对新疆新建和正在生产的矿区开采企业造成的生态破坏,由矿区开采企业负责生态环境修复治理和改善的实施,但是为了保证开采企业对矿区生态环境恢复治理和改善工作的完成,应设立生态环境修复治理和改善效果与自然资源开采许可证挂钩制度,并完善我国现有矿山地质环境恢复和治理保证金制度。对新疆废旧矿区的生态环境修复治理和改善的实施,为解决国家经费不足的问题,可以由自治区政府向区内新建和正在生产的矿山企业征收适当的废旧矿区生态补偿金,具体可由新疆国土资源部门负责征收、使用和管理。(2)对于矿区居民丧失发展机会成本补偿以及造成矿区社会问题补偿的实施问题。新疆矿产资源开发导致了矿区居民丧失的发展机会成本损失以及造成了矿区的社会问题,应由自治区政府向区内新建和正在生产的矿山企业征收矿区可持续发展基金给予补偿。

5、新疆生态破坏补偿的监管及社会监督。如上所述,新疆生态破坏补偿的监管改革与新疆生态保护补偿的监管改革一样,较为可行的做法是,建立由新疆环保行政主管部门单独统一对新疆生态破坏补偿行使监管职权的监管机制,并强化监督的力度,对省级以下环保行政主管部门实行垂直领导,以确保对新疆矿山地质环境恢复和治理保证金、废旧矿区生态补偿金、矿区可持续发展基金以及矿山生态环境恢复治理和改善工作的实施全过程进行有效的监管,并明确其监管不力时应承担的责任,建立严格的责任追究机制。特别是要建立对矿山生态环境恢复治理和改善工作的事前、事中、事后全过程监管机制,新疆环保行政主管部门要在企业矿山生态环境恢复治理和改善方案的编制、执行、效果验收环节实施全面监管,并设立矿区监察员制度来监管企业矿山生态环境恢复治理和改善方案的实施,以加强事中的监管力度,确保企业确实履行、完成矿山生态环境的恢复治理和改善工作,以保护和改善生态环境。

同时,也要完善社会监督机制,确保社会团体、新闻媒体、公众对新疆矿山地质环境恢复和治理保证金、废旧矿区生态补偿金、矿区可持续发展基金以及矿山生态环境恢复治理和改善工作实施的知情权、参与权、监督权,明确符合当地文化特点的社会团体、新闻媒体、公众参与的方式和程序,如充分利用和挖掘当地民族优秀的传统文化知识来引导当地居民参与生态补偿以保护当地生态环境,以及公众建议、意见的采纳规则,并对不采纳的建议、意见作出说明,特别是要明确企业矿山生态环境恢复治理和改善方案编制、执行、效果验收环节的公众参与方式和程序,以构筑符合新疆地方文化特点的社会团体、新闻媒体、公众参与新疆生态破坏补偿实施全过程的社会监督体系,以确保监督的有效性。

参考文献:

[1]张春林,《丝绸之路经济带框架下促进新疆对外开放与经济发展的建议》,《中国经贸导刊》2013年第33期,第16—19页。

[2]施晓亮,《基于主体功能区划的生态补偿机制研究——以宁波象山港区域为例》,《世界经济情况》2008年第4期,第80—85页。

[3]王金南、万军、张惠远,《关于我国生态补偿机制与政策的几点认识》,《环境保护》2006年第10期,第24—28页。

[4]龚进宏、熊康宁、李馨、隋喆,《基于主体功能区划的黔东南州生态补偿机制研究》,《贵州师范大学学报(自然科学版)》2011年第1期,第14—17页。

[5]罗慧、霍有光、胡彦华等,《可持续发展理论综述》,《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2004年第1期,第35—38页。

[6]宋婧,《论油气资源开发生态补偿制度的理论基础》,《甘肃理论学刊》2012年第5期,第116—121页。

[7]曾建平、顾萍,《环境公正:和谐社会的基本前提》,《伦理学研究》2007年第2期,第59—63页。

[8]约翰·罗尔斯,《正义论》,何怀宏、何包钢、廖申白译,中国社会科学出版1988年版,第283页。

   [9]李挚萍,《环境法的新发展——管制与民主的互动》,人民法院出版社2006年版,第317页。

西部地区社会稳定的法治路径与对策探讨

--以新疆阿克苏地区为例

罗云   郭锐

   要:我国西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、广西、西藏、陕西、新疆、内蒙古等十二个省、直辖市和自治区,土地面积681万平方公里,占全国总面积的71%。西部地区自然资源极其丰富,但经济相对于东部欠发达,需要进一步加强开发。西部地区历史悠久,其中陕西省西安市历史上有周、秦、汉、隋、唐等13个朝代在此建都,是中华文明和中华民族重要发祥地,丝绸之路的起点。西部地区人口约3.5亿,占全国总人口的28%,有多个民族聚居,也是中外政治、经济、和文化交流的重要之地,与蒙古、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯等十二个国家接壤。广袤的面积、丰富的资源、悠久的历史、特殊的环境、和多民族分布的现实使得西部民族地区在中国占有举足轻重的极端重要地位。西部地区的社会稳定必然会关系到中国的社会稳定、民族团结和国家统一,并与之有着休戚与共的密切关系。也正是因为这一原因,西部地区也是境内外敌对势力、尤其是“三股势力”活动猖獗的地区。随着“三股势力”活动的猖獗,西部地区尤其是我们新疆已经成为与之激烈斗争的前沿阵地,维稳形势异常严峻。如何从法治建设层面加大打击力度,采取强有力的措施维护西部地区的社会稳定和民族团结,维护祖国的领土和主权完整,是摆在我们每一个西部法律人面前最为迫切重要的问题。本文将从此入手,以作者所在的新疆阿克苏地区为例,分析影响社会稳定的主要因素,并提出行之有效的解决办法,为阿克苏地区乃至西部地区的社会稳定作出一份力所能及的贡献。

关键词:西部地区   社会稳定   三股势力   原因

阿克苏地区地处新疆维吾尔自治区中部,是南疆地理位置中心,自然资源极其丰富。境内的石油、天然气蕴藏量分别占环塔里木盆地已探明储量的84%93%以上,“西气东输”工程气源的96.32%在阿克苏地区境内,丰富的油气资源决定了阿克苏是塔里木油气勘探开发的主战场和“西气东输”工程的主气源地,更是中国21世纪主要战略资源的接替地。阿克苏地区人口由36个民族组成,是一个以维吾尔为主体的多民族聚居地区,同时也是新疆生产建设兵团农一师(前身为开垦南泥湾的英雄的三五九旅)驻地垦区。阿克苏地区不仅对于新疆,对于全中国来说都极其重要。正因为如此,阿克苏地区也成为国内外敌对势力渗透的重点地区。

三股势力是影响阿克苏地区稳定的最大隐患。阿克苏作为南疆的中心,成为境内外三股势力和恐怖分子进行勾联活动的主要地区和藏匿场所,也是三股势力和恐怖分子制造事端的首选之地。近年来,境内外三股势力更加注重披上民族、宗教、人权等所谓合法的外衣,更加注重以非政府组织为工具、以互联网为依托,更加注重以隐蔽的形式进行全方位渗透,使阿克苏这个多民族聚居地区的社会稳定面临严峻挑战。

一、南疆维稳和反腐存在的问题---以阿克苏地区为例

1、民族分裂主义沉渣泛起。为什么先说民族分裂主义呢?因为民族分裂主义是“三股势力”的核心,阿克苏地区和我们新疆地区面临的最主要的问题,就是民族分裂主义势力妄图通过利用国外极端宗教思想为指导,采取暴力恐怖主义的形式,将新疆从祖国分裂出去,将新疆的其他民族和征服或同化,建立所谓的“东突厥斯坦”。这是三股势力的最终最核心的目的。

阿克苏地区和新疆自汉朝以来就是中国的领土,当时的中国中央政府不仅在此屯田军垦,更在此正式设立西域都护府治理和管辖。就我工作单位所在的阿克苏地区拜城县,就有东汉龟兹左将军刘平国的雕像和当年军垦戍边的遗址。其治官亭诵刻又叫《龟兹左将军刘平国摩崖》、《刘平国治路颂》、《刘平国治关亭诵》、《龟兹刻石》等名称,位于新疆拜城县黑英山乡北部的博孜克日克沟西部一处较为平整的花岗岩壁上,记载了西汉汉武帝刘彻时采取“搜栗都尉”桑弘羊的建议,在新疆地区(当时称西域)广开屯田、兴修水利,并修筑亭(军事据点)、燧(烽火台)直至东汉桓帝永寿四年的事迹。这和许多新疆其他地区出土的文物遗址一样,准确无误一目了然地说明了新疆自古以来就是中国的领土。对此我建议国家加强对此类文化和遗址的保护,因为从塔利班炸毁巴米杨佛像从而否定阿富汗在伊斯兰教进入之前有佛教盛行的事实来看,新疆的此类文物遗址在民族分裂主义势力眼中自然是眼中钉、肉中刺,代表着其极力否认又不得不承认的事实:新疆自古以来就是中国的领土。

而民族分裂主义势力罔顾事实,为了实现分裂新疆的目的,极力编造谎言,颠倒黑白,说什么新疆原来叫做“东突厥斯坦”,汉族人回族人蒙古人等民族都是外来入侵者,(由于老百姓受教育程度和理解能力范围有限,相当一部分人对自己民族和新疆的历史知之甚少,加上民族分裂主义份子善于隐藏伪装表面上合法的社会地位和同是维吾尔族的身份,和其不断加大的潜移默化的反动宣传,蛊惑了相当一部分群众,尤其是文化程度低、涉世未深又容易冲动的年青人,将其洗脑成为了一个又一个灭绝人性的暴恐份子)甚至提出“炸桥赶汉”、“杀汉灭回赶蒙古”等极端灭绝人性的政治主张,采取自杀式爆炸袭击等极端灭绝人性的暴力恐怖手段,随着其暴力恐怖活动不断升级和向疆外蔓延,对新疆乃至全中国的社会稳定和各族人民的生命财产安全带来了巨大的灾难和损失。同时,严重影响了新疆的投资环境经济发展和新疆人在内地同胞心中的形象,造成了“新疆人”这一身份的污名化,使得内地很多不明真相的群众一提起新疆人立马谈虎色变,不可避免的将新疆人、将维吾尔族等同于暴力恐怖分子(因为虽然他们属于维吾尔族中的民族败类,不能代表维吾尔族,更不能代表新疆人,但是在中国实施绝大多数暴力恐怖行为的犯罪分子确实来自我们新疆,是维吾尔族,这是无法回避的事实)…这是令人心痛的事实,作为新疆人,我们在时刻承受爆恐分子造成的人身安全威胁的同时,也要面对由此等败类造成的新疆人身份的污名化和由此带来的内地老百姓对我们新疆人的误解和偏见。本人作为一个中国人,一个新疆人,一个军垦兵团后代,时常会为此心痛;同时,更加切身感受到自己肩负的责任和使命:坚决消灭民族分裂主义等三股势力,坚决维护新疆社会稳定和国家统一领土主权完整。

2、非法宗教活动猖獗。近年来,阿克苏地区始终把打击非法宗教活动作为依法管理宗教事务的重要举措,不断加大了打击和取缔力度,使非法宗教活动得了有效遏制,但非法宗教活动还是屡禁不止,时有发现,而且手法不断改变,更加诡秘地印刷、散发、投寄煽动性宣传品与我对抗。极端宗教主义势力打着宗教的旗号、披着宗教的外衣,继续与我争夺下一代的基本策略没有改变。同“三股势力”作斗争还是一项长期而艰巨繁重的任务。目前,地区各乡镇场和街道办事处部分地区信教氛围还比较浓厚,一些人对宗教极为虔诚且思想偏激,着“吉里巴甫”服者时有出现,极易被“三股势力”拉拢利用,成为影响全地区社会政治稳定的不安定因素。在这里,我觉得有必要特别强调下为什么严禁穿着“吉里巴甫”服,特别是向疆外的各兄弟省份阐述下穿着“吉里巴甫”服的危害:“吉里巴甫”服源自沙特阿拉伯,本来作为一种服饰,完全可以尊重个人的选择和喜好,没有禁止穿着的必要,但“吉里巴甫”服的不同之处在于:其代表了伊斯兰教原教旨主义派别瓦哈比派的宗教和政治理论主张。身着“吉里巴甫”服者全身上下被漆黑包裹,只露两个眼窝。如此穿着正是由于瓦哈比派的宗教和政治主张。无论是在车臣发动恐怖袭击的“黑寡妇”、在塔利班统治下的阿富汗还是如今伊斯兰国的占领区,这种服饰都大行其道。

身穿“吉里巴甫”者其极端思想并不止于思想和穿着,他们标榜只有自己才是真正的穆斯林,肆意歪曲伊斯兰教教义,胡乱划分清真与非清真的界限,不仅把广大汉族、蒙古族和不跟自己一样穿着“吉里巴甫”服的维吾尔族等同胞视为非清真的卡菲尔(他们宣扬只有他们才是真正的穆斯林,只要是不按照他们的要求去做的,即使是信仰伊斯兰教的穆斯林,也是卡菲尔),还将由非穆斯林等生产的面粉、洗衣机、电视机甚至汉族人盖的清真寺都视为非清真。“非清真”一词对穆斯林来说,实际上有“不洁的,不可接触的”意思,将广大非穆斯林和其生产的产品视为“非清真”的卡菲尔(异教徒),事实上就是将广大非穆斯林群众视为不洁的、不可接触的贱民。这不仅是宗教极端主义,更是一种赤裸裸的极端种族民族主义,赤裸裸的种族民族歧视,让人想起印度教中的等级制度,婆罗门将自己视为一等公民,而将首陀罗视为不洁的、不可接触的贱民。既然在这些身穿吉里巴甫服的极端宗教主义者眼中,我们非穆斯林是不洁的、不可接触的贱民,那么我们所生产和接触的一切自然是不可接触不可使用的,非但如此,由于人类都要呼吸空气,在极端宗教主义势力眼中,我们呼出的空气也是非清真的,所以杀戮和消灭我们就变得理所当然。

这就是极端宗教主义者的理论,其中包含着的,除了极端宗教思想,原教旨主义,更多的是种族民族歧视压迫屠杀的因素。这个性质决定了极端宗教主义者往往又是民族分裂主义者,这两者是互相勾结、狼狈为奸、同为一体的。我无意间在往上看到有天津的网友发布的照片,照片显示在天津有所谓的“清真超市”,在斋月期间不仅严格按照封斋的时间段营业,更有专设的所谓“回民通道”,广大非穆斯林群众不得从此通过。(身为一个中国人竟然在自己的国家受到如此公开的歧视和排斥令人震惊、愤怒和感到耻辱。)这跟我们新疆身穿“吉里巴甫”服的极端宗教主义和民族分裂主义者如出一辙。希望有关政府部门引起高度重视和警惕,对于此种极端宗教主义和民族分裂主义者予以毁灭性的打击。彻底消灭他们,维护广大人民群众的尊严、财产和人身安全。
   3、重点人员管理难度大。一是“三股势力”新生代成员。九十年代被公安机关打击处理的人,其后代已逐渐长大成人,父辈被公安机关打击处理产生的“仇警”心理潜移默化地影响着下一代。这种“仇警”心理极易被境内外“三股势力”培育,使其“仇警”心理急剧膨胀,并快速发展为暴力恐怖团伙成员。二是服刑、劳教释放人员。这些人最容易“一煽就起,一点就着”,成为“三股势力”进行“圣战”宣传利用的对象,成为参与暴力恐怖活动的主要成员。三是8090后无业人员。这部分人员比较年轻,文化素质普遍偏低,极易受到蛊惑,而成为“三股势力”利用的工具,许多参加恐怖活动的成员多为第一次犯罪,而且部分女性成员也被推上第一线,成为现实破坏活动的直接实施者。
4、城镇乡村协调机制不健全。目前阿克苏地区城镇乡村的建设虽然取得显著进步,但是大部分尚处于“看好自己的门,办好自己的事”阶段,面对实践中城镇乡村的维稳工作涉及面广、居民警惕意识、参与意识不高等各个方面问题,很难做到面面俱到,协调有序。例如在一些地方,落实“四知四清四掌握”工作机制和“错时工作制”的过程中缺少统一安排部署,各地任务要求不明确、工作发展不平衡。真正了解和掌握民情、民愿的信息员队伍没有建立,一些深层次、预警性的信息获取渠道过于狭窄等等。
5、城镇乡村行政工作应接不暇。在城镇乡村的社会管理中,由于政府职能界定不清,导致城镇乡村成为上级政府部门的“腿”, 各种行政工作应接不暇。根据对阿克苏市部分社区的统计,发现该社区承担着300多项工作任务,其中80%属于行政性事务,自上而下的各级职能部门延伸到社区的工作并没有随着“小街道、大社区”体制改革作相应调整,这种“上面千条线、下面一根针”的状况,使社区无法把主要精力放在维稳、服务群众和掌握社情动态上,这一点基层反映非常强烈。

6、基层腐败是“三股势力”发展的温床:在党和政府的坚强领导下,在人民群众和法律的监督下,基层绝大多数领导干部是清正廉洁、奉公守法的,但也有少数害群之马,为了满足内心膨胀的私欲,建筑承包工程等方面吃回扣,拿好处。从中提高承包金额,索要回扣,造假账,自己从中受利,在其中搞权钱交易。采取各种违法违纪手段侵占贪污国有或集体资产,零星收入不入账,或多收少缴;或重复报销支出;或公款私存;把公物占为己有。利用职务消费黑洞大肆牟利和享乐。 “巧借”各种名目用公款大吃大喝,生活腐化堕落,道德品质败坏。老百姓打交道最多的“国家干部”就是基层政权中的国家工作人员,在老百姓的心目中,这些人就是党和政府的代言人,他们的一言一行都关乎党和政府的形象,而上述行为严重败坏了党和国家机关的形象,严重影响了基层党组织和基层政权开展党风廉政建设,同时这些行为直接侵犯了人民群众正当合法的权益,势必导致基层干群关系和党群关系的恶化,加重了基层人民群众的负担, 而由这些腐败行为引发的种种社会矛盾和群体性事件,极为容易被境内外反动势力利用,煽动不明真相的群众对党和政府的敌对情绪,成为“三股势力”蛊惑人心的绝好机会,同时,在我们所查处的一些基层腐败案件中发现了一个令人震惊的现象:“三股势力”利用给基层党政领导行贿的机会,威胁和强迫这些受贿的领导加入他们,或对他们的违法犯罪行为听之任之,不要处理,否则,就要威胁去检举告发他们。这种渗透和控制已经不是一天两天,而是处心居虑地5年甚至10年,所以说基层的腐败是“三股势力”发展的温床。

二、存在上述问题的原因分析

(一)散播恐怖、极端宗教和民族分裂主义思想的反动信息的媒体长期得不到有效处理

在信息大爆炸的今天,在国家间的相互博弈中,谁能掌握信息这一极为重要的资源,谁就占尽了先机,而媒体,尤其是网络、新闻等媒体,正是制造和传播信息的机器。长期以来,境内外敌对反动势力相互勾结,利用互联网、多媒体卡、存储U盘等手段,大肆传播极端宗教、民族分裂和恐怖主义等极端反动思想,蛊惑人心,丑化、虚无国家和民族的一切光荣的历史和传统,诋毁、污蔑党和政府的所作所为,给不明真相的百姓,尤其是年轻人,灌输暴力恐怖、极端宗教、民族分裂等极端反动思想。这些极端反动的思想一天天侵蚀着这些年轻人的大脑,使他们成为境内外反动势力的棋子和工具,而这种局面长期以来没有得到有效处理,我们对这些非法信息的处理往往是在暴恐案件发生后,方式往往是被动封锁消息,而此时境内外反动势力及其控制的媒体工具往往以所谓“追究事实真相”和“言论自由”为幌子,煽动不明真相的群众,颠倒黑白,将“三股势力”的罪行转化为“群体性事件”,将党和政府对“三股势力”的合法正当处置宣传为“压制人权、宗教信仰自由”等来大打悲情牌,忽悠不明真相的人,博取同情心和支持。这是新疆长期以来暴恐案件频发的思想基础,不铲除这些极端反动思想和信息发布媒体,就无法从思想根源上铲除“三股势力”。

(二)由西部地区自身环境和实力所决定

新疆属于西部地区,地处祖国西北边陲,远离国家统治中心,使得新疆严峻的维稳形势中央很难长期有效地控制,由于新疆相对内地交通闭塞,信息落后,国家运用整体实力果断处置突发事件的反应时间不足,更多是靠新疆当地政府来应变处置,加重了新疆地方政府的负担和压力,使得新疆的经济发展和民生建设受到严重影响,内地的差距进一步拉大,而这又让新疆的维稳形势更加严峻,形成一个恶性循环。

(三)兵团屯垦戍边职能未能得到有效发挥

暴恐份子、民族分裂份子、宗教极端份子的根本目的是要将新疆从中国的版图上分裂出去,建立泛突厥主义伊斯兰极端原教旨主义国家。由于目的一致,所以其合流统称为三股势力。而兵团军垦的性质是屯垦戍边,何为戍边?即维护国家统一领土完整等最根本利益。兵团的性质决定了其肩负的责任为国家永远镇守新疆。本来兵团在老一辈军垦战士响应毛主席和王震将军号召下,无私奉献保卫和建设新疆,是新疆稳定发展和民族团结的基石。而随着胡耀邦时期兵团的撤销(虽然后来及时恢复,但兵团的实力地位和作用一落千丈)和对外开放过程中国内外敌对势力的相互勾结,直接导致了我们新疆地区这几十年来暴恐案件层出不穷的局面。如今兵团没有实力和能力完全发挥其屯垦戍边的作用,需要国家大力扶持,最好由国家直辖垂管。因为屯垦戍边维护国家统一领土主权完整这绝不仅是地方部门的利益所在,归根结底这是国家整体的根本利益所在,而且面对国内外势力的相互勾结和如今极其复杂严峻的形势,单靠地方部门单一微薄的实力很难应对,迫切需要国家引起高度重视直接领导干预。

三、解决上述问题的可行措施

(一)政府部门必须牢牢掌控媒体

1、媒体网络的极端重要性。在我们所处的21世纪,是信息大爆炸的时代。而媒体网络是信息制造和传播的工具,谁掌握了媒体网络,谁就牢牢掌握了主动权。媒体网络作为信息制造和传播工具,其本身不具有正义或邪恶的属性,更不会如一些媒体网络自我标榜的那样,站在绝对公正中立的立场上。就像一把刀子,既可以用来割肉削水果吃,也可以用来杀人。既可以是消灭罪恶的正义之刃,也可以是杀戮无辜的罪恶之器,关键是看掌握在谁的手里。记得邓小平曾经说过“经济建设和思想道德建设要两手抓,两手都要硬,教育要从娃娃抓起”。抓不住人的胃,吃不饱饭必然会丧失人心,抓不住人的心,思想舆论阵地失守同样会丧失人心,媒体网络电视新闻舆论教育等思想信息领域实在是太重要了。

在武汉上学时,我曾经在图书馆看过一本书叫《舆论战》,书中详细列举了美苏争霸的冷战时期,双方是如何利用媒体舆论武器来打击对方的。当然,结果是美国赢了,由于苏联后期的领导人放松了对媒体舆论宣传的掌控,美国便乘虚而入,用所谓的民主基金会等多种形式渗透控制苏联的媒体,给苏联人潜移默化的洗脑,丑化抹黑苏联政府和苏联共产党,丑化抹黑主体民族俄罗斯族,用历史虚无主义来彻底否定苏联和俄罗斯族的历史,否定苏联存在和苏共执政的合法性,让苏联的少数民族对主体民族俄罗斯族充满了蔑视侮辱和仇恨从而加大其离心力,这是民族分裂主义得以猖獗的最重要的原因之一。

2、正确宣传和维护民族团结。民族团结在一定程度上就像是夫妻两口子过日子,基础是平等和互相欣赏尊重爱慕。破坏民族团结最好的办法就是破坏民族团结的基础-双方的平等和互相欣赏尊重爱慕,从而使双方敌视仇视分离。一个男人要想让你的女人死心塌地的跟你过日子,光让她感受你对她的好远远不够,更要让她感受到你的优势和魅力,你的责任和担当,让她爱你崇拜你依赖你,没你不行;最后,你不要背叛她的同时,要让她明白一旦她背叛你的可怕下场,并及时发现和解决那些可能破坏你家庭的暧昧第三者和挑拨离间者们。所以在维护民族团结时千万要守住一个底线平等。这个原则在法律中人人皆知:法律面前人人平等。如果同样是中国人,此民族受国家各种政策优待,彼民族被国家各种政策限制打压,此民族犯法被法律轻判甚至免于处罚,彼民族犯法被严格执法甚至超压执法,那这样的国家会有真正的民族团结吗?显然是痴人说梦。这种国家是民族种族压迫制度的国家,典型就是印度的种姓制度和元朝的民族种族等级制度,除了社会阶级的划分,更是人为的把按民族种族把国民划分为三六九等,不同民族种族不同对待,这不可避免会带来蒙古人对汉人南人的蔑视侮辱和汉人南人对蒙古人的刻骨仇恨。所以元朝不过百年就被汉族农民起义推翻,被明朝取代了。没有平等就没有团结,没有平等就没有互相尊重,更别谈互相欣赏爱慕,没有平等就没有真正的民族团结。

说到这,有的人可能会说,那少数民族相对于汉族总体上处于弱势,所以必须要政策和法律倾斜,否则只有平等而没有公平。我在网上也看到诸如此类蛊惑人心的愚弄性煽动。对此,我想绝对有必要予以驳斥。首先,这个世界上没有绝对的、犯罪不受惩罚的绝对自由,而只有在法律规定下秩序井然、不危害其他人合法利益前提下的相对自由。同理,这个世界没有完全一样的绝对的公平,而只有在区域化条件下的相对公平。完全一样绝不是公平,而是最大的不公平。原因很简单,世界的本质绝不是单一的完全一样的,而是同一性与差异性共存、丰富多样、多姿多彩的。最简单直接的例子就是请仔细看看你的手掌,五根手指有长有短,有粗有细,长在不同位置,而不是无根手指一样长一样粗长在相同位置,那样绝对会吓你一跳。但既然这五根都叫手指而不叫别的,必然有其共性:都长在手掌上,正常条件下都可以自由握紧和伸展等。这就是区域化条件下的相对公平。

任何民族,不管是少数民族还是汉族,只有发展程度高低、整体规模大小之分,而绝无优劣高低贵贱之别。同时,组成民族的个体是个人,而个人的独一性决定了无论其属于哪个民族,人从出生起,哪怕是双胞胎,就仍存在各种各样的差异。克隆人也只是消灭了肉体上的差异,而在精神和思想领域,克隆人和本体之间仍然存在差异。个人之间的差异绝不仅仅是由民族差别所决定的,而是由个人的独一性所决定的,也绝不只存在于不同民族间。在同一民族内部,个体之间的差异也是千差万别的。在那些我们认为的发展程度低、水平落后的民族中也有高素质、受教育水平高、生活条件好的;而在那些我们认为发展程度高、水平先进的民族中也有低素质、受教育水平低、生活条件极差的。这再次有力的证明,法律政策等的划分标准应该是个体间差异,而不是民族间差异。

同时,任何关于民族的法律政策等,归根结底要落实到这个民族中的个人头上,而作为个人而言,人人生而平等,法律面前人人平等是最基本的法则。这就决定了我们在制定政策维护民族团结时绝不能把民族之间发展程度规模大小的差异理解为不公平,从而在政策法律等方面大幅度倾向于哪个民族以追求所有民族发展程度规模大小绝对一样,这不仅是不可能实现的,也违反了世界多样性的本质法则,是极其荒谬可笑的。

这个世界上没有两片完全相同或完全不同的树叶,也没有两个完全相同或完全不同的人。真正的民族团结是不分民族的,对于受教育程度低、生活条件差的人都予以照顾,缩小个体间差异,个体间差异缩小了,由个体所组成的民族间的差异自然就缩小了。

举个例子,如果法律规定某地矿产只能由此地少数民族中的A族开采,而外地及此地其他民族不能开采。这在A族某些人眼中看来,是自己捡了大便宜,其他民族吃亏了。实际上呢?即使法律如此规定,A族中的老百姓仍然无法开采。原因很简单:开采矿产需要大量资金技术人力物力作支撑,这是普通老百姓所无法承担的。只有A族中的有钱有势的上层才能从此项政策中得利受惠。而他们得利受惠后会把自己赚的钱平均分给A族中的老百姓或先富带动后富让自己族内的老百姓致富吗?资本追求利益最大化的性质和人的心理决定了他十有八九不会这么做。他可以让自己族内的老百姓给自己做苦力去开矿,但绝不会让其成为和自己一样的矿老板(那样意味着多了竞争对手),更不会把自己赚的钱平均分给自己民族内部的老百姓。同时,其他民族势必对A族产生仇恨和对国家此项政策感到强烈不满。这不是在照顾少数民族,维护民族团结,而是在各民族间制造分裂仇恨。正确的做法应该是由国家统一管理和开采这些只属于国家的矿产资源,把获利的资金拿来扶贫或投入当地基础设施建设,对象面对所有公民。同时,由于开采矿产势必会对当地环境和生态造成损害,因此还应对于此矿产当地老百姓(不分民族)进行适当优惠政策和资源补贴。

3、前苏联后期放松对媒体掌控后的惨痛教训。苏联人尤其是苏联的年青人由于被美国背后控制下的媒体长期洗脑,普遍盲目崇拜美国,崇拜西方,认为美国就是天堂,美国是救世主,美国的一切都是最好的,与之相对的就是认为自己的国家苏联是全世界最邪恶的,一切都是坏的,自己的民族是劣等的,自己民族的历史都是假的,总而言之,自己国家和民族的一切都是不可救药的垃圾,这样的全盘自我否定自我丑化自我虚无抹黑,带来的不仅是对自己国家苏联的彻底否定,对苏共执政的彻底否定,对主体民族俄罗斯民族历史发展的彻底否定,同时,苏联境内的各少数民族加盟共和国更是离心力剧增,这个更好理解:有谁愿意和一个一无是处的垃圾男人一起过日子呢?看到都嫌弃恶心不是吗?最终不仅导致苏共垮台,苏联解体,而俄罗斯盲从西方落入其圈套的“休克疗法”更使得俄罗斯在苏联解体时经济全面奔溃,卢布大幅贬值,实力极度萎缩一落千丈,绝大多数原先处于中等以上生活水平的老百姓瞬间沦为一无所有的赤贫,国有和集体资产被国际财团和国内寡头乘乱瓜分殆尽,沦为被当时的美国总统克林顿称为只相当于三四流的非洲国家级别….好不容易遇到普京这些年的改革打击寡头控制国有资产靠卖石油天然气才逐渐恢复了元气,这是前苏联的惨痛教训。

4、我国目前媒体网络等思想舆论领域现状。反观我国目前情况,比前苏联解体前媒体(如今包括网络)乱象有过之而无不及。一个个很普通的事件在我国媒体的炒作下很快就变成了群体性事件,在不断的潜移默化旁敲侧击的煽动下,很快又变成了反政府的事件;一个个明显可以严格按照法律来处理的事件由于媒体的倾向性断章取义的报道立马变得难以处理,最终让政府迫于舆论压力,不是按照法律而是按照媒体网络煽动起来的所谓民意(这显然不是真正的民意,而是媒体网络通过倾向性断章取义颠倒黑白等手段愚弄煽动起来的反政府主义)来解决,和谐社会,息事宁人。舆论可以一次次的以言代法、强奸法律而不受任何惩罚,中国和中华民族五千年的历史、版图,无数的发明创造、艺术文学,无数的英雄豪杰、近现代中共的发展历程,抗日英雄、一个个勤劳善良的中国人,被媒体网络丑化抹黑虚无侮辱到全都是垃圾、全都是假的、根本不是人的地步;在媒体网络上公开媚外投敌给敌对势力舔痔吸痈、丑化抹黑虚无侮辱自己国家民族历史英雄和老百姓的卖国贼被所谓的公知大V网络企业家、少数明星艺人偶像等称之为“中国的良心”、“民族魂”、“理性爱国”等捧上了天,名利色三收好处全占;而那些站在自己国家民族和老百姓立场角度为自己国家民族老百姓说话的爱国者则被媒体网络称为“爱国贼”“文革余孽”、“青年流氓”被封杀抹黑丑化人肉甚至被人身攻击。

5、我国目前媒体网络等思想舆论领域现状产生的原因。如今中国的一些媒体网络之所以如此不堪入目,绝非一朝一日所就。早在一百年前义和团运动后,当时的欧美列强不得不放弃将中国彻底征服变成如印度般的殖民地的想法,转而与清政府互相勾结,让清政府成为其殖民工具和代理人,把中国变成半封建半殖民地。基于以下几个原因:首先是因为中国幅员辽阔人口众多,且与欧美列强无论历史传统还是风俗习惯相差太大,完全凭借一己之力难以对中国实现彻底的殖民统治;其次,太平天国和义和团运动让欧美列强意识到中国人虽然经过满清两百多年剃发易服、毁改历史、文字狱、以汉制汉等摧毁民族意识和精神制度的摧残,但中国人血性和民族精神尚存,中国人口如此众多,不可力敌;最后,因为中国领土广阔,人口众多,当时欧美各列强又在中国早已各自划分了势力范围,谁想独占中国或扩大自己的势力范围都会引发欧美列强内部之间的战争(如日俄战争)而让彼此两败俱伤,让中国有机会摆脱殖民奴役乘机崛起,所以更不可取。那怎么办呢?还是美国人最狡猾歹毒,提出了“门户开放、利益均沾”政策(既让自己不费一枪一弹得以在当时欧美列强早已瓜分完毕的中国的势力范围内享有同样的特权,又让欧美列强一致同意共同来殖民奴役中国,使得列强之间关于中国的利益得以协调)同时,同满清政府勾结,控制中国媒体,退回庚子赔款,让中国建立清华大学,要求中国派遣留美幼童,中国的媒体和近现代教育体系就是这样在欧美列强完全的操控下得以建立,这才全世界都极为罕见。

这样做是为了我们中国好吗?显然不是。伊利诺伊州大学校长詹姆士在1906年给当时的美国总统西奥多·罗斯福的一份备忘录中称:哪个国家能够做到教育中国青年人喝控制中国的媒体,就能由这方面的努力而在精神和商业上的影响取回最大收获。商业追随精神支配,比追随军旗更可靠。因此他敦促政府吸引中国留学生来造就一批为美国从知识和精神上支配中国的新领袖。这才是欧美列强控制中国媒体和所谓帮中国办教育的根本目的,这个政策叫做“让睡狮永远沉睡”。

反观如今的中国媒体网络,从腾讯、新浪、阿里巴巴、淘宝、百度到优酷、土豆、爱奇艺等各大门户网站有几个没有国外资金背景?有几个没有国外财团跨国公司的资金注入?中国的媒体人、公知大V们,网络企业家们等又有几个没有国外财团跨国公司的资金资助?中国真正的民族企业尤其是互联网媒体企业到底有几个?如果政府和国安部门彻底的深入调查,相信中国媒体网络的种种乱象丑象的根本原因会一目了然。

改革三十多年带来的不仅是经济的发展、物质文明的丰

富和社会的进步,不可避免会带来国外敌对势力的渗透和与国内敌对势力的勾结,这是开放所不可避免的结果。国外的跨国公司作为民族工业的高级阶段,历来是国家政府的爪牙,从最早的东印度公司、日本明治维新时殖产兴业政策诞生的三菱、三井、住友等垄断企业,日本侵略中国的急先锋南满洲铁道株式会社、美国好莱坞巨头米高梅、华纳兄弟等影视公司、韩国的三星、现代跨国公司等无不是如此,伴随着商业利益的是对别国媒体新闻网络的渗透控制和铺天盖地的嵌入式广告和对国家利益的最大化,政府与企业合作双赢。

6、国内外敌对势力渗透和控制媒体网络左右舆论的根本目的。其根本目的在于彻底摧毁中国人的民族和国家认同,让中国人盲目崇拜盲从认同他们,从而愚弄民意,夺取民心,最终推翻政府,肢解中国,让中国完全沦为从物质到精神领域都完全受其控制的殖民地。

决定国家和民族根本属性的不是血统(血统是种族概念,不是民族概念,同一血统的种族可能会分成很多民族,反之同一民族内部也会有不同血统的种族,世界上无完全纯种血统的民族,也无完全纯粹只有一个民族的种族,种族和民族是不同的概念,二者不能混为一谈),不是文化(同一文化体系可能会有很多国家,一个国家内部也可能会有多种文化体系),不是语言文字(同例),不是宗教信仰不是风俗习惯(同例),而是民族和国家认同,这才是决定民族和国家的根本属性。

一个很明显的例子,如果一个人是哈韩族或爱看韩片,那么在同样的质量同样价格同样选择机会下,他很可能会选择买韩国的商品;当中国和韩国发生冲突时,他会不自觉地向着韩国、站在韩国的立场上而不是为自己的祖国中国说话;如果再进一步,他完全崇拜韩国盲从韩国,认为韩国的一切都是最好的,而对自己的祖国中国的一切都认为是垃圾、不屑一顾、嗤之以鼻,实际上不知不觉中他就成了韩国安插在我们中国的内奸,随时响应韩国的号召,按照韩国的指使去做损害中国和中国人利益的事。为什么这么说呢?因为他看起来是中国人,说中国话在中国住,身份证上国籍是中国,但却是一颗韩国心,完全认同韩国根本不认同中国,这怎么能叫中国人呢?实际上他在不知不觉中从中国人变成了说中国话的韩国人,跟韩国境内的韩国人唯一不同的就是不会说韩国话用韩国字而已。这就是境内外敌对势力千方百计控制渗透中国媒体网络给中国人潜移默化洗脑的根本目的所在。

    7、面对上述问题我们该如何去做。 如果我们的政府再不掌控媒体,任由这种现象滋生蔓延和不断壮大,那等待我们国家、民族和老百姓的,将是无比悲惨的命运。前苏联解体,经济奔溃后的俄罗斯尚可以通过贩卖其极其丰富的自然资源在普京的领导下逐渐恢复元气。而咱们中国呢?地少人多,自然资源相对于人均来说简直少得可怜…所以咱们中国唯一的活路前提就在于政府部门牢牢掌控媒体网络,除了出台法律规范媒体网络的行为,最好能尽可能尽快的揭露那些被国内外敌对势力渗透控制的媒体网络,从而在老百姓的坚决拥护下,用法律手段对其进行最严厉的打击,完全将其一网打尽。然后用绝对忠于国家民族老百姓根本利益的人取代他们,渗透和掌控这些媒体网络。让媒体网络成为宣扬自己执政理念、弘扬中华民族光荣历史传统美德、学习缅怀国家民族英雄的宣传传播机器,和推进国家发展民族崛起的强大动力,而不是让媒体网络被国内外敌对势力操控,处处宣扬反政府主义、无政府主义、历史虚无主义、逆向种族主义、全盘自我否定自我矮化丑化、自我抹黑侮辱虚无、外国至上中国至下,民族分裂主义、极端宗教主义、暴力恐怖主义等分裂肢解中国、摧毁中国人民族和国家意识精神、瓦解中华民族凝聚力向心力、愚弄奴役中国人的邪恶工具。

(二)大力建设兵团、切实发挥兵团屯垦戍边和国家监管的作用

兵团制度并非解放后新创,而是自西汉汉武帝创立军垦制度在新疆(当时称西域)屯垦戍边以来,中国两千多年军垦制度的延续,其辉煌的历史无需赘述。新中国成立以来,以王震将军为代表的兵团人不仅扎根新疆天山南北,也在云南、西藏、青海、东北、西藏等边疆地区为维护祖国统一、扎根边疆建设发挥了巨大作用。其代表的是国家对边疆地区的控制力和影响力。在兵团组织强大、建设完善的年代,边疆地区就相对较为安定。在兵团被削弱或撤销时,边疆地区陆续出现了分离主义倾向,其中以西藏和新疆为甚,新疆作为兵团仅存的地区,兵团的实力、地位和影响力也一落千丈,成为了空架子和地方政府的附庸,其屯垦戍边和国家监管的作用基本上已经荒废了。去年427日,习总书记来新疆考察,明确提出了“兵团的建设和作用不能削弱,只能加强”,体现出党和国家对这一问题的高度重视。本人作为兵团后代,亲眼目睹和亲身经历了兵团这些年的兴衰和辛酸,发自内心地深刻体会到:兵团必须全面复兴,必须由国家直辖和垂管,才能发挥其屯垦戍边和国家监管的作用,因为兵团所代表和维护的不是哪一个地方政府的利益,而是国家和民族的整体利益。兵团目前只有极小的控制力,我们阿克苏地区是英雄的农一师的驻地垦区,但控制力和影响力也日益萎缩,基层县里根本没有兵团,而基层才是维稳主战场和前沿阵地。所以必须全面复兴兵团,将有民族分裂主义势力的地区设立兵团管辖,将兵团的团级和连级单位驻扎地方县和乡村一级,用兵团的司法机关来监管地方各级部门,完全不受地方政府干扰,而由国家直辖垂管,只有这样,兵团才能真正发挥其屯垦戍边和国家监管的作用,切实维护国家和民族的整体利益。

(三)建立健全“四知四清四掌握”工作机制
   1“四知四清四掌握”基本内涵。“四知四清四掌握”工作机制创新于新疆伊犁哈萨克自治州的伊宁市。“四知四清四掌握”的基本内容包括:“四知”,即对居民家庭做到知道辖区住户的每个家庭基本情况及其社会关系;知道每个家庭经济状况;知道每个家庭成员的政治表现;知道每个家庭成员遵纪守法情况。“四清”,即对辖区人口做到对辖区居民就业情况清;对重点人员情况清;对流动人口现状清;对贫困群体状况清。“四掌握”,即对辖区情况做到掌握辖区基本情况及社情动态;掌握辖区宗教管理情况;掌握辖区居民关注的热点难点问题;掌握辖区各类积极分子发挥作用情况。
2“四知四清四掌握”工作机制的作用。“四知四清四掌握”工作机制的核心是为民服务。知信息、清现状、掌握问题的过程就是及时了解民众的物质和精神需求,及时掌握民众所思、所想、所盼,最终目的是为了帮助民众解决困难、提供服务。“四知四清四掌握”工作机制可以实现党组织的执政方式的转变,党员干部的职能将由管理型向服务型转化,改变了以往社区工作只对上负责而不对下负责的状态,党员干部不再仅仅是“喊喊口号”、“发发文件”,做着一方的“地方官”,而是实实在在地了解民情,真真正正的为人民服务,做人民的“父母官”。这一工作机制的实施,可以使党员干部主动“放低姿态”,从办公室走入民众家里,走入民众的生活当中,切切实实地感受民众需求。民众需要什么,党员干部都能第一手地掌握资料和信息,结合民众的实际需要开展工作,真正做到了为民服务。“四知四清四掌握”工作机制的重点是防患于未然。这一机制着眼于早发现、早控制、早处置,将矛盾与危机遏制在萌芽时期,及时疏通,将其社会危害性降到最低,尤其是在阿克苏地区民族矛盾冲突较为严重的地区。这一机制可以从根本上改变基层党组织情况不明、信息不灵、掌控能力不强、处置措施不力等被动局面,有效增进民族团结、维护社会稳定。这一工作机制的落实,可以使党员对周围群众的生活、思想动态更加关注,尤其是对于弱势群体以及特殊人员的关心,一旦出现异常情况,能够第一时间掌握动向,为维护社会稳定发挥一己之能,加强了党员的荣誉感和责任感。
(四)加强城镇乡村治安防范体系建设
1、建立社会稳定日常预警机制。日常预警机制可分为四级,即一级、二级、三级和常态。所谓一级预警,根据国家及自治区大型活动的要求,由前指发布。一级时每个单位的值班人数达到最大,地区全社会都要响应,涉及民生的部位的要重点保护,加强值班巡逻,特别是火车站、汽车站、公交车、机场等。二级比一级稍有人员上的减少,为保证足够的轮班需要,保护场所由各县(市)自行确定;三级是街面巡逻减少次数,三分之一人员值班,保护场所由乡(镇)、场、乡村确定;常态化是保持正常的值班。
2、扎实做好信息研判分析工作。情报是眼睛。城镇乡村要高度重视情报信息的收集与研判工作,加快对情报信息工作的投入,建立情报信息网络,广泛构建信息员组织网络,采取一切可行的办法,将敌对势力的任何风吹草动置于基层组织和广大群众的视野之内。同时要加强信息的上传下达和县(市)间的信息交流,畅通信息渠道,互相借鉴工作经验,牢牢掌握对敌斗争的主动权。要建立并完善社会治安信息队伍,建立舆情信息日报制度,每天对乡村舆情信息进行汇总整理,对重要信息、苗头性问题和有价值线索及时上报。对于辖区内“三非”线索和“三股势力”活动等重点情况,乡(镇)书记和乡(镇)长可直接汇报于本县(市)委书记、县(市)长。建立信息有偿举报制度,鼓励村民提供各种有价值的信息线索。
(五)创新和完善流动人口服务管理机制
1、完善流动人口服务管理体系。建立党委领导、政府负责、综治协调、部门配合、依托社区、乡镇、齐抓共管的流动人口服务管理工作格局和属地管理、分工负责的工作体系,把流动人口纳入阿克苏社会城乡一体化管理范围和公共服务体系统筹规划,按照“谁主管谁负责、谁用工谁负责、谁出租谁负责”的要求,完善“以证管人、以房管人、以业管人”工作模式。进一步转变思想,树立对流动人口先服务、后管理的工作理念,为流动人口提供就业政策、法律咨询、职业信息、就业指导、就业登记和计划生育技术等服务,着力解决流动人口的就业、居住、就医、子女就学等实际问题,使流动人口享受城镇居民待遇、亲情化服务和人性化管理。
2、加强对外出人员的管理。要把外出人员管理纳入流动人口服务管理工作体系之中,不断加强、改进和完善外出人员的服务管理工作。对于外出人员(主要是外出务工、经商人员)要进行全面、细致的排查统计,准确掌握阿克苏地区外出人员基本情况和在全国的分布情况。切实做到底数清、情况明、不漏管、不失控。
 (六)依法加强宗教事务管理
1、建立完善宗教事务综合管理体制。各乡()场要建立党委直接领导,统战、民宗、公安、教育、文化、民政、妇联、共青团等部门参加的宗教事务管理工作体制,乡()场依托综治维稳中心,强化对宗教事务管理工作的组织领导。有效落实宗教工作“五项机制”,不断推动宗教事务管理规范化、法制化和科学化,切实解决基层干部对宗教工作不敢管、不善管和不会管的问题。通过深入开展“平安宗教活动场所”创新“双五好”评比活动,旗帜鲜明地保护信教群众的正常宗教活动,坚决制止未成年人和学生进清真寺、坚决制止和取缔地下讲经点()、私带“塔里甫”和跨区流动传教等非法宗教行为,坚决取缔和查缴政治类、宗教类非法出版物,严厉打击“伊扎布特”、“伊古拉特”等宗教极端势力和利用宗教进行的各种违法犯罪活动。
2、建立健全宗教领域不稳定因素排查管控机制。继续坚持领导干部联系宗教活动场所和与宗教教职人员谈话制度,不断提高对宗教场所、宗教活动和宗教人士的管理水平,提升对有宗教极端思想、行为的人和宗教网站及宗教音像书籍、制品的管控能力,定期开展对非法宗教活动、非法教经人员摸排查控工作,实行分级分类管控。健全宗教领域情报信息预警机制,不断提高宗教人士的安全防范意识,切实做好宗教场所值班防范、消除安全隐患,落实对“主麻日”和敏感节点宗教场所的监督管理,及时发现、预警和处置宗教领域不稳定苗头,彻底铲除“三股势力”滋生蔓延的土壤和条件。
   3、加强爱国宗教人士队伍建设。认真落实基层党组织推荐宗教人士制度,不断完善爱国宗教人士的聘用、管理、培训、生活照顾等制度,进一步规范对宗教人士的培训、管理和教育,按照阿訇搬请程序,及时解决新老交替问题。规范宗教界人士讲经内容和形式。积极引导宗教界人士把教义中含有和平、团结、爱国的思想贯穿到解经、讲经、学经之中,抵制和消除宗教极端思想的影响,树立具有中国特色而又符合宗教基本教义的、适应时代发展的、健康的宗教观念,以宽容和理性的态度正确对待信仰差异,尊重其他宗教的信仰特点和活动礼仪,尊重其他群众不信仰宗教的权利,相互团结、彼此友爱,努力形成信教群众与不信教群众之间、信仰不同宗教群众之间的和睦相处、和谐共存的良好局面。

参考文献:

[1]李泽厚:《中国现代思想史论》[M],天津社会科学院出版社,2003年。

[2] 江泽民文选:第3卷〔M.北京:人民出版社,2006年。       

[3][]文森特.帕里罗等:《当代社会问题》[M],华夏出版社,2003年。

[4][]塞廖尔.亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》(李盛平译)[M],华夏出版社,1998年。

[5]江泽民:《论“三个代表”》[M],中央文献出版社2001年。

[6][]山口定:《政治体制》[M],(韩铁英译),经济日报出版社,1991年。

[7] 黄卫平、汪永成.当代中国政治研究报告(Ⅲ)〔M.北京:社会科学文献出版社,2004年。   

[8]张岱年主编《中国文化概论》[M]北京师范大学出版社,1994年。

[9]亚里士多德《政治学》[M]商务印书馆,1965年。

[10]《林语堂评说中国文化》第一集[M]中共中央党校出版社,2001年。

[11]《邓小平文选》第二卷[M]人民出版社,1994.

[12]朱玉福.改革开放30年我国民族法制建设回顾[J].贵州民族研究,2009,(1).
[13]雷群,陆铭宁.对新时期民族地区法制建设现状的思考[J].决策管理,2006,(23).

[14]郭方忠.为西部大开发创造良好的法律环境[J].法律与社会,2000,(2).

阿克苏地区非法宗教活动产生的根源、

危害及对策

刘清举刘喜进

   要:受国内外多重因素影响,南疆部分地方非法宗教活动多发且屡禁不止,宗教极端思想渗透加剧,成为民族分裂势力和暴力恐怖犯罪思想发动和成员发展的活动基础,给新疆社会稳定和长治久安带来巨大现实危害和潜在威胁。本文以南疆阿克苏地区作为重点分析对象,旨在透过案例和表象,挖掘非法宗教活动产生的根源,揭示非法宗教活动给家庭、社会乃至国家带来的危害,以期找到根治的对策。

关键词:非法宗教活动、根源、危害、对策

一、基本情况

总体看,阿克苏地区在严打背景下,一方面,由于各县(市)在重点乡镇、村深入开展“揭盖子、挖幕后、铲毒瘤”工作取得突破,加大了对非法宗教活动查处力度,进一步深化了“三非”整治,使非法宗教活动屡禁不止的问题在一定程度上得到解决。另一方面,地区全方位深入开展形式多样,内容丰富的“去极端化”宣传教育活动,通过应用“五把钥匙”实施文化对冲、正信挤压、法制管理等多措并举,制止非法宗教活动与“去极端化”工作多有成效。换言之,通过贯彻落实自治区党委提出的“打击的一手要硬,疏导的一手也要硬”的要求,使得全地区非法宗教活动大幅下降,社会面穿戴蒙面罩袍、留异常胡须现象基本消除,地区“去极端化”工作初见成效。据统计,今年以来,地区查处非法宗教活动270起(属于2015年发生的不超过5%),其中地下教学经78起、非法念“尼卡”139起、非宗教活动场所集体做礼拜8起、非法“太比力克”28起、宗教场所非法讲经2起、宗教活动场所非法主持宗教活动1起。

二、非法宗教活动产生的根源、特点及表现形式

    近年来,为制止非法宗教活动,自治区、地区相继出台了若干办法措施,如自治区党委办公厅转发《自治区党委统战部等部门关于进一步统一几个认识问题的意见》的通知、印发《关于界定非法宗教活动的意见》和《关于制止非法宗教活动的意见》的通知、11号文件、28号文件以及自治区民委(宗教局)等八部门关于非法宗教活动的处理办法(试行)、自治区高级人民法院等六部门关于加强对婚姻领域违法行为综合治理工作的意见等,特别是《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》的修订,为进一步制止非法宗教活动提供了有力的抓手和法律依据。但是在当前“严打”开路的背景下,非法宗教活动仍偶又发生,屡禁不止的问题还没有从根本上得以解决。

(一)产生的原因:一是受国内外环境及形势影响。非法宗教活动与相应历史时期的国际大背景有着深刻的联系,具有特殊复杂性。西方敌对一直把“和平演变”的矛头始终指向我国,加紧对我推行“西化”、“分化”和遏制战略,企图在少数民族地区寻找和打开突破口。同时,境内外 “三股势力”加紧勾联,不断变换策略和手段,采取隐蔽和公开的方式,进行反动宣传,利用宗教进行渗透,特别是当代伊斯兰复兴运动的影响,使我抵御境内外“三非”活动成为我们宗教工作的重点和难点,致使非法宗教活动屡禁不止。二是受朴素的民族宗教感情影响。参与非法宗教活动人员笃信宗教,抛不开宗教思想和宗教环境的束缚,将学习基本的宗教知识作为一个穆斯林群众的宗教传承。有些教经者和信教群众是带着朴素的宗教情感让孩子学些经文知识、以便后继有人,也会操办后事,甚至一些人思想深处就不认为地下教学经活动是非法宗教活动。此外,他人怂恿、劝说也是导致非法宗教活动的一个诱因(如:在亲戚、朋友、邻居等的一再央求下,碍于情面,拉不下脸面等)。但笃信宗教仍然是贯穿其中的一个因素。三是受宗教教义教规影响。伊斯兰教有干预世俗生活的特点,穆斯林群众的婚丧嫁娶等活动与宗教有密切关系,如:结婚必须念“尼卡”,按照宗教教义,传经和学经是一种功德。一些信教群众有想让子女信教、学经的愿望,但按规定未成年人不得参加宗教活动。信教群众的这一愿望无法实现,于是就暗地请宗教人士或有宗教知识无教职人员对子女进行地下教经活动,而教经人也认为这是在做“功德”。

(二)主要特点:一是参与非法宗教活动结构呈现多元化。从目前信教群众的人员结构来看,存在着“五多”现象:农民多,妇女多,青少年多,文化水平低的人多,贫困低收入的人多。这样的结构决定了参与“三非”人员整体素质不高,信仰素质多处于低层次信仰水平,对宗教教义缺乏深层次的理解,有浓厚的功利主义色彩,多把希望寄托在超自然的神力上,寻求祈福避灾和精神安慰;对宗教的基本知识也往往缺乏了解,把握不准宗教的教义教规,因此,容易被打着宗教旗号的坏人利用。如:个别信教群众有病不到医院,而是找宗教人士或有宗教知识的人为其吹“都瓦”来治病;部分信教群众生活贫困,自己认为这是“前定”,是没办法改变的。以X县为例:2015年以来查处的教经人员中男性呈逐年上升趋势占到教经人员的78%,学经人员中未成年人11人占学经人员的53.3 %,其中,在校学生4名占到未成年人的36.4%,低文化层次人员占非法教学经人员总数的96.8%。二是非法宗教活动形式呈现隐蔽化。地下教学经活动多采取家庭式、雇佣式的方式进行,利用亲属关系和雇佣关系做掩护,表现出更大的隐蔽性,且非法宗教活动出现了从隐瞒转向隐蔽、集中转向分散、固定转向流动、本地转向异地和上门送经、车载教经、打工学经、影像制品教经、网络传经等特点。三是非法宗教活动与非法宗教宣传品、非法宗教网络传播往往交织在一起。进行非法宗教活动教经学经,必然要以非法宗教宣传品为载体,地区非法宗教类宣传品主要来源于和田、乌鲁木齐、甘肃、青海等地,部分来自境外,音频、视频资料来源于网上下载,散发途径主要通过在电脑硬盘保存、刻光碟、复制到移动介质进行秘密散发。尤其是通过网络传播非法反动宣传品其隐蔽性更强。四是宗教向教育领域渗透加剧,同时伴随着宗教极端思想的跟进近年来境内外敌对势力向教育阵地渗透加剧,一方面,渗透的对象指向在校中小学生,通过非法宗教活动方式,传递宗教极端思想。如某县发生的学生纵火焚烧校舍、自制爆炸装置等案件图谋实施爆炸等事件。另一方面,反动宣传多样化,从通过反动标语、传单散布各种谬论,到利用非法宗教活动和网络等手段散布分裂思想加紧渗透。近年来,地区范围发现境外通过广播、因特网、电子邮件、书刊、音像制品、散发反动传单等多种渠道对我进行渗透活动多起。从地区非法宗教活动参与人数分析看,今年以来查处参与非法宗教活动涉及人数1025人,其中未成年人95人,在校生43人。五是“80后”、“90后”成为非法犯罪活动主体。从近年来各县(市)打掉的涉恐涉暴犯罪团伙来看,有很大一部分群体为“80后”、“90后”年轻人,这部分人由于自身文化水平有限,家中耕种土地较少,经济来源单一,再加上年轻气盛,血气方刚,成为境内外暴恐势力渗透的主要对象,必须引起高度重视。如:新和县2015年查处涉网传播非法宣传音视频案件25起27人,查堵、上报各类网上“东伊运”、“圣战”、“伊吉拉特”等煽动性音视频、图片、文章、评论等信息983条。拜城县查处网络非法宗教活动情况(上传、下载、传播、散布涉暴恐图片文字及音视频)28件,涉及34人。年龄结构多为80后”、“90后”。

    (二)表现形式:一是利用信教群众朴素的民族宗教情感,对信教群众进行拉拢诱惑。部分宗教狂热分子打着宗教的幌子,以做善人、做善事麻痹人们,宣扬“真主唯一”将《古兰经》视为法律。一些信教群众,特别是女性,出于朴素的民族宗教感情,很容易受到非法讲经人员的拉拢诱惑,参与非法学经活动,甚至出现了亲属之间,长辈与晚辈之间的非法教经现象。二是利用宗教极端言行,蒙骗一些文化素质较低的群众。三是外来务工人员中存在利用农闲传播非法宗教,女性逐渐走上非法教经前台。一些喀什、和田籍的外来务工人员用一些偏执、绝对化的观点来阐释宗教信仰等问题,以煽动青年教徒对政府和社会制度不满,一些妇女在丈夫的劝告和压力下,很多女性开始穿着具有明显宗教色彩的服饰,开始学经,教唆自己的子女、亲友等开始穿着宗教服饰。四是通过各种方式到异地非法学经、教经现象增多(到和田、乌市、库尔勒等地非法学经、教经、到境外沙特、埃及等国家学经)。如:宗教极端思想的人在异地以教习经文、习武的方式发展非法团伙组织,为暴恐活动做思想准备。

从调研和近几年查处的非法宗教活动来看,以传承宗教为目的的地下教学经活动占到了绝大多数,参加这类非法宗教活动的相当一部分是普通的信教群众。部分非法宗教活动是由于信教群众不懂法或法制观念淡泊而进行的一般性的非法宗教活动,如:单纯的以传承宗教为目的的地下教学经活动、在公共场所聚众做礼拜、一些信教群众宗教意识强于法律意识而不领结婚证以“念尼卡”形式结婚或以“三个塔拉克”形式离婚等非法宗教活动。只有极少数非法宗教活动带有很强的政治色彩,他们不信任老一辈宗教人士,聚众观看反动音视频,企图“干大事”,制造国际影响,进而颠覆现有社会政治秩序,如乌什县2014年发生的“2·14”暴恐案件,就是由典型的非法聚众观看暴恐音视频,散播宗教极端思想发展而成的。

(三)存在的问题:一是对群众宣传教育不到位。如我们在调研中,有乡(镇)长结合自身工作经验指出,多年来我们在宣传教育工作中标语口号多,但深入细致,润物无声的宣传少;面上的宣传多,入心入脑的宣传少。基层干部讲不出政策或不注重策略,工作方法简单粗暴。二是中小学生教育不够全面。根据最近对200多名高中学生的一份问卷调查显示,当问及“你在哪里听过简单的宗教知识?”19%的学生回答听长辈说的,11%的学生回答听别人说的。当问及“听老师讲过‘无神论'吗?”16%的学生回答没听过。对某校学生的30多分问卷中,学生统一回答“没听过”老师讲无神论,背对调查者之后又统一纠正“听过”。可见,学校在学生的宣传教育方面仍存在一定盲区。三是党员干部不作为,甚至私下信教。一方面,我们常说一些基层干部不敢管、不愿管、不会管,这些问题归结起来最终还是党性意识淡漠问题。另一方面也有少数党员干部,特别是退休干部丧失党性原则,参与宗教活动。如某镇发现6名党员做礼拜,问他们为什么要去做?回答是:寺里“买曾”说,你们不来寺里做礼拜,死了去麦田里送葬。对于这样的“买曾”,不但不批评不驳斥,反而顺从就范,足见部分基层党员党性意识淡漠程度。四是虔诚的宗教信仰使然。有些非法教经者和信教群众是带着朴素的宗教情感,浓厚的宗教情结,认为有一定经文知识不传给别人进不了天堂。一些家长认为孩子学点经文知识可以受到道德约束,有利于其健康成长。女孩子学点经文知识,将来好嫁人等等,心存侥幸去闯“红灯”。五是干部自身不够坚强有力。人们常说打铁需要自身硬,据乡(镇)干部反映,一些村干部见宗教人士后不敢抽烟,不敢喝酒,对宗教人士敬畏感较重。再如“严打”中村干部揭出来的很少,但乡(镇)干部下去却发现了很多问题。基层干部队伍中也有人参与进清真寺,或背地信教。对于存在这样的问题样的干部,管理宗教事务充其量只能是例行公事,走走过场,摆摆样子而已。六是受宗教极端思想影响或被宗教极端势力利用。虽然非法宗教活动大量的是人民内部矛盾,但极易被人利用,而利用地下讲经灌输宗教极端和民族分裂思想,宣扬鼓吹“圣战”已成为“三股势力”用来培植骨干力量、争夺青少年惯用的手段,具有很大的现实危害性。如一些农民文化程度偏低容易受到蛊惑。一些家长听了不吃非穆斯林做的饭,不与不做乃玛孜人来往等,一些家长认为,这才是真正的《古兰经》。七是对宗教事务管理存在漏洞。按归口管理原则来分析,有一定经文知识的社会人员既不是统战对象,也不是宗教教职人员,基本不在统战民宗部门管理范围,由于数量相对较大,基层组织在管理中稍一疏忽他们便有空可钻。八是“三非”传播影响巨大。一些非法宗教类书刊极具诱惑,思想意识稍稍出现偏差,很容易受到蛊惑。此外,有些人不看电视,只听收音机,而且听的是自由亚洲电台之类,不易发现,且受到负面影响巨大。

三、非法宗教活动产生的危害

(一)严重干扰了青少年学习和身心健康。由于青少年正处在成长阶段,世界观、人生观尚未形成,明辨是非的能力较弱,而非法宗教活动却以拉拢和诱骗鄙劣手段,诱导青少年学生参予与地下讲学经活动,向他们灌输宗教教义,“宗教万能”、“真主只有一个”等思想,特别是他们对这些涉世不深、是非判断能力还不强的青少年进行蛊惑和洗脑,灌输“圣战殉教进天堂”谬论,一旦洗脑就极易变成暴恐分子。这与对青少年儿童进行马列主义教育、学习中国特色社会主义理论、学习科学知识背道而驰,严重干预了我国教育方针、政策,课堂上接受唯物主义无神论教育,课堂外则被灌输唯心主义宿命论甚至宗教极端思想,对青少年儿童的思想造成了极大毒害。

(二)对妇女的负面影响较大。从阿克苏地区历年来查处的非法宗教活动人员结构来看,多有妇女参与,且部分妇女深受宗教极端思想毒害,从今年以来查处非法宗教活动涉及人数看,女性为318人,占总数的31%,如果联系到三股势力精心设计的“母亲工程”,这些妇女不仅自己受到毒害,同时还将宗教极端思想传递给自己的孩子。其负面影响之大,危害程度之深,难以估量。

(三)干扰了正常的宗教活动秩序,对祖国统一、民族团结和我区社会政治稳定带来了严重危害。近年来,非法宗教活动已经成为民族分裂主义分子直接利用对我进行渗透的载体。事实告诉我们,哪里非法宗教活动猖獗,哪里就不安宁。中央把非法宗教活动作为影响我区稳定的主要危险之一明确提出来,这一论断非常正确和英明。

(四)给“三股势力”提供了赖以生存的土壤。正如自治区11号文件指出的那样:“反分裂斗争实践反复证明,非法宗教活动和宗教极端思想是“三股势力”赖以生存的土壤,是催生民族分裂、暴力恐怖等违法犯罪活动的温床,是严重影响新疆社会稳定和长治久安的重大现实危害。年来,境内外民族分裂主义分子、宗教极端分子为了达到反党、反社会主义,分裂祖国的目的,披着宗教外衣从事了大量的违法犯罪活动。这些利用宗教进行的违法犯罪活动,本质上是民族分裂主义、宗教极端势力渗透、破坏活动的组成部分,其特点是,民族分裂主义往往利用宗教,特别是利用信教群众朴素的宗教情感,通过私办地下学经点等非法宗教活动向信教群众特别是青少年灌输民族分裂主义和宗教极端思想,培植民族分裂主义骨干,以达到分裂祖国的罪恶目的。而非法宗教活动往往掩饰了民族分裂主义和宗教极端势力,反过来,民族分裂势力和宗教极端势力打着宗教的幌子,组织、煽动、策划了一系列暴力恐怖活动,严重影响了阿克苏地区的民族团结和社会稳定,给各族人民的生命财产造成巨大损失,直接影响了新疆的改革开放和社会主义现代化建设进程。仅以阿克苏地区为例:如1991年库车县“2·28”录像厅爆炸案、1996年库车县阿拉哈格乡“4·29”系列暗杀案、2008年库车县“8·10”系列爆炸案件、2010年阿克苏市“8·19”联防队员被炸案、2014年乌什县“2·14”“7.9”暴恐案件等等,每次暴恐事件的发生,不仅仅给受害者及家人带来损害,而且给急需稳定发展的阿克苏及南疆在旅游、商贸,特别是招商引资等方面带来难以估量的损失。

事实充分表明,不遏制非法宗教活动,特别是不打击和铲除这些披着宗教外衣的各种非法宗教活动,民族分裂主义活动就有生存的的土壤和空间,就不可能得到有效打击,国家的安全就没有保障,新疆就永无宁日。

四、对策和建议

(一)建设一支政治上坚强有力的高素质干部队伍。一是要把强化党的纪律,特别是政治纪律作为实现新疆社会稳定和长治久安的重要保证。在反分裂反暴恐斗争中,要把维护国家统一、维护民族团结作为一条严肃的政治纪律,任何人都不能碰触二是严肃共产党员不能信教的纪律。有针对性地开展党内教育活动,帮助党员正确理解掌握宗教政策。对经批评教育仍不改正的,劝其退党;对于极少数煽动宗教狂热、利用宗教反对党的路线、方针、政策,破坏祖国统一和民族团结的,坚决开除党籍、公职,并追究法律责任。三是进一步加强对党员干部马克思主义理论、党的民族宗教政策、“五观”特别是马克思主义宗教观及科学无神论的宣传教育。使党员干部切实肩负起责任和使命。

)创新“去极端化”宣传教育形式。一是下大力气消除“去极端化”宣传教育工作中呆版、教条,形势主义的东西,减少标语口号式的宣传方式。二是着力打造基层“草根”宣讲队伍,培养宣讲人才,打通最后“一公里”,切实形成“上接天线,下接地气”的宣传效果。三是将日常性教育与集中性教育相结合,思想教育与为民办实事、解难事相结合,寓教于办实事、解难事之中。四是把"三个离不开"、"四个认同"、马克思主义"五观"、新疆"三史"、社会主义核心价值观、新疆精神等思想观念融入到群众喜闻乐见的各种活动之中,教育引导群众远离非法,遏制极端。五是不断深化创新民族团结教育的内容和形式,引导各民族尊重差异、包容多样、相互欣赏,大力培育中华民族共同体意识,构建各民族共有精神家园。

   )夯实基层基础发挥职能作用。一是结合“访汇聚”、集中整治以及“严打”专项斗争,发挥基层组织的战斗堡垒作用,把非法宗教活动的治理纳入基层组织建设工作的重要内容,提出要求,落实责任,一是严格执行乡(镇)和街道应当在县(市)宗教事务部门指导下,做好本辖区的宗教事务管理工作。二是村(社区)应当做好宗教事务日常管理服务工作。三是进一步加强基层统战、民宗干部队伍建设,配强班子,充实队伍,切实把政治立场坚定、作风正派、年富力强的干部配备到统战、民宗部门。

)切实巩固学校宣传思想文化阵地。要全面贯彻党的教育工作方针,把立德树人作为教育的根本任务。在中小学德育教育中增设公民教育内容的同时,紧紧围绕“反暴力、讲法治、讲秩序”主题,着力宣传马克思主义唯物论(包括无神论)着力宣传马克思主义宗教观以及新疆“三史”教育,坚决肃清长期以来被“三股势力”歪曲鼓吹的国家观、民族观和历史观及其它歪理邪说。

)加大“三非”整治力依法管理宗教事务。一是相关部门加大文化市场的监管和清理整顿工作,严防任何组织和个人利用书刊、音像、互联网等手段进行渗透,动员全社会继续上交和查缴宗教类非法宣传品,从源头上杜绝宗教类非法宣传品。二是加强文化市场稽查机构的执法队伍建设,宣传、统战、民宗、公安、文体和工商等部门,切实加强查缴没收、删除封堵工作;严查编印制作及物流渠道,堵住源头,防止传播蔓延。对于制作、贩卖、运输、传播非法宣传品的依法处理,构成犯罪的应当追究刑事责任。对非法持有暴力恐怖、宗教极端思想内容宣传品,情节较轻的,要追缴非法宣传品,并加强教育管理;对以传播为目的,情节严重的,要依法惩处。

)认真落实“两项制度”。把宗教工作作为维护社会稳定的基础性工作抓紧抓实。进一步明确联系方式和内容,在落实“两项制度”过程中,要保证联系次数,全面掌握基本情况,加强对宗教人士的监管,及时掌握宗教领域的社情舆情信息。同时,要扩大联系范围,在准确掌握寺内情况的基础上,也要掌握寺外的宗教活动情况,特别是对那些非宗教教职人员从事的活动,真正做到对辖区内宗教活动情况了如指掌。

牢牢掌握讲经坛。严格把牢宗教人士“入口关”,把政治上靠得住作为第一标准,严格按照村(社区)党组织推荐、信教群众民主评议、乡(镇、街道)党委审查、县(市)宗教工作部门备案、伊斯兰教协会聘任的程序进行。选拔新担任宗教教职的人员必须从经过爱国宗教人士带培的塔里甫、中国伊斯兰教经学院、新疆伊斯兰教经学院、地区经文学校毕业并取得任职资格的人员中产生。坚持和完善“两项制度”,实行联系干部的监督检查机制,健全督促、考核、奖惩机制,充分调动工作积极性,在教育和鼓励宗教人士讲好经解好经中发挥作用,确保讲经坛牢牢掌握在爱国宗教人士手中。

)加强流动人口管理。重点加强外来人员源头管理,完善流动人员管理平台,及时了解掌握状况,切实做到情况明、底数清、动态准。特别对要求参加宗教活动的流动人员,要做好入寺登记,严禁携带宣传品入寺。同时,加强外出人员教育培训工作,重点加强党的民族宗教政策和国家相关法律法规教育培训,与外出人员签订不参与非法宗教活动保证书,实行跟踪管理,及时了解掌握其在外情况。本地留出人员聚居地,可设置流动人员服务站。

(九)拓宽信息获取渠道。一是加大信息共享力度。相关部门建立信息共享机制,互通信息,定期分析研究影响社会稳定的苗头性、倾向性信息。努力拓宽信息来源渠道,提高信息获取的水平。二是加强隐蔽战线建设工作。加大物建秘密力量上的经费投入。提高秘密力量的质量,培养一支高、精、尖的秘密力量队伍,不断提高获取情报信息的能力。

参考文献:

[1]马尔:伊斯兰教“圣战”新探( 《中国穆斯林》2001.02

[2]肖开提·伊明:肃清“圣战殉教进天堂”流毒 抵御宗教极端思想渗透(《天山网》2014年4月日)

    [3]《关于进一步治理非法宗教活动、遏制宗教极端思想渗透工作的若干指导意见(2015年修订版)》(新党办发〔2013〕11号),简称“11号文件”。

[4]伊斯兰知识问答(宁夏人民出版社,2013年6月)

[5]新疆三史建明教育读本(新疆青少年出版社,2010年3月

[6]牢固树立“五观”强化“四个认同”读本(新疆教育出版社,2004年11月)

[7]曾和平:高度警惕党风政风问题与民族宗教问题交织(新疆日报:2015-01-29


如何从源头上加强情报信息搜集、研判

减少危安暴恐团伙问题的调研报告

文耀

面对异常严峻、复杂的对敌斗争形势,及新时期公安工作的新特点、新要求,各级公安机关要善于运用“底线思维”,以长治久安为中心工作,以维稳大局为重,以最广大人民群众利益为念,从源头上加强情报信息搜集、研判工作,减少危安暴恐团伙发生的几率,做实做强维稳根基。公安情报信息搜集研判工作,是指通过对各类犯罪信息、管理信息和社会信息进行系统的收集梳理、归纳分析、研究判断,定期定向提炼出带有规律性、普遍性、倾向性、趋势性的问题,归纳出对公安工作具有指导意义的预警性、线索性和资料性情报信息。公安情报信息研判工作的主要目标则是实现由基础直观信息向综合分析信息的转变,从反馈性信息向预警性、前瞻性信息的转变,从而发挥情报信息的预警和导向作用,科学、高效地指导警务工作,为领导正确决策、整合警力资源实施有效防范和精确打击提供客观依据,减少警务活动的盲目性,实现“点对面”的针对性控制和“点对点”的精确性打击。

一、当前我地情报信息收集研判工作存在的主要问题

(一)对情报信息工作认识偏差或重视不够。一是部分领导和民警片面认为情报信息工作只有国保部门用得上,对其他警种和基层基础工作作用不大,没有认识到情报信息除了能为侦查破案服务,还可为其他公安业务工作的开展发挥指导作用。二是部分民警认为信息研判工作只是为侦查破案服务,信息研判只针对公安工作的客体,而忽略了针对公安工作主体的研判,不能全面地从队伍、业务、内务等多方面掌控整个基层基础工作。三是民警对情报信息工作不够重视。当前,部分派出所民警存在片面的思想观念,没有围绕案件、人员、重点区域、重点时段合理部署警力,在未掌握本地犯罪特点规律的情况下,盲目出动大量警力开展大规模专项行动,以致工作重点不突出、针对性不强、成效不佳。

(二)情报信息研判体制、机制不健全。一是情报信息研判工作的实战针对性不强。当前各级公安信息研判主要停留在数据分析上,只是对收集的各类情报信息进行简单低层次的分类、统计和对静态情报信息资料的积累。一方面,具备宗教极端思想的80、90后社会闲散无业人员犯罪是当前危安类犯罪的突出问题,犯罪嫌疑人跨地区跨时段跳跃性、结伙性、系列性作案日渐普遍;另一方面,动态性、阶段性和专项情报研判工作开展得不够,为制定宏观犯罪对策提供依据的作用还不明显,情报信息指导一线实现精确防范和打击的少之又少,无法适应当前打击犯罪现实斗争的需要。二是情报信息研判与防范打击没有形成良好的互动关系。通过情报信息研判出的成果,在相关业务部门的打击防范工作上没有得到跟进落实,无法在实战中得到不断检验和提高,造成分析和打防工作脱节分离,致使信息研判只为研判而研判,制约了情报信息主导警务工作从理念到实践的转变。

(三)情报信息的搜集途径单一,主动发现能力较差。一是基层民警多是收集一些人员表象信息,存在着网情信息多,动态信息和影响政治、社会稳定的信息少;事后多,预警少;浅层次多,深层次少;表面信息多,综合分析少;有的民警见事迟、反应慢,收集的信息要素不全,使情报信息的质量大打折扣。二是利用已经发生的警情、案件进行归纳分析,属于一种被动收集,且往往比稳定形势的发展滞后一步,很少是主动的、通过自已所架构的情报信息网来获取的;三是没有利用和发挥特情耳目、治安积极分子、信息员、联络员、治保主任等力量的作用。人力情报信息与民警末梢情报信息不结合,单打独斗的情况严重,不少国保部门和派出所物建的秘密力量、信息员、联络员只是名册应付上级检查,根本没有发挥实际作用。

(四)情报信息采集质量不高。各基层派出所对地区下发的情报信息收集、研判工作机制未认真学习,未能全面掌握情报信息收集、研判的关键要素,对情报信息采集工作被动应付,该采集的信息没有及时全面采集,信息内容不完整,填写不规范,严重影响了信息研判工作的准确性。

(五)重数量轻质量的问题突出。基层派出所人员流动性大,情报信息收集、研判工作往往只满足于完成公安局下发的情报信息收集任务,却忽视了对信息研判人员的培养和队伍的建设。导致信息分析研判人员的素质参差不齐,一些信息研判人员知识结构单一,有的只懂计算机,不懂侦查和公安业务,分析情报信息的能力不强、水平不高;有的具备实战经验,但没有掌握计算机操作技能,无法上网查询分析,工作效率低下,导致分析研判材料不能切中要害、没有深度、时效性不强,无法指导一线打防实践。

(六)情报信息利用率差。情报信息收集、研判工作的最终目的是应用情报信息工作在打击犯罪、指导警务、维护稳定上发挥作用,但很多派出所、警务室收集上报的情报信息的利用很低。而主动通过对收集到的情报信息进行分析,直接提供各种有效的战略和战术情报,主动发现犯罪、控制犯罪、打击犯罪的情况很少。

(七)情报信息相关机制不完善、不健全。尤其是奖惩机制仍需进一步完善,奖罚不分明,收集到有价值的信息的民警得不到奖励,造成有价值的情报信息流失的民警得不到惩罚,情报信息收集工作存在干好干坏一个样、干与不干一个样的问题,不能充分调动基层派出所民警的积极性。

(八)派出所机关化的现象日趋严重,基层民警素质参差不齐,情报信息工作受到很大制约。以前是“上面千条线、下面一根针”,工作全部在派出所,现在有了警务室后,工作全部转嫁到警务室身上,加之许多新民警缺少工作经验,缺乏做群众工作的能力,使得情报信息工作发展受到制约。

二、从源头上完善基层所、队情报信息研判

作为基层派出所、警务室,各种任务繁重琐碎。加强完善情报信息收集、研判工作从三个方面入手:一是机制,二是形式,三是内容。

(一)完善情报信息搜集、研判的机制。

有一支好的情报信息搜集、研判专业队伍是做好信息研判工作的根本所在,要建立起一套层次分明、衔接有效的信息研判体系,形成信息互通互用的的良好运作态势。建立以综合情报部门为龙头抓情报信息的研判,以全警采集为支撑抓情报信息采集(包括敌情和我情),以侦查部门为尖刀抓使用反馈的运转体系,认真落实《阿克苏地区公安机关情报信息分析研判工作机制》、《阿克苏地区公安局情报信息“集成、反哺”工作机制》、《阿克苏地区公安局情报信息奖励机制》、《阿克苏地区公安机关情报信息收集研判工作规范》、阿克苏地区公安机关情报信息考核办法》和《阿克苏地区公安机关情报部门案件侦办同步跟进工作机制》六项制度。通过建立健全情报信息搜集、研判、处置、反馈、奖惩等各环节的制度,使情报信息作用发挥始终处于良性循环的运作状态

一是系统保障机制。组建一支具备专业素质的情报信息搜集、信息研判队伍,是实现信息研判工作的必备条件。要求从事信息研判工作的人员应当具备敏锐的洞察力、缜密的思维能力、较强的文字综合能力,同时,要有责任心和事业心。定岗不定人,保障情报信息搜集、信息研判工作的缺人不停转。其次要建立规范化的信息研判的采集、传递、处理、分析、综合、管理、应用、反馈、评价、奖惩等流程架构,构筑完善运行顺畅、量质并抓、高度共享、集约高效的情报信息搜集、信息研判室。

二是业务培训机制。情报信息工作的关键在于人,应当培养专业人才,建立科学的用人机制、完备的育人机制,确保情报信息搜集、研判工作的深入和可持续发展。要适时组织研判民警前往相关专业部门学习,汲取最新知识、先进技术及运用于实践的经验等。此外,还应当学会边实践、边总结,强化对技战法的提炼和总结,对好的方法进行推广,增强开展信息研判工作的主动性和有效性。

三是分级研判机制。基层基础工作烦碎复杂,既想做到“全”,又想做到“深”,靠一个人或者一个切入点是绝对不可能做到的。要做到派出所-县(市)局-地区局分条线分析,分警种分析,分角度分析,综合汇总归纳的分级研判机制,更加全面、深入、专业的研判各类信息,点面结合。

四是考核奖惩机制。提高民警情报信息研判工作的积极性。完善考评制度,将信息研判工作纳入到考评制度中,使每一个民警身上都有情报信息工作的担子,形成长效机制,定期进行考核,明确奖惩,充分调动全体民警收集情报信息的主动性、积极性,促进情报信息收集工作扎实有效的开展。

(二)丰富情报信息研判的形式。

一是预警研判。即针对本地发生的突出案件、警情或新型手段案件有可能蔓延多发的,苗头性、倾向性、方面性案件需引起关注的,以及地域性流窜犯罪高危人群活动轨迹情况等,及时发布预警信息,提出针对性打防控工作措施。预警防控的主要目的是预防、控制和发现犯罪,起到“信息促防”的作用。

二是定向研判。即针对方面性、区域性突出警情、案件,或某一类犯罪高危人群作案规律特点,以及查破的跨区域流窜犯罪团伙、地域性职业犯罪团伙开展专题研判。

三是定期研判,分日交流汇总、周分析研判、月综合分析。1、日交流汇总:即按照《阿克苏地区公安机关情报信息收集工作规范》的要求,全面收集汇总当日本地民警通过走访入户、摸排调查、化解矛盾所了解掌握的辖区内的各种现象和情况;针对本地接警总量、类别、接报刑事案件、抓获嫌疑人的信息、存疑警情、重复警情、平台信息质量、重大警情及苗头性警情、涉稳信息进行综合分析研判提供给领导,以便掌握每日警情、案件的趋势,指导各项警务工作。2、周分析研判:即对本地一周所收集的各类情报信息、危安类刑事犯罪动态进行综合研判,及时掌握苗头性、倾向性、区域性、方面性犯罪问题,提出针对性打防控意见。对各项基础工作进行一周全面分析研判,及时掌握各类动态、发现整改问题、调整工作措施。3、月综合分析:即每月对本地所收集的各类情报信息、危安类刑事犯罪情况进行综合分析,紧紧围绕本地突出犯罪情况、群众反响强烈的治安热点问题,深入分析犯罪规律特点,及时把握犯罪动向和趋势,研究提出针对性较强的打防控对策。并根据《阿克苏地区公安机关情报信息考核办法》,对全体民警进行考核排序,对排序靠后的民警以及出现问题较多的项目,剖析原因、及时提醒,有针对性的开展工作并制定下个月的工作计划。

四是专案研判。1、以人为主线,开展从人到案研判形式。对入所成员、重点人员、高危人员、特殊群体落实“六个必查”。即查同户(籍贯)情况、查是否在逃、查现实表现、前科劣迹、查随身物品、查活动轨迹、查同行人员,积极扩串本地及外地案件。2、以案为主线,开展从案到人再到案的研判形式。串联案件信息、并案侦查,是案件侦查工作的一项传统手段,也是情报信息导侦的一个重要体现方式。这种“网上作战”侦查模式一般有两个关健环节——案前串并和地域性高危人员分析。3、以物为主线,开展从物到案研判形式。对于有唯一标识和特殊特征的涉案物品,如涉案车辆(被盗抢骗、作案交通工具)、手机(被盗抢骗、作案所用)、笔记本电脑等,一旦掌握销赃或使用,即第一时间通过技术手段,实现网上控赃,继而循线追踪发现犯罪嫌疑人。4、以线为主线,开展从线到案侦查模式。对公安机关各警种、各部门在侦查破案、治安管理、监所深挖犯罪、便衣侦查、场所行业管理、治安卡口盘查、街面巡逻等日常工作中发现的情报信息现象,实行系统管理,网上发布协查请求,从而取得案件突破。

(三)深化情报信息研判的内容

情报信息工作的核心,即是指信息的收集、研判、运用,要深化信息研判的内容,要从这三方面同时入手:

一是加强情报信息的收集,广泛开辟多层次多源头的情报信息渠道。首先,把情报信息工作当成自觉行动和日常工作,在最大化收集情报信息上狠下功夫,全面实施“信息主导警务”的战略。结合“揭盖子”工作,在重点乡镇村闲散人员、“ 80 后、 90 后、 00 后”等群体中,物色、培养一批能够为我所用的秘密力量,依托派出所和村(社区)警务室信息员队伍,及时发现各种异常情况和动向,与住村工作队(组)、派出所、警务室、武工队建立情报信息会商机制,提升研判能力,最大限度挖掘情报价值。其次,将信息收集工作延伸到各个基层基础工作。建立派出所、警务室联系群众机制,依靠乡镇、村队(社区)基层组织和住村(社区)“访惠聚”工作队,广泛发动群众,把专业触觉与基层组织、群众的广泛触角紧密结合起来,最大限度的做到耳聪目明。不再单一、被动的从已经发生的警情、案件中分析获取信息,充分利用群众工作和发挥特情耳目、治安积极分子、信息员、联络员、治保主任等力量的作用,将触角有效延伸到各行、各业、各部门中,不但要收集本地犯罪信息,还要关注全疆、全国犯罪信息,特别要关注周边地区犯罪情况。最后,统一收集汇总渠道。要养成情报中心作为综合收集汇总的统一口径,改变以往各条线各自收集,各自汇总的各自为战的模式,做到情报信息最大共享,统一口径全面进行专业分析提炼。

二是加强警民联系,广泛发动群众揭发,注重顺藤摸瓜工作。情报工作不仅仅是公安部门的专业工作,更是广泛的群众工作。要增强全体民警与人民群众深入联系的意识。向各族群众讲明政策,讲清厉害关系,讲透党和政府反恐维稳的信心和决心,有针对性地开展武装拉动、治安清查,召开公拘公捕公判揭批大会,鼓励群众积极检举揭发村霸恶霸等涉黑势力、宗教极端渗透的推波助澜者、宗教氛围异常的幕后黑手等不法分子。严格落实关于检举揭发暴力恐怖犯罪线索奖励办法,对维护稳定做出贡献的群众重奖,并做好保密、保护工作。要高度重视小案件、小问题、小隐患、小矛盾,紧盯寻衅滋事、故意伤,害、非法拘禁、损毁“四老”,人员坟墓、破坏牌匾(宣传栏)、焚烧国旗、打杂烟酒商店、恐吓基层干部等苗头性案件和线索,加大关联分析和深挖力度,抓住背后隐藏的问题,从小案件、小人物入手,摸清幕后背景、“关键”人物和人员关系网络,破土除根。

三是加强在网络环境中收集情报信息,使之符合公安情报收集工作的需要。随着网络的普及,网络信息(包括互联网和公安内网)蕴藏着庞大的信息。首先,公安机关可以通过浏览这些网页收集有价值的公安情报。例如:一些民族分裂组织、恐怖组织、极端宗教组织开始通过建立网站、发布信息等形式进行公开的宣传,以提高自身影响力,表达政治诉求。由于这些组织多活动在国外,公安机关国保部门不适合通过其他方式收集其活动情报,却可以通过“技术手段”上网浏览他们的非法网站,特别是法轮功等邪教组织的网站,从而深入了解一些鲜为人知的内幕性、深层次、预警性情报及他们的动态。再例如现在很多的论坛、博客经常就某一些社会的弊病或执法机关的瑕疵,大肆炒作,煽风点火,甚至由此攻击执政党的执政地位,严重威胁社会稳定,公安网监部门则可通过浏览网页,及时发现此类情况,并引导舆论的发展方向,必要时可采取技术手段加以控制。其次,通过信息研判技术收集。信息研判收集是指通过信息收集、信息管理与信息分析三个阶段之后,得到所需的情报。公安情报收集部门可以将收集到的网络公开数据建立对应的数据库,再通过相应的用户浏览与检索、数据分析与处理,从而实现从信息收集到信息分析各个层次的情报信息服务。同时可以根据不同的数据需求,进一步研究开发、扩充数据分析模块,来丰富扩展系统的功能。 通过信息研判,公安情报收集人员可以从公开获取的网络信息中提取重点人员、团体的行为轨迹,分析其目的、行为、特征、趋势等,从而有针对性地收集公安管理所需要的各类情报。像这种收集情报信息的方式,已经在我们侦查破案中使用,并取得了一定的效果。第三,通过主动式搜索引擎收集。被动式搜索引擎的出现在一定程度上克服了网络情报存在的无组织性、大容量和实时更新所带来的情报收集难题,但是被动式搜索引擎在情报收集中还存在着一些无法解决的问题:一是目前搜索引擎查询与收集资料的工作无法自动完成,只能在人工参与浏览和检索的情况下,实现资料的收集,这一过程相当费时耗力。二是搜索引擎的被动式服务带来了两个问题:信息迷航与信息过载。用户在过量的信息面前,显得无所适从。三是搜索引擎无法保证情报资料的权威性与实时性。由于被动式搜索引擎有上述问题,所以有人提出建立一种主动式搜索引擎。该搜索引擎以专业领域知识库为基础,由用户定制兴趣专题、信息收集的方向与内容,以及网址列表和下载信息的格式,如图片、视频等,并且在收集到的信息集中进行进一步的浏览、检索与查询。公安机关情报信息收集部门可引进这种搜索引擎,并针对公安情报收集的特点加以改进,使之符合公安情报收集工作的需要,以便有针对性地收集情报

四是加强研判人员研判能力,充分有效利用情报信息资源。除了要有全面的情报信息来源外,分析研判的水平直接决定了整个情报信息研判的显示作用。分析研判的水平关健取决于研判人员的素质和能力。开展信息研判工作应当具备四个方面的基本技能:1、快速高效的情报信息收集获取能力。所谓快速高效,就是要有针对性,要重点围绕研判主题搜索情报信息。能否快速高效地收集情报信息除了熟练使用搜索工具外,关健还取决于平时的情报信息积累。例如民警收集的各类情报信息的积累;各地发布的、有流窜犯罪倾向的发破案信息,特别是抓获的有流窜犯罪嫌疑的作案成员信息;各地对高危人群作案手段、活动规律特点的分析研判信息;各地对某一流窜犯罪的串并案通报;特殊手法、新型手法的案件通报;运用信息破案的成功案例及经验做法。2、精确的总结提炼能力。综合研判员要准确迅速的从一堆数据或者数字中,快速准确的找到问题的核心,用专业准确的文字进行提炼,形成综合研判意见,提供给领导作为各种决策的依据。3、高度的情报信息关联整合能力。分析研判的核心内涵就是将收集的零散信息按照其内在规律特点高度地关联整合起来,成为有价值的研判信息。在综合研判工作中,情报信息的关联程度越高,研判内容就越全面,研判深层也就越深。4、熟练使用各类信息系统及情报信息收集、分析软件。其核心就是将“人”、“案”、“物”、“证”等各类信息进行交叉碰撞比对,揭示蕴藏在各类信息资源内部的犯罪规律特点及犯罪嫌疑人的活动轨迹,从而缩小侦查范围、明确侦查方向、实施精确打击。

五是畅通信息研判传递渠道,加强研判结论的有效运用。情报信息工作的生命力在于应用,应用的范围越广、层次越深,情报信息价值体现的就越大。只有广大一线民警研判应用意识增强了,情报信息才更具有生命力,才能整体提高信息分析研判工作水平。高质量、即时性的情报信息,要快速传递、快速研判、抓住时机、及时利用,从而达到打、防、控、管的目的,防止有价值的情报信息被“雪藏”、“淹没”或“浪费”现象发生,充分发挥情报信息导侦、促防、促控的独特作用,使情报信息产生的效益能及时体现。

新疆依法治理未成年人参加宗教活动的思考与建议

江晓燕

   要:我国坚持教育与宗教相分离原则新疆各类院校都有在校学生不允许参加宗教活动的规定。但是,一些深受宗教传统思想甚至极端思想影响的家长,或鼓励或强迫未成年的孩子学经、参与宗教活动,不仅严重地毒害了未成年人的思想而且给社会稳定造成了潜在的威胁。本文在深入调研的基础上,分析了新疆未成年人参加宗教活动的现状、趋势、特点以及依法治理所面临的形势与困境,并提出了一些对策、思考与建议,希望为新疆依法治理未成年参加宗教活动问题提供一定的参考与帮助。

关键词:未成年人宗教活动非法宗教活动依法治理

新疆是一个宗教历史悠久,信教群众较多的地区。在全疆总人口中,约60%是信教群众,其中90%以上信仰伊斯兰教,在局部地区,信教群众占当地总人口的80%以上。在这样一个浓厚的宗教氛围和社会环境中,宗教对未成年人的影响是当前值得关注的重要问题。我国实行宗教与教育相分离的政策,国家有关法律、法规及政策中明确要求“宗教不得干预教育”、“不允许强迫18岁以下未成年人入教”,新疆自治区教育厅也明文规定“学生不得参加宗教活动”。 但是,隐蔽性参加宗教活动的情况依然存在,在各种外部力量的作用下,日显突出,而且朝着扭曲化、极端化的方向发展。特别是近年来,“三股势力”一直利用宗教,打着宗教的旗号加剧向意识形态领域进行渗透,他们瞄准未成年人,将其作为培养、发展壮大力量的主要对象,不仅给社会稳定造成了潜在的威胁,更是严重地毒害了未成年人的思想。如何教育和引导未成年人摆脱摆脱宗教的负面影响,树立正确的宗教观,这是当前新疆亟待解决的问题

一、新疆未成年人参加宗教活动现状与特点

(一)新疆未成年人参加宗教活动的表现

自治区《关于界定非法宗教活动的意见》中明确了非法宗教活动的26种表现形式,涉及到未成年人的主要是礼拜、学经、封斋行为。新疆历史上有一些民族接受伊斯兰教以后是全民信教的,比如维吾尔族、回族、哈萨克族等。历史上不存在非法宗教活动的说法,其子女长至一定年龄都要学习经文和宗教礼仪。新中国成立后,我国坚持教育与宗教相分离原则,为此,新疆各类学校也做出了在校学生不允许参加宗教活动的规定。但是,受传统因素影响,一些有宗教学识的穆斯林及宗教人士出于朴素的宗教感情和传承伊斯兰教文化的良好愿望,私自开办教经点,向未成年人传授经文知识和宗教礼仪,地下教经点(也称经文班或经文学校)应运而生。与此同时,一些别有用心的民族分裂势力也借此开办教经点,向未成年人灌输宗教极端和民族分裂思想。可以说,以上两类不同性质的地下教经点从一开始就并行存在着。

20世纪七八十年代地下教经点十分盛行,有的甚至达到了上百人的规模,堪比一所学校。据有关调查统计,叶城县1979年仅有经文学校5所,学生150人,到1989年增加到33所,学生722人。1989年,喀什地区学经学生为4000人,和田地区为1500人,阿克苏地区1125人,克州350人,巴州489人。20世纪七八十年代地下教经点的无序发展,不仅严重影响了学校教育的正常开展,而且也导致了宗教极端思想肆虐传播,最终成为新疆动乱的源头。据调查,20世纪80年代末至90年代中后期,各种宗教极端思想在学校非常盛行,多次发生张贴反动标语事件,甚至在一些中学和大学还成立了反动组织,一时间,地下教经点成了培养民族分裂分子和宗教极端分子的基地,影响非常恶劣。部分在校学生辍学参加地下教经点,甚至参加反动组织,成为分裂组织、宗教极端组织和恐怖组织的成员或骨干分子。

进入21世纪,党和政府依法加强了对宗教事务的管理,基本上遏制了一些地方大肆开办的势头,但少数法制意识淡薄的宗教人士和一些具有宗教知识的社会成员亦私自开办,致使地下教经点屡禁不绝。总体上看,地下教经点已经成为目前非法宗教活动常态化的主要表现,而且参与者大多以未成年人或在校学生居多,其危害日益显现。

除参与非法教经活动外,未成年人做礼拜、封斋的情况也比较突出。据新疆教育学院的一份调查显示,在493名被调查对象中(主要以干部、教师为主),32.25%的人认为有未成年人信教现象。认为存在未成年人做礼拜、封斋、去清真寺现象的人员分别为28.8%、24.14%、21.3%。目前还出现一种新动向,一些在校学生受条件所限无法在家里或宗教活动场所做礼拜时,可以采取没有任何仪式的默默诵读经文的方式做礼拜,比如上课时就可以默默做礼拜。

(二)新疆未成年人参加宗教活动的特点

这里主要以非法教经活动为例,来分析其特点。受不同地域、民族成分、宗教氛围等多方面的影响,非法教经活动呈现以下特点:一是从活动地域看,非法教经活动相对集中于宗教氛围较为浓厚的地区和县市。二是从活动部位看,边远的农村、城乡结合部等管理较为薄弱的地区频发多发。三是从学经人员看,主要是在校生、失学儿童和无业青年。寒暑假和农闲期是学经的高发期。四是从教经人员看,其成分比较复杂,主要由具有一定宗教知识的社会人员组织,其中包括一般穆斯林群众、“三股势力”成员、危安人员、刑释解教人员、被打击处理过的人员及家属、个别宗教人士、被免职的宗教人士等。五是从教经手段来看,新型媒体、高科技手段应用其中,如互联网、多媒体存储介质、点读机、新社交软件等。六是从活动方式来看,已由过去的封闭型、寄宿式向松散型、走读型、流动型多样化发展,且越来越隐秘。七是从教经内容看,传播正常的宗教知识与传播宗教极端思想相结合,教经与习武、体能训练相结合,性质更复杂,现实危害更大。

二、新疆治理未成年人参加宗教活动面临的问题

(一)部分干部对非法宗教活动的认识不统一

目前,政府是把非法宗教活动作为人民内部矛盾看待的,但由于它与宗教极端思想之间的密切关系,因此在11号文件(2015年新修订8号文件)中表述为“依法治理非法宗教活动遏制宗教极端思想渗透”。将“治理非法宗教活动”与“遏制宗教极端思想”放在一起很容易造成一种错觉,似乎两者的性质一样。而过去很长一段时间,很多干部的确是分不清非法宗教活动与宗教极端活动,常常将两者混为一谈,我们在访谈中也能感觉到,有时他们在谈非法宗教活动时其实指的是宗教极端活动。在一些地方文件中,也偶尔能够看到“打击非法宗教活动”的提法。可见,仍然有相当一部分干部把非法宗教活动与利用宗教进行的违法活动相混淆,二者是完全性质不同的矛盾,一个是人民内部矛盾,一个是敌我矛盾,性质不同,处理的方式方法也不同。如果把人民内部矛盾当作敌我矛盾去处理,很容易伤害信教群众的感情。自治区《关于界定非法宗教活动的意见》已经明确的将非法宗教活动与利用宗教进行的违法活动进行了区分,因此在执法的过程中应该尽可能准确的定性,以免打击面过大。

在基层干部中,还存在两种错误思想倾向:一种主张放开对未成年人的学经限制。认为限制地下学经活动是在打击伊斯兰教,会使伊斯兰教陷入一种危机。另一种是不加区分两类不同性质的矛盾,对非法宗教活动以及利用宗教进行的违法活动主张一概严厉打击,认为地下教经点是“三股势力”的分裂破坏活动。这两种错误认识的存在,导致了宗教工作中有的地方“左”、有的地方“右”,有的地方“严”、有的地方“松”。对同一个非法宗教行为,各地处罚的方式、程序都不同,或者虽然规定了一致的程序,但在执行时却没有依照执行,具体认识和处理结果差异较大,尤其在基层,甚至导致了相关部门之间的分歧和摩擦。对此,信教群众也是怨声载道,提出同样都是新疆地区为啥政策不一样?信教群众的这种不满情绪如果蔓延开来,对新疆今后的宗教工作、维稳工作都会带来不利的影响。

(二)基层的工作依然是薄弱环节

农村是非法宗教活动的高发区,但目前的县、乡、村三级管理网络体系中,村一级恰恰是力量和投入最少、管理最薄弱的地方。尽管这些年政府从编制、财力、机制等各方面加大了对基层的倾斜,但是这些投入大多投放到县、乡两级政权组织,村(社区)作为基层中的基层,得到的投入和重视程度与其所处的地位相比,远远适应不了现实的需求。每个乡镇的统战民宗干部多则3-5人(重点乡镇),少则1人,按政策每个村要配1名宗教协管员,但目前仍有一些村没有配齐。一个乡镇几千甚至上万人,合法的宗教活动都管不过来,哪有精力去查处非法宗教活动。有些地方的非法宗教活动等发现的时候,它都活动了好几个月,往往是准备施暴时才发现,为什么会这样呢?究其原因,就是基层的力量太薄弱,基层的群众基础太薄弱。还有一个原因,就是村干部害怕举报了被报复。村委会是群众自治组织,村委会主任(大多数是双肩挑,兼任村支部书记)等村干部来自本村村民选举,他们实际上就是本村的村民。由于他们长期生活在本村,都是乡里乡亲的,虽然知道谁家送孩子去学经了也不敢举报,怕得罪人,怕遭人排挤甚至报复。

(三)对参与非法宗教活动群体的管理、教育转化工作滞后

参与非法宗教活动的未成年人一般都是交由其监护人看管、基层组织帮教或是由统战民宗部门在“政治学校”进行短期的教育转化。这些手段和力度作用不大,解决不了思想上的问题,常常陷入“抓了放、放了抓”的怪圈,在极端分子的煽动下,他们极易继续走上犯罪道路。对于这些未成年人,只能通过教育其父母再由其父母去管教。事实上,这些孩子的父母大多都是具有极端思想倾向的人,怎么可能去教育转化呢?这是目前存在的一个十分突出的问题。

(四)宗教人士的作用没有充分发挥

宗教人士是党和政府与信教群众之间的桥梁,是信教群众的引领者。但目前的宗教人士队伍中,有相当一部分人的解经、讲经水平低下。据一些信教群众反映,很多宗教人士只会教条地宣读政府文件,做礼拜停留在一般性说教,当群众拿出现实宗教问题请教时,比如为啥不让学经,他们无法解答。因此,部分宗教人士在信教群众中的威信和地位下降,而所谓的“野阿訇”反而在信教群众中很有市场,很有吸引力,由此给非法教经活动留下了很大的生存空间。还有一些宗教人士明知非法还私带学经人员,让很多信教群众把非法的当成了“合法”的。多年来,政府的大规模培训起到了积极作用,但也应该重视宗教人士的宗教学识的提高,让他们能够结合政策和宗教教义去引导信教群众,而目前这样的宗教人士为数不多。

(五)相关法律政策的合法性和合理性受到置疑

在新疆,信教群众稳定而强烈的宗教需求是非法宗教活动屡禁不止的根本原因。而信教群众要求的经文教育,实质是基于宗教信仰自由,政府应提供的公共服务。而国家对宗教事务的管理又长期是安全角度的考量。这种宗教方面的社会管理目标和现实要求的矛盾,致使政策实践中对经文教育的处理难以保持一贯性。近三十年来,新疆对非法宗教活动的治理是采取由控制为主疏导为辅且控制愈加严格的政策取向,但从效果来看,管控压力增加,反弹压力也在增强;宗教活动的合法空间收缩、非法范围就扩大,私办经文班(点)现象不断高涨甚至有常态化趋势。对于非法宗教活动的治理是维护新疆稳定的必要措施,但在很多民众中却被认为是限制伊斯兰教,与宗教信仰自由政策不符,正因为如此,包括一些干部、宗教人士在内的很多人对非法学经抱有同情态度,甚至对其提供庇护。因此,有必要对治理非法宗教活动提供法律政策的合法性和合理性的理论依据。

(六)相关法律法规滞后,影响查处的实际效果

新疆虽然出台了一些关于制止非法宗教活动的法规和文件,但目前最大的问题是这些法规文件缺乏可操作性。以最新下发的新党统发【2011】1号(《关于界定非法宗教活动的意见》和《关于制止非法宗教活动的意见》)为例,这些文件对非法宗教活动的性质进行了界定,指出“凡是违反国家法律、法规、政策,以及自治区宗教事务管理法规、条例、规章的宗教活动活动和利用宗教进行的活动,属于非法宗教活动和宗教渗透活动,构成犯罪的,属于利用宗教进行的违法犯罪活动”。上述文件还对制止非法宗教活动提出了基本的原则和策略,但是,这些原则性的规定,在实际中很难操作。对于非法宗教活动界定之后,如何处理,如何处罚,现行的相关文件没有明确规定。2015年新修订的《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》第五十六条提到,发现非法宗教活动由县级以上宗教事务部门责令改正。这一条比较笼统,实际上依然没有明确如何处理,还是会给今后的查处来带政策法律方面的困扰。

三、治理未成年人参加宗教活动的法治思考与实践路径

(一)尊重信教群众的宗教情感,适度满足其宗教需求

宗教情感是信仰理念和信仰行为给信仰者情绪上引起的种种情感反应,它是在特定的宗教环境中长期熏陶培植出来的。宗教情感在信教群众中具有十分重要的地位,正确地对待其宗教情感,才能抓住问题的核心和关键。否则,以粗暴的手段处理非法宗教活动,只

会造成信教群众的抵触情绪,如果这种情绪被别有用心的人利用,很容易引发恶性事件。目前,新疆查处的非法宗教活动大多属于人民内部矛盾,因此,我们在处理的过程中,应该在尊重和理解其宗教情感的基础上,以疏导、教育的方式转化他们,感化他们,切勿使人民内部矛盾转化为敌我矛盾。宗教需求是非法宗教活动屡禁不绝的根本原因。目前,新疆各族信教群众获取宗教知识的途径比较少,宗教学识水平普遍不高,这恰恰给各种敌对势力从事非法宗教活动提供了可乘之机,他们通过办经设点、制作非法宗教宣传品来满足信教群众的需求。正是因为有需求,才会有市场。如果这种需求以合法的方式给予,就会从根本上遏制非法宗教活动的蔓延。为此,我们可以投入必要的资金,由宗教团体举办一些宗教基础知识培训班,组织编写和出版一批符合信教群众需要的宗教类出版物,满足其了解和学习宗教知识的愿望。还可由政府或宗教团体建立、开办正规宗教知识网站,宗教人士参与网站建设或建立论坛,向信教群众解答宗教问题,讲解宗教知识等。针对18岁以下的未成年人,虽然法律规定他们不能参加宗教活动,但是我们可以利用寒暑假,由宗教团体或经政府批准的宗教教职人员开办宗教文化学习班,向其讲授新疆宗教演变史、各宗教基本知识和党的宗教政策。

(二)依法加强宗教事务管理,健全和落实管理机制及各项制度

在第二次中央新疆工作座谈会上,党中央提出要坚持“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”的基本原则。自治区党委也提出了“五把钥匙”新理念,其中一条就是宗教的问题按照宗教规律去做好工作。作为宗教工作部门,要逐步从过去重视宗教管理职能,转向重在为信教群众提供公共服务及协调基于宗教产生的各种关系。也就是说,宗教工作部门要通过社会公共事务管理的方式来解决宗教领域的问题,从管理职能转向服务和协调职能,把宗教事务纳入制度化、规范化、法治化、社会化管理的轨道。为此,首先,要完善齐抓共管工作机制。形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的宗教事务管理新格局,进一步完善宗教工作领导小组联席会议制度、定期例会制度,成员单位联络员制度,涉及宗教工作方面的重大问题,都应在协调机制下进行判断和协调。其次,要充实基层力量,加强对基层干部的培训力度。定期对基层干部进行系统的民族宗教理论、政策、法律法规的培训,不断提高他们依法管理宗教事务的水平和查处发现非法宗教活动的能力。第三,重视和加强宗教执法主体建设。在宗教工作任务繁重、非法宗教活动频发的重点县市、乡镇,要增强宗教执法队伍力量,并开展专业的培训,规范其执法行为,提高其教育和引导群众的能力。第四,要进一步完善农村和城市社区等基层组织依法管理宗教事务的各项制度措施,充分发挥基层组织在管理宗教事务中的作用。第五,加强对具有一定宗教知识的社会人员(又被称为“野阿訇”)的管理。在新疆这部分群体数量庞大,管住了这部分群体,就相当于管住了非法宗教活动的源头,要对他们进行分类管理,对其中参与过非法宗教活动的人员,要定期开展帮教工作,并进行跟踪管理。

(三)进一步强化“三非”治理

第一,加强互联网管理。互联网是“三非”活动的主要载体。因此,加强互联网监管,切断传播渠道,是今后的重要任务之一。要继续加大人力、物力和技术投入,尤其是要充实基层网络安全监管队伍力量,培养或引进一批民族宗教专业知识人才,对涉及民族宗教内容的网络舆情强化管控力度。第二,实现治理“三非”活动全国“一盘棋”。遏制和制止非法宗教活动不是某一个部门的事,也不是某个地区的事,要实现治理“三非”活动全国“一盘棋”,疆内疆外、疆内各地区协同治理“三非”活动。要加强地区间、部门间的协同合作,建立跨区域联防联控、定期协调联络机制,实现管理目标一致性和均衡化,开创、跨省区宗教工作协作新局面。第三,坚决查处取缔非法教经点。2014年以来,部分地区查处的非法宗教活动数量同比有上升趋势,这与“严打”以及各地强化治理措施有关,值得肯定。今后要继续加强基层社区(农村)信息员队伍建设,逐步扩大信息员队伍,建立健全信息员制度,提高基层及时查处能力。第四,依法严肃处理非法教经人员。这部分人无论是出于传承宗教的目的,还是为了经济利益,亦或是带有政治目的,都对社会稳定具有严重危害性。未成年人学经在很大程度上都是这些人在背后蛊惑煽动,所以必须要重罚、重惩非法教经人员。第五,正确界定两类不同性质的问题,依法妥善处理属于人民内部矛盾性质的非法宗教活动。对一般的非法教经行为,由宗教部门牵头,会同公安等部门和基层组织予以查处;以宗教为由干预教育的,由相关行政部门会同基层组织予以查处;对利用宗教进行的违法犯罪活动,由公安机关严厉惩处。

(四)继续加大对各族干部群众的法律法规和政策宣传教育

宣传教育虽然是一项投入多见效慢的工作,但宣传教育工作必须要做到常抓不懈,思想阵地我们不去占领,敌人就会去占领。要继续加大党的民族宗教政策、法律法规宣传教育工作,把近年来下发的一系列文件内容,编写成通俗易懂的宣传材料下发到每一位干部群众手中。在教育对象上,要重点加强流动人口、青少年、重点人员及妇女等群体的宣传教育。要将宣传教育的重心放到农村、社区、城乡结合部、重点复杂地区和边远地区。在教育方式上要不断创新,突出“面对面”、“娱乐化”、“大众化”的方式,综合运用图文、广播、电视、报刊、网络等宣传媒介,使用群众听得懂、看得懂的语言文字,努力做到宣传教育活动入脑入心。

(五)加强未成年人的思想教育工作

第一,加强未成年人的法制教育。要高度重视对《义务教育法》、《未成年人保护法》和《自治区未成年人保护条例》的宣传教育,进一步增强全社会保护未成年人的责任意识。要采取多种措施教育广大家长依法履行对未成年子女的监护职责和抚养义务,纠正在思想上存在的一些错误观点和模糊认识。广泛开展学法、用法、护法活动,继续深入推进法制教育进校园,推广和完善在中小学设法制副校长等被实践证明行之有效的方法,切实提高广大未成年人的法制观念、维权意识。第二,建立未成年人帮教中心。在基层社区(农村)建立由专人负责的帮教中心,负责对参与过非法宗教活动的未成年人进行教育转化,并进行长期跟踪教育。第三,加强学校的思想教育工作。尤其是寒暑假非法宗教活动高发期,学校要多组织一些文化活动和实践活动,以此来挤压其参与非法学经的空间。第四,加强社会教育。尤其是失学的未成年人,基层社区(农村)要承担起教育责任,与家长一起进行教育和管理,决不能放任自流。

(六)充分发挥爱国宗教人士的引导作用

宗教人士在信教群众中具有较高的威信和地位,有时他们说句话比干部都管用。只要宗教人士能充分发挥作用,治理非法宗教活动的成效会大大提高。因此,首先,要重视对爱国宗教人士的培养。培养一批政治上靠得住、宗教上有造诣、群众中有威信、关键时刻起作用的爱国宗教代表人士和骨干力量,使爱国宗教人士以开明开放的心态学习先进文明成果,带头学习和积极宣传党的各项方针政策和国家的法律法规,增强国家意识、法律意识和公民意识,切实提高辨别是非的能力,使他们积极配合有关部门做好正面宣传教育工作,教育引导群众自觉抵制非法宗教活动和宗教极端势力的渗透,确保宗教活动规范有序和宗教领域的稳定。其次,建立健全宗教人士激励机制。尤其是要对近年来在维护社会稳定、民族团结等方面表现突出的宗教人士进行表彰和奖励。第三,切实提高宗教人士的讲经解经水平。建议在对宗教人士的培养培训过程中,适度增加教义学、经注学、语言学等方面的课程,组织宗教人士走出去,开阔眼界,到内地感受现代化的生活方式,把所看所想贯穿到讲经解经之中,增强吸引力,挤压非法宗教活动空间。

(七)加快法制建设,尽快出台处理非法宗教活动的实施细则和办法

国家管理宗教事务的模式已经逐渐开始了从政策主导、行政管理的方式向法律调节、依法管理的方式转变。转变的速度虽然缓慢,但方向却不可逆转。宗教工作部门必须接过宗教法治的旗号,以便在“依法加强对宗教事务的管理”的口号下,利用立法维持和强化政府宗教行政管理体制。依法管理宗教事务必须加强有关宗教的法律、法规建设,这是新疆宗教事务迈向法制化轨道的最基本举措。对于非法宗教活动的常态化趋势,既要从防范上下功夫,更要从法制上下功夫,以法制建设的常态化反制非法宗教活动的常态化。一是尽快制定出台《新疆宗教事务条例》实施细则。虽然2015年修订了《新疆宗教事务条例》,但作为条例它不可能具体到什么能做什么不能做,这样做怎么处罚那样做怎么处罚,因此必须要制定实施细则,尤其是对于非法宗教活动要细化处罚量度、环节和依据。二是清理修订治理非法宗教活动的内部文件。治理非法宗教活动相关的内部文件众多,这些内部文件不但内容庞杂、重叠,甚至还有冲突,应对相关的文件或配套措施进行定期清理、修订,以便更好地为遏制非法宗教活动提供完备的法律保障和支持。

参考文献

[1]马品彦,《简明新疆宗教史》,新疆人民出版社汉文发行部,2014年5月出版。

[2]李进新:《新疆宗教演变史》,新疆人民出版社,2003年10月出版。

[3]福环:《新疆的历史及民族与宗教》,民族出版社,2009年7月出版。

[4]戴相英:《未成年人犯罪与矫正研究》,浙江大学出版社,2013年4月出版。

[5]高占福、李志坚:《伊斯兰教与中国穆斯林社会现代化》,宗教文化出版社,2013年1月出版。

[6]叶松庆:《当代未成年人价值观的演变与教育》,安徽人民出版社,2007年11月。

[7]陈如:《未成年人犯罪与社会治理》,人民出版社,2013年1月出版。

法律良知下的法德兼治

--法治与德治路径的理论与实践创新

许准   朱建章*

   要:十八大四中全会提出了“依法治国和以德治国”相结合的指导思想。辩证借鉴西方法哲学和中国古代法哲学的“自然法(天理)”和“良知”原则,将法律与良知融合,形成“法律良知”乃是法德治国的有效途径。在法律良知的引导下将法律道德化和道德法律化,从而达到法德自然、法德统一和知行合一。

关键词:自然法   知行合一   法律良知   法律道德化   道德法律化   法德自然(统一)

某地火车站一声枪响,打破了初夏的沉闷,引发了全国民众的争论。随后,某律师事务所因策划该事件的负面炒作而被查处。至此,该事件才逐渐淡出了公众的视野。我们无法还原上述主要事件和次生事件的真相,但上述事件引发的现象却值得深思,即:法治的基本权利是什么?法律与道德是对立关系还是统一关系?究竟是道德绑架法律还是法治与道德良知需要统一?如何准确行使法律授权的执(司)法权?执法的合法性与道德意义上的正当性发生冲突时如何取舍?静态的法律如何去适用或调整动态的行为或现象?法律的制定和实施是否应当遵循“天理”?十八大提出“法律要发挥引导功能”是否必然要求法律道德化和道德法律化?

一、历史的回顾:辩证地看待自然法(天理)和“致良知”

上述问题困扰了笔者几乎整个夏天,百思不得其解。无独有偶,前段时间在网上看到了“柏林墙枪案”的介绍,里面有法官说了句经典的判词“东德的法律要你杀人,可是你明明知道这些逃亡的人是无辜的,明知他无辜而杀他,就是有罪。作为警察,不执行上级命令是有罪的,但是打不准是无罪的。作为一个心智健全的人,此时此刻,你有把枪口抬高一厘米的主权,这是你应主动承担的良心义务”,从而解开了笔者心中的疑团--“良知是最高的准则,自然法(天理)永远高于制定法(人定法)”(辩证地看待这一观点并去除糟粕--笔者注)。

自然法以理性的普遍和内在论述奠定了个体平等和内在惩戒的原则,从而辩证的成为了制定法的渊源。各国制定法普遍将一些自然权利作为了立法原则或指导。美国的《独立宣言》以自然权利为基础,宣称“人人生而平等,他们都被造物主赋予不可转让的权利,其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利”。为此,标志制定法突破阶级性地承认“在拥有人的权利方面是相同的,自然权利随之逐步转换为国民权利”。第二次世界大战后,国际社会和各国政府反思这场惨烈的战争,并在战后重建的过程首先考虑的是自然权利的确认和保障工作,希望以国际条约和国内法为载体、以人权为形式将饱经沧桑的自然权利固定下来,作为各国政府的权力约束和行动指南。1948年,联合国大会通过了《世界人权宣言》,依据自然权利理论重申“人皆生而自由,在尊严及权利上均各平等”,并由重到次地确定了5类基本人权:1)基本权利:生命权,人身自由,安全权,禁止奴役,奴隶制和奴隶贩卖;2)司法过程中的人权;3)人身权利;4)公民和政治权利;5)经济、社会和文化权利。自然权利和人权在不同时代得到如此高度重视的原因是多方面的,包括了文明和社会认识的进步、野蛮与黑暗年代的惨痛教训、自然法与自然权利的思想传统,但有一点是不应被遗漏——“它融合了自然法的超然性和实证法的确定性,在理论论证和实践操作两方面都有显著的优越性

    不仅西方法理存在“自然权利和良心”的法治原则,我国自古以来均以“恻隐之心”、“天理”、“四维不张、国之不国”来治理国家和维护社会秩序。最为典型的为明代王守仁的“致良知”和“知行合一”。良知,就是关于宇宙人的正向、正知、正确认识。王守仁将孟子的良知内在说提升到自然天理的层面构成内在而普遍的道德理性,从而确定了个体超越现实世俗价值的更高价值,王守仁既把它提升到"知天"层面又使它回归到个体,达成一切平等的内在可能性。“致良知”的核心思想有:良知直指良心,叫做天理,是人与生俱来的、天赋的道德意识,人人俱有,是道的本体;良知直指良识,叫做精一,道德是素质中的内在修养,惟精惟一是学习和做事的质量要求,是发挥道德对人的引导功能;“致良知”也就是知行合一,即在实际行动中实现良知,实现善与精一、知与行的合而为一。从辩证的角度来说,“致良知”、“知行合一”实际上与马克思主义法哲学的“事物发展具有自然规律”、“实践是检验真理的唯一标准”、“人类与自然界和谐发展原理”等是相通的。我国基础法(宪法)将“权利属民”、“人人平等”纳入法律原则,从某种角度上来说也是将“良知”和“自然权利”间接性转化为法律权利。

    纵观古今中外的“人伦观”和“法治观”,我们不难发现:自然法和中国的“天理”是一个意思,自然权利就是人的基本权利。人类的社会治理史(无论法治时代还是人治时代)都无法将自然法(天理)和自然权利切割,良知(良心)在维护社会秩序(法律秩序和道德秩序)中发挥了内在的主导主用。社会管理者的人定法总是在不断地从自然法中寻找合理的支撑,民众也总是以自然法中的“良知(良心)”去评判“恶法与善法”和引导自己的行为,从而社会管理者将其作为改进、完善法律和民众将其作为自己“做与不做”的标杆、尺度(即知行合一)

    然而,个体良知或某一群体良知虽然具有个体性和普遍性的特征,但不是确定的普遍含义,不足以彰显“天理”。只有公众良知的汇合、外显凝成公共理性才是“天理”的彰显,它的机制化则是公共理性的体现。因此,这必然要求每一个体和每一群体都知行合一,不仅要认知和良知,尤其应当实践(行)。   

中国讲了几千年的“人治”,讲道德表率,期望有道德的精英出来担任领袖,从而移风易俗,改变社会,但国家的兴衰都是随着君王的道德良知而波动,君王道德良知高,国家亦兴旺,反之则衰。现在从“人治”走向“法治”,人们将希望更多地寄托于“法的秩序”。但是人定法是静态的、冰冷的和在某一历史时期相对固定的,如果“法治”中的法仅是人定法,而不包括自然法与人的内在良知相通的话,这“法治”也体现的只是国家的权力意志,而无法达到法治的效果。因为从古到今,“天理(自然法)大于人定法”扎根于每个人的基本意识中。日常生活中,人们最鄙视的是不讲理的人,而不是不守法的人。理(自然法)是人类的集体智慧,是历史中自然演化形成的,是被人们普遍认可的,它与人的本性相符,反映在人的良知中。人定法是国家制定的,而国家是有阶级属性的,且立法者与普通人一样,有自私之心,有偏袒之心,有无知和傲慢的特性,有情绪化的时候。如果法律不受自然法(天理)的约束,不以自然法为准则,任何的法律都是“合法的”,就会导致不正义的法律,甚至“合法的暴政”

二、法治时代的召唤:法律良知--人定法与自然法(天理)的完美融合,即道(德)法合一

   “法治”一词很早就出现在古书中。《晏子春秋·谏上九》:“昔者先君桓公之地狭于今,修法治,广政教,以霸诸侯。”《淮南子·氾论训》:“知法治所由生,则应时而变;不知法治之源,虽循古终乱。”

法治实际包含两个部分,即外在意义的法治和内在意义的法治,是两者的统一体。外在意义的法治,强调“以法治国”、“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制。内在意义的法治,强调“法律至上”、“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”的价值、原则和精神。外在意义的法治应当体现法治的价值、原则和精神,内在意义的法治也必须通过法律的形式化制度和运行机制予以实现,两者均不可或缺。但是国家依靠法治并不是不要依靠人的力量和人的作用,再好的法律与制度都需要人来实现与执行,人的道德良知的好坏,直接影响人定法的质量和法律的实施效果,故良知实乃法治之本。

法治是以民主自由为基础,需要民主的力量,需要每一个体和每一群体发动和推进,如果民众处在旁观者的地位而表现出“被动接受”,那么至少在理论上说明法律本身缺少道德的合理性(缺少良知)和法治推行方式缺少科学性和合理性。从而说明如果法治以“运动式”的推进,那么这种法治本身缺少了人法统一、法律价值、法律精神,出现了道(天理或道德)法相离的问题。我国刚推行“依法治国”和“依德治国”,为了防微杜渐,应当辩证地借鉴西方和我国古代的一些先进做法,将道德融入法治理念,最终形成具有中国特色的“社会主义法治体系”。

(一)辩证理解法与道德的关系,是形成法律良知的基础

法律与道德之关系的问题是古今中外任何法理学派都无法回避的问题。美国法学家庞德在其著作《法律与道德》中对历史上的各法理学派关于这个问题的论述进行了一番近乎完美的梳理。庞德认为,法律与道德有着共同的起源,但在发展过程中分道扬镳了。他说:“将法律和道德彻底分开的做法,或将两者完全等同的做法,都是错误的。”这不失为对法律与道德的关系所作的一个中肯而客观的定位。富勒认为,法律与道德是不可分的,因为法律的制定有着外在的道德目的,法律的解释和执行也必须遵循内在的道德原则。他把法律的外在道德称为实体自然法,把法律的内在道德称为程序自然法。罗尔斯认为,正义是至高无上的,它是指导社会基本结构设计的根本道德原则,是衡量社会制度和法律合理与否的根本标准。他尽管没有把正义原则直接称之为自然法,但体现了自然法学说的基本思想。

    儒家思想是中国传统文化中的主流意识,中国法律史的过程实际上就是儒家化的过程。因此,法律和道德的关系也就体现在儒家思想中,因此儒家思想中“德主刑辅”的观念也就体现在中国后世的法律中。《汉律》中的“亲亲得相首匿”的规定,即把“父为子隐”的道德法律化。我国刑诉法修正案第188条亦规定了“不得强迫近亲属出庭作证”,这何尝不是道德的法律化。

由此可见,无论古今中外,法律与道德关系是十分密切的,道德可以向法律直接或间接转化。那么法律与道德具有什么样的关系呢?首先表现在法律与道德的一致性,即目的相同,法律与道德同时作为上层建筑,都是为维护统治阶级的利益,调整社会关系的重要手段。其次,法律与道德在功能上相辅相成,,都是调整社会关系的途径。再其次,法律是道德的屏障,法制不健全,社会秩序紊乱,导致道德沦丧,反之,如果法律公正严明,平等,同样也可以促进道德教化作用。第四,法律对道德的实施也起到辅助作用,道德通过社会舆论和个人信念保证法律的遵守,同时也可促进司法和执法的公正。道德是预防犯罪的手段,刑罚则是事后的惩罚。尽管法律与道德相互独立,但法律仍然以道德为基础,法律将道德规范转变为法律规范,把积极的道德标准规定为法律应遵循的准则。

尽管法律与道德的有很多一致性,但并不是个人违反了法律也就违反了道德。法律与道德的关系并非如此简单,他们固然有许多相同点,但毕竟二者性质不同,受民族、地域、历史群体及个体差异等因素的影响,二者的有时候会产生强烈冲突,如“法大还是理大”、“法不容情”,“良知是最高的行为准则”等。法律与道德的冲突是必然的,它受多方面影响,有时社会也发展的同时,道德亦随之发展,但法律却相对滞后,容易产生冲突。法律与道德的价值冲突是必然的,虽然不能完全消灭这种冲突,但尽量应将这种冲突降至最低。因此,如何达到法律与道德的统一,做到法律调整人的行为,也要关注人的思想;道德调整人的思想, 也必然调整人的行为。脱离了道德的法治和脱离了法律的道德必然导致法律(包括制定和执行)的碎片化和社会秩序的紊乱化(社会秩序包括法治秩序和道德秩序)。

综上,法律所体现的道德既为民众所接受,道德又具有法律的性质为民众所遵从,才是法律与道德关系最完美的结合。为此,笔者认为:将道德或天理理念融入法治理念,无论个体还是每一群体均以“法律良知”作为引导或指导,不失为法治与德治的一种良好路径。

(二)试述法律良知的内涵

     我国法学教育家孙晓楼博士在20世纪30年代主持东吴大学法学院教务时,曾反复强调: “研究法律者,只有了法律知识,断不能算做法律人才;一定要于法律学问之外,再备有高尚的法律道德; 丘汉平教授认为,真正的法律人才“须有道德的涵养”。笔者认为,良知是道德之本,法学家们所说的法律道德其实质就是法律良知。

结合前面论述自然法(天理)、良知、法与道德的关系,笔者浅见:法律良知是指国家、群体或个人将法律和道德的共性有机统一,以内在的认知和外在的行动,使道德法律化和法律道德化,以自律和他律的形式指导或促使国家、群体和个人在一切活动中以善良的、理性和公正的判断,并知行合一,从而达到人定法与自然法的和谐(道法自然)。

由于法律良知是国家、群体和个人在法治生活中对社会秩序(包括法治秩序和道德秩序)及其运作的道德情感与态度,具有行动指导性、社会评价性和行为约束型。法律良知既有法律认知的理性,又有建立在理性至上的道德感性。理性可以正确认知(理解)和引导本体(指国家、群体或个人)不会超越法度;建立在理性之上的感性又可以使本体在制定法律、实施法律和守法时遵循自然法(天理),从而使人定法的制定、实施或评判符合自然法(良知是最高行为准则)。

法律良知从法治功能和职业群体的角度,又可将其分为守法良知、立法(决策)良知、司法(执法)良知和其他社会职业良知。事实上,因为人的社会角色的多元化,这些不同的主体的法律良知在很多方面、在很大程度上又是具有共性的。

1.守法良知,也是任何主体应当遵循的共性的法律良知。这是包括个人、社会和国家(政府)在内的所有主体都具有或者都应当具有的基本法律素养和法治理念,所有的主体均应正确认知“法律至上”、“基本人权至上”、”人人平等”等的基本的法治原则,并且无论是个人、立法(决策)层、司法(执法)层或其他各阶层或群体,都应当知行合一,正确把握和遵循这些法治原则,接受法律良知的指导、判断与评价,并主动承担法律良知之判断与评价所赋予的义务,并承受可能带来的道德责任、社会政治责任与法律责任。

2.立法(决策)良知。立法(决策)良知是指人定法的制定者、国家或事务的决策者(包括个人和群体)应当遵从的法律良知。它要求人定法的制定者、国家或事务的决策者在制定法律或决策的时候不仅要坚持基本的法治原则,而且要求在将“统治者意志上升为国家意志(广义法)”前,对即将颁布的法律(或决策实施之前),辩证的对法律(决策)进行合法化审查(本处的合法化的“法”是指自然法)或将良好的道德直接或间接转化为法律。

3.司法(执法)良知。司法(执法)良知实际上是法治之下特殊法律职位所应当具有的责任与义务意识,其基本要求乃是以法律(包括自然法)为最高的判断标准,尽可能地把社会治理问题法律解决。当人定法与自然法冲突时,如何做到法与理(道德)统一(如柏林墙枪案法官的判词)。一个社会法治的推行,在很大程度上与司法(执法)良知关系重大。亚里士多德直言过“公正不是德性的一部分,而是整个德性;相反,不公正也不是邪恶的一个组成部分,而是整个邪恶。执法的人如变成扼杀法律的人,正如医生扼杀病人,父母绞杀孩子,是天下第一等罪恶”。因此从某种意义上讲,“良法必须良治,良治则国泰民安”,反之,则“失民心,国之动乱之源”。

4.其他社会职业良知十分广泛,是指从事某一职业的群体和个体不仅应遵守基本的法律原则和恪守基本的法律良知外,还应当恪守本行业的相关良知。如:医生应当恪守救死扶伤的良知;媒体及媒体人应当客观公正地报导,不得以公众舆论引导绑架司法的良知。

三、知行合一:法律良知下法律道德化和道德法律化,是依法治国和以德治国并举,达到法德(法律和道德)统一的有效路径

2014年10月20日至23日,中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,确定了“坚持依法治国和以德治国相结合”(以下简称“法道治国”)等重大原则。由此可见,道德与法对我国社会治理的重要性。“国无法不成,人无法则无天;国无德不兴,人无德则不立”,一个国家、一个社会的兴衰,很大程度上取决于道德和法的关系是否协调和谐。因此,“依法治国和以德治国相结合”的原则,实际上要求道法(道德和法律)自然和道法(道德和法律)统一,即在法律良知的指引下,将法律道德化和道德法律化。然而“知之非艰,行之惟艰”,培育知行合一的法律良知,把对道德和法律的认知转化为行动自觉,还需要个人、群体和国家各主体付出艰苦的努力。

法律的道德化,笔者认为包含以下几层意思:1.立法(决策)者必须具有立法良知、司法(执法)人员具有司法(执法)良知、其他社会群体具有职业良知、公民个体具有守法良知;2.法律制定的道德化,即制定的法律必须符合道德评判的良法(符合天理);3.法律实施(执法和司法中)的道德化,即法律实施中,要做到“既合法又合理”,坚持“良知是最高行为准则”;4.公民个体(无论何种职业和岗位),将法律理念深化于内心,作为自我道德观的一部分自律,做到真知和真行的知行合一。

道德的法律化,笔者也认为包含以下几层意思:1.自然法(天理)中良好的道德规则或自然权利辩证地直接或间接的转化为法律;2.在司法(执法)活动中,遵循“良知至上”,在法律没有规范或属于自由裁量时,用司法(执法)良知衡量或评判并做到知行合一;3.公民个体将道德意识上升为法律意志,给其赋予(假定性)的强制力,在即将要违反道德良俗时,强迫自己遵循道德良俗。

无论是法律道德化,还是道德法律化,都必须以法律良知为引导,否者都是伪知和伪行,其实质也就是“打着法律或道德的幌子,干着罪恶的勾当”。只有法律良知下的法律道德化和道德法律化,才能真正的做到法德自然和法德统一。

(一)建立健全相关机制,把“法律良知”内化于心、外化于行,转变成主导13亿人思想和行动的法德责任感,实现“道法自然

      1.培育法律良知,推动全社会树立法德意识。所谓的法德就是法律和道德意识(良知)的简称。坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作,深入开展法治和道德宣传教育,引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键,完善国家工作人员学法用法制度,把法治和道德教育纳入国民教育体系,从青少年抓起,在中小学设立法治知识课程。

2.健全普法宣传和道德教育机制,各级政府要加强对普法宣传和道德教育工作的领导,宣传、文化、教育部门和人民团体要在普法和道德教育中发挥职能作用。建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度,加强道德教育讲师团、普法志愿者队伍建设。把法德教育纳入精神文明创建内容,开展群众性法治文化和道德宣传活动,健全媒体公益普法宣德制度,加强新媒体新技术在普法中的运用,提高普法宣德的实效。

3.牢固树立“良知是最高的行为准则”和“法律面前人人平等”的法治观和道德观。加强社会诚信建设,健全公民和组织守法遵德信用记录,完善诚信褒奖机制和失信行为惩戒机制,使守法遵德成为全体人民共同追求和自觉行动。

   (二)培育法律良知先从道德意识入手,法律良知的形成,需要道德法律化和法律道德化,做到真知真行,从而实现法德统一

由于并不存在离开了道德意识的法律意识, 那么法律良知的培育从根本上看就是道德意识的培育 。虽然法律知识的传播是必要的, 但它毕竟不是意识本身 ,法治社会的存在和人性恶的现实有关, 它需要通过法律制度来证社会秩序和正义的实现 。但是, 如果忽略了人性中善良因素的发掘, 任凭人性中自私 自利的因素膨胀, 那么这种制度仍然是有缺陷的, 因为尊重法律的意识不可能自动形成。道德意识很难用知识教育的形式获得, 而道德教化不失为最好的方法。道德教化是通过具有影响力的人物或机构(如党政机关和官员、媒体、社会精英等)以身作则的自我修身活动,以及通过他们和众人的交往活动, 使高尚融化卑劣, 使光明朗照黑暗, 使无私感动自私, 激发人们情感上的反应。只有道德教化才能促使人们反省自己的行为,而反省则是意识领域内的活动,是把事事责怪他人的习惯思维转向处处检讨自己过失的活动, 在自我检讨自己行为的过程中, 习惯性的责怪他人以及习惯性地 占他人便宜的心态逐渐减弱, 公正甚至利他的思想开始出现, 最后使自己的行为不断地符合道德,道德意识最终形成。

1.借鉴中国古代“德才兼备”的用人制度。在古代, 政府官员的道德素质始终是被考察的重点, 这是因为官员的道德行为本身对一个社会形成道德秩序具有极其重大的作用。官员们正心诚意的道德行为所辐射的面积最大, 对社会风气的带动作用最大;反之,官员们贪污腐化的不道德行为对社会风气的影响也是最大的, 对整个社会道德风尚下降起到重大影响作用 在现代社会里, 要形成真正良好的法德兼治, 必须要使公民拥有法律良知, 而法律良知和道德意识密切相关, 并以道德意识为基础的,因而,使人们在知法和行法上获得高度统一, 则意味着法律道德化开始实现。

2.加强公民道德建设,弘扬中华优秀传统文化,增强法治的道德底蕴,强化规则意识,倡导契约精神,弘扬公序良俗。发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用,引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。

3.倡导“人人平等是法律和道德双重平等”的理念。“已所不欲勿施于人”隐含了人与人之间平等的原则,因为只有平等的人才会站在别人的角度考虑问题。将心比心,推己及人。这种平等先是道德上的平等、人格上的平等,然后才是法律意义上的平等。没有道德意义上的平等,法律意义上的平等仅是一纸空文。

4.践行法律良知,废除“恶法”。只有将道德法律化和法律道德化融为一体,才会真正意义上的法德兼治,才能做到真正意义上的道法自然和道法统一,才会有真知真行的知行合一,从而才会有才会有清廉的社会风气。

(三)因地制宜:西部地区视域下的“法律良知”和“法德自然(统一)”

虽然法律良知下的法律道德化和道德法律化是实现法德兼治的有效路径。但是从“实事求是”的角度,全国因区域间的经济差异、法治和道德差异、民族习俗差异等原因,在实现方法上,既有共性的东西,又应因地域各方面情形的不同而“因地制宜”。

我国西部地区面积约占全国陆地面积的二分之一,人口约占全国总人口的五分之一,是典型的地广人稀区域,也是我国少数民族的主要聚居区。西部地区矿藏、能源、土地等资源丰富,经济发展潜力巨大。但是,在我国社会转型时期,西部地区法德兼治面临的困难与问题同东、中部地区相比,既有共同之处,也有其特殊性。其主要体现在以下两个方面:

1.众多的民族习俗差异导致道德法律化的难度大。西部地区是我国少数民族主要聚居区,各民族有着各具特色的民族文化、民族习俗、宗教信仰与宗族观念,这些民族文化、习俗、信仰及宗族观念等传统文化因素对西部不同民族的群众道德思想观念、行为方式的影响力远远大于现行法律、法规与政策,这种传统道德思维模式在西部少数民族地区群众与管理者头脑中已根深蒂固。但这些传统道德思想中有一部分具有浓厚的宗教色彩,与在市场经济全球化、社会法治化的现代,这种传统道德观念与法治理念和德治目的形成了巨大的冲突,影响着西部少数民族地区的道德法律化进程。

2.经济发展滞后,贫富差距增大,导致部分群众心理失衡,致使法律道德化难度加大。在我国改革开放初期,东部沿海地区率先改革开放,在得到国家优惠政策扶持的同时,充分发挥政策优势与市场经济活力的作用,东部地区经济迅速发展,群众生活富裕小康。西部地区改革开放起步迟,经济发展滞后,贫困人口占比较大,东、西部地区经济社会发展差距增大,群众生活水平相差悬殊,西部地区部分民众心态失衡,如仇富现象、官民矛盾就是其中的典型的表现。

针对西部地区的实际情况,笔者浅见如下:

1.淡化宗教意识和宗教身份识别,强化公民道德意识,去“宗教极端化”,增强中华民族认同感和道德归属感。

2.加大对西部地区的投入,缩小贫富差距,从实践上探索将对西部的扶持政策法律化。只有持续性的政策扶持才能减少贫富差距,从而达到道德和法律评判标准的统一。

3.加强道法统一的理论研究。知识分子是社会良知和社会道德价值的中流砥柱。知识界法律良知的好坏,能反映一个区域(地区)的文明程度和法治现状。因此,西部的社会学理论界(尤其是法学界)一定要担当起一定的责任和义务,在法律良知引导下,打破民族、地域等各方面的界限,吸收国内外先进法治和德治理念和理论,结合本土实际情况加以整理;批判继承吸纳传统道德精髓,结合现代文明精华,在《立法法》、《民族区域自治法》等赋予的空间中,从理论上创造出“既有良知、又能良治”的法德兼治理论,为培育区域法律良知下的道德法律化和法律道德化提供理论支撑。

4、立法(决策)良知和司法(执法)良知引领和促进社会良知。由于西部地区多系少数民族聚居,有很多自治地方,国家给予这些地方一定的自治权。从某种意义上讲,西部地区自主“良法”和“良治”的空间较中东部地区“宽裕”。因此,在“法德兼治理论”先行的情况下,立法(决策)者在立法良知的引导下制定地方“良法”和出台地方“良策”,司法(执法)者在在司法(执法)良知的引导下利用“良法”进行“良治”,西部地区定会各民族共富团结,从而实现“法德统一”,毕竟“善良的法律和善行的执法必然让社会将法律和良知内化于心,而后外化于行”

参考文献:

[1]郭忠,《论法律秩序和道德秩序的相互转化》;

[2]徐磊、封杰,《良知:法治与道德对话的语言》;

[3]李洪卫,《良知与正义:中国自然法的构建》;

[4]姚建宗,《法治与良知》;

[5]严存生,《法与道德关系模式的历史反思》. 法律科学,2001(5);

[6]张维迎,《谈曾成杰之死:中国不缺少法律但缺少天理》;

[7]陈林林,《从自然法到自然权利》。

新疆乡村旅游法治建设研究

沈田*

   大力发展乡村旅游,是社会主义新农村建设的重要组成部分,是促进农牧民就业的有效手段,也是加快新疆城镇化建设的重要环节。新疆发展乡村旅游起步较晚,存在发展方向不明确、无序竞争、多头管理等机制性障碍,需要立法进一步明确乡村旅游的各方主体的责权利,新修订的旅游法》在立法中规范了乡村旅游这种新兴业态,但缺乏可操作性,新疆需要根据地方实际,针对地方需要,通过地方立法的形式进一步规范、促进乡村旅游的健康有序发展。

关键词乡村旅游   地方性法规   新农村   

旅游业作为无烟工业,现代服务业的支柱产业,具备有效带动其他产业发展,促进就业的优良特性。世界旅游组织资料显示,旅游行业每直接收入一元钱,相关行业的收入就能增加4.3元;旅游业每增加1个直接就业机会,社会就能增加5~7个间接就业岗位。

乡村旅游主要是指具有以乡土气息的自然、人文、民俗特征的景观为载体,通过城市近郊、农村区域大片的优美环境、自然风光、民族建筑、宗教文化等资源为吸引手段,在传统的农家休闲旅游和农村体验式旅游的基础上,拓展视野和资源,做到休闲度假、娱乐设施紧随、开发大型会务、接待、迎宾服务的一种全新的旅游方式。乡村旅游业作为旅游的一种新兴业态,中央政府将其发展作为推动地方经济发展的有效手段。2014年李克强总理主持召开国务院常务会议中明确要求重点推进旅游休闲6大领域消费,缓解经济压力,其中涉及实施乡村旅游富民工程。发展乡村旅游将是促进经济增长重要的消费领域。发展乡村旅游在吸纳农村富余劳动力,吸纳老弱妇等弱势群体就业,促进农民脱贫致富方面效果显著,根据国家旅游局2012年公布的数据显示,全国休闲农业与乡村旅游产业园区业带动农民就业1500万。

一、新疆乡村旅游的发展现状

乡村旅游业作为旅游的一种新兴业态,涉及吃、住、行、游、购、娱,与100多个行业有直接或间接联系,具有产业链长、关联度高的特点,新疆就业既是稳疆兴疆、富民固边的执政之要,也是一切工作的出发点和归宿。乡村旅游作为促进农牧业增效、农牧民增收的新途径,可以促进农民脱贫致富。南疆三地州农业富余劳动力数量相对较多,转移就业难度大,大力发展乡村旅游可以实现农民就地就近就业,提高农业附加值,有效增加农民总收入。乡村旅游在新疆起步较晚,但旅游主管部门一直很重视乡村旅游这种新业态的发展,自治区旅游部门2011年开始,对优秀的农(牧)家乐旅游经营(点)企业给予资金扶持。2014年自治区旅游局从旅游资金中拨1200万元作为农家乐和乡村游扶持项目专项资金,补贴20个乡村游示范村、10个乡村游示范乡(镇),3个度假基地,2个乡村游示范县、149家优秀星级农家乐和乡村游示范点,主要用于乡村游公共基础项目和景观建设补贴。截止2014年8月,新疆从事乡村旅游农(牧、渔、林)家乐经营户有6000余户,其中星级农家乐1050家,5星级17家,4星级71家,3星级556家,2星级245家,1星级161家。据不完全统计,2013年度乡村旅游投资达50.31亿元,解决当地农牧民就业人数近2万人。

二、目前新疆乡村旅游发展面临的主要障碍

新疆乡村旅游与其他省市相比,由于特殊的社会形势、起步较晚等原因,行业管理上没有形成制度化的管理方式,在发展中也存在不少问题。主要有以下几点:

(一)社会稳定形势对新疆乡村旅游的影响

旅游产业作为社会稳定的晴雨表,一方面能反映社会形势的变化,另一反面也受社会稳定形势的影响,可以说社会稳定形势对旅游产业的影响是最为突出的,旅游业对社会环境的依赖度也是相当高的。当前新疆反恐斗争形势依然严峻复杂,“三股势力”蓄意策划制造的暴力恐怖事件,新疆暴力恐怖案件多发频发,成为影响新疆稳定的最直接、最现实的危害,也对乡村旅游的发展造成重创,笔者赴巴州、伊犁、吐鲁番、喀什、昌吉等地调研时,无论是规模较大的五星级农家乐,还是体量、规模偏小的农家乐都普遍反映今年的游客量明显下降,基本以疆内周边县市的游客为主,维持经营举步维艰。据统计,2014年上半年,新疆全区接待国内游客1996.5万人次(其中疆外游客为25.37%,疆内游客为74.63%),同比下降7.68%。国内游客总花费213.58亿元,同比下降6.59%。作为新疆旅游的黄金季6、7月份游客接待量也较往年同一时期有明显下滑,其中 7月份接待海外游客152231人次,分别比上年同期下降6.66%。   

(二)缺乏制度规范

目前我国还没有统一的乡村旅游管理规定,我区的乡村旅游发展仍处在起步阶段,有关政策、制度建设相对滞后,也没有出台乡村旅游的法律规范,由于缺法律支持,促进乡村旅游发展的政策不能规定一些基本民事制度,也难以协调相关的法律关系,不能适应旅游业跨地域、跨行业的发展需要。

(三)发展方面不明晰,无序竞争

通过调研了解到,目前我区乡村旅游发展存在以下几点问题:1、自治区没有形成乡村旅游专项规划,各地州县市形成具体的乡村旅游规划的也鲜有或规划正处在论证阶段,由于缺少对本地乡村旅游发展的明确定位,导致我区乡村旅游建设粗糙、同质化严重;2、乡村旅游产品单一,没有形成与农业、牧业、渔业及当地特色文化向融合的乡村旅游主题;3、农家乐多以家庭为单位,缺乏具体的管理机构和宣传营销网络;4、任意开发,浪费土地、污染环境、争夺耕地、恶性竞争及地方保护主义等现象时有发生;5、涉及乡村旅游的饮食卫生、星级评定、公共安全标准化建设方面还有待加强;6、乡村旅游旅游、规划、林业、文化、文物、水利、卫生、食品、税务、安监等多个部门的管理,由于各部门管理的依据、标准不同,偶有部门间揽权、推诿的现象发生,一定程度上制约了我区乡村旅游的发展

(四)缺乏政策扶持,产业孵化举步维艰

在对乡村旅游的政策扶持方面,新疆2010年出台"十二五"期间旅游财税扶持政策2011年起,5年内免征企业所得税地方分享部分、自用房房产税和自用土地的城镇土地使用税。”但该政策仅针对在自治区境内从事A级旅游景区景点基础设施内的旅行社、对自治区境内从事旅游纪念品生产、加工的企业,而乡村旅游作为旅游的一种业态至今尚未享受任何旅游财税扶持政策,没有配套的产业扶持政策严重制约新疆乡村旅游的发展。

自治区专项的乡村旅游扶持资金及部分县市配套的资金毕竟有限,按照某位县旅游局领导所说有限的扶持资金对于全县的乡村旅游发展而言就是撒了把芝麻,真正要发展当地乡村旅游还需要大量的政策、资金和人力投入。特别是对乡村旅游品牌的培育和扶持,还需要更多政策、资金的扶持。

三、国内外乡村旅游法律及制度建设考察与借鉴

欧洲是世界乡村旅游发展最早和最成功的地区。乡村旅游起源于1885年的法国,随着欧美发达国家城市化的高速发展,到了20世纪70年代中后期,乡村旅游逐渐繁盛起来,走上了规范化发展的轨道,同时也形成许多促进乡村旅游发展的制度性经验。在国内,一些乡村旅游走在前列省份的成功经验,也可以成为新疆乡村旅游发展的后发优势。

(一)规划先行,规范护航

国际上通用的乡村旅游发展政策主要体现在乡村旅游的宏观管理、行业管理、组织机构与形式、成本与收益等领域, 通过政策制定市场准入、市场规范、经营自律机制、市场监督与评价、投资与借贷促进、补助与税收刺激等政策工具体系, 形成促进乡村旅游快速、健康和可持续发展的政策保障。美国将乡村旅游纳入了农村可持续发展的总体战略,出台各项优惠政策措施,从县、州一直到联邦的各级政府,对乡村旅游业都有合理的规划和一系列的扶持政策。比如,地方政府在制定一个地区的发展规划时,会有意识地将乡村旅游纳入其中,有意识地鼓励乡村旅游的发展,甚至为乡村旅游创造交通、住宿等配套设施;在联邦一级政府,美国农业部设有多个基金,有合适项目的乡村或个人在开发乡村旅游时都可以申请。加利福尼亚州,1999年通过了一项《加州农场住宿法案》。法案中明确指出,农家旅馆在最低规模和要求方面可以低于商业旅馆,这是对农家旅馆这种形式的乡村旅游的典型扶持。欧盟专门针对欧洲乡村旅游的发展制定了欧盟第五框架协议,该协议提出了欧洲综合乡村旅游管理方针,并在资金、政策、教育培训等多方面给予乡村旅游发展大力的支持。新西兰、爱尔兰等国家制定法规和政策把乡村旅游作为避免农村人口盲目向城市流动的重要手段。

全国很多省市也在积极制定法律、政策进一步规范乡村旅游的发展,其中2014年海口乡村游管理法列入立法计划调研项目。山东作为乡村旅游发展较为成熟的省市,目前,全省17市全部编制完成乡村旅游规划福建、山东等省为规范省级财政乡村旅游专项资金管理,提高资金使用效益,进一步促进乡村旅游发展,相继出台了《福建省乡村旅游专项资金管理暂行办法》(闽财外【2011】71号)、《山东省乡村旅游发展专项资金管理暂行办法》。广东省出台休闲渔业管理试行办法。福建省出台加快海峡西岸乡村旅游发展若干意见、上海市出台推进本市农业旅游发展的若干意见、杭州市出台促进乡村休闲观光旅游业发展若干意见、湖南省发布加快发展休闲农业的通知、吉林省旅游局等部门关于发展乡村旅游指导意见等。

在乡村旅游的制度建设上,可以借鉴西方国家、其他省份的发展经验, 结合新疆实际情况, 制定乡村旅游发展的地方性法规, 指导乡村旅游的先期发展,在乡村旅游发展到一定阶段、一定规模,再进行法规的修改, 顺应、保证乡村旅游健康有序发展和乡村旅游资源的可持续利用。

(二)政府主导,主管部门引导,把乡村旅游纳入推动农村持续全面进步的战略范畴

在乡村旅游产业的成长阶段,政府扮演着至关重要的规范与服务角色。2009年国家旅游局编制全国乡村旅游发展纲要(2009-2015年)(征求意见稿),由政府主导全国乡村旅游的发展方面。宁波的家庭农场、江西婺源等地的乡村旅游也都以地方政府为主导,将乡村旅游发展作为实现产业联动和以城带乡的重要途径,通过发展乡村旅游解决农村经济滞后、农村产业单一、农村剩余劳动力转移等问题。

美国的旅游业发展除了以丰富的旅游资源禀赋为基础外,是典型的以市场为导向,以广泛参与的社会和行业协会等非政府组织为主要推动力量的促销运行机制。美国各级旅游管理部门除了在合理规划、制定旅游政策、旅游法规等方面起引领作用外,一般不会过多干预乡村旅游的发展。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,政府由管理型转变为服务型也是发展乡村旅游的制度性条件。英国为解决农村人口膨胀、基础设施落后、《共同农业政策》改革等社会问题,在2001年成立了农村事务部,通过政策调整,将乡村旅游纳入解决农村问题的行列中。

(三)规范土地流转,稳步发展

农村土地流转和规模经营作为统筹城乡发展、转变农业发展方式、促进乡村旅游集约化、规模化经营的重要措施。以宁波的“家庭农场”为例,其发展于80年代,作为全国五大发展范本被列入2013年中央一号文件。宁波家庭农场发展较为成熟首先得益于宁波良好的区位优势,地处东南沿海港口,长江三角洲经济中心,不但服务于周边地区居民休闲旅游还为杭州、上海、江苏等城市居民休闲度假提供场所,宁波家庭农场兴盛更重要的原因是宁波把规范土地流转作为发展乡村旅游的重要任务,据统计,宁波土地流转率和规模经营率均在60%以上,比全国高出40多个百分点。宁波通过政策鼓励,加强部门协作,市县以及镇、村都建立较为健全的土地流转服务网络,为土地流转创造良好条件,规范土地流转不但成为 “转”活农村经济的重要手段,也使得家庭农场实现规模化、集约化经营。

   (四致力文化搭台,形成农业、生态、休闲、文化一体多元的发展模式

欧洲国家重视乡村旅游的文化内涵,把文化作为乡村旅游发展的内核,日本乡村旅游突出体现其传统文化。成都“五朵金花”以市场需求为主导,在乡村旅游中融入文化元素,延伸文化产业链,以花香农居”、“幸福梅林”、“东篱菊园”、“荷塘月色”、“江家菜地”为基础规划形成五个主题艺术村,把旅游度假、健身休闲、文化娱乐融为一体,增强其文化内涵,整合资源,形成以农家乐、乡村酒店、国家农业旅游示范区、旅游古镇等为主题的“多业态发展模式,为游客提供更为立体、更加丰富的旅游休闲体验。2014年8月22日,《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发[2014]31号,以下简称《意见》)正式出台,纲要在业态发展出现新突破,要求拓展旅游发展空间,推动乡村旅游与新型城镇化有机结合,合理利用民族村寨、古村古镇,发展有历史记忆、地域特色、民族特点的旅游小镇,建设一批特色景观旅游名镇名村。这也是确立乡村旅游的发展方向要突出文化内涵,特别是要以传统文化、民族文化为载体。

(五)规模化发展,实现集约化经营

以成都“五朵金花”、宁波“家庭农场”为例,之所以能够成为乡村旅游发展具有代表性的典型范本,主要都得益于实现规模化发展,集中连片打造开发,破解以往乡村旅游以农民自家经营农家乐的单打独斗的局面,形成专业化、产业化、集约化的发展模式。江西婺源县推动乡村旅游则采用的是更为集约化的发展模式,政府将一个县的旅游资源进行整合、开发、打造,由专门的公司进行市场化运作,形成一个公司、一张门票、一个品牌的经营形式。

四、制度规范新疆乡村旅游发展的法律思考及建议

(一)旅游法确立发展乡村旅游的总体方向

2013年10月1日起施行的《旅游法》第一次在立法中规范了乡村旅游这种新兴业态。《旅游法第四十六条规定:城镇和乡村居民可以利用自己的住宅或其他条件开展旅游事业,城镇和乡村居民要按照各省、自治区、直辖市规定来实施。”乡村旅游属于旅游法的规范范围,但是乡村旅游作为旅游业的一个重要组成部分,在旅游法中,对其规定的条目仅一条,对乡村旅游的管理、监督和处罚只能以旅游法对旅游经营者的相关规定为依据,其他涉及乡村旅游的规范事项旅游法没有明确规定,难以满足实际管理、规范的需要。依据旅游法的规定,乡村旅游具体的制度规范是由各省市、自治区、直辖市制定的。因此,新疆需要以旅游法为根据,制定乡村旅游促进、引导、管理、监督和处罚的规章,强化对旅游者和乡村旅游经营者合法权益的保障。同时制定乡村旅游促进办也法是完善乡村旅游法律制度的迫切需要,对完善我区乡村旅游法律制度、促进乡村旅游业持续健康发展意义重大。

(二) 通过地方立法确定规划先行的发展原则

参考国外乡村旅游发展的经验,将乡村旅游规划作为其发展的依据,并在政策、资金方面予以支持。合理开发和保护旅游资源,促进旅游业可持续发展具有重要作用,发展旅游产业应当坚持先规划、后开发的原则,通过立法确立乡村旅游普查评价制度,建立乡村旅游资源信息库和待开发的乡村旅游建设项目库。乡村旅游专项规划的制定要以本区域旅游发展规划为依据。同时,要求各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划,应当充分考虑相关乡村旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。为防止违反规划、私搭乱建对旅游资源的破坏,在不改变现有的基本建设程序的前提下,要求具体乡村旅游项目的建设符合本区域的乡村旅游规划城乡建设规划。通过立法对乡村旅游规划予以明确,可以为依法行政提供了比较明确的程序规范,确保乡村旅游规划的科学性、权威性和严肃性。

(三) 通过地方立法发挥政府引导作用,挖掘乡村旅游发展的文化内涵

通过立法,强化政府的引导、推动作用,给予资金、政策扶持,鼓励、引导乡村旅游融入地方民族文化内涵,增加新疆乡村旅游的文化元素,以伊犁州为例,在乡村旅游中就可以加入农耕文化的历史内容,哈萨克民族的风土人情,将伊犁河谷优美的自然风光与人文环境相结合,喀什地区,则可以突出淳朴的维吾尔族文化传统元素与大漠自然景观,将原汁原味的乡村风光和风土人情呈现给旅游者,形成农业、生态、休闲、文化一体多元的发展模式。同时,可以借鉴美国等发达国家和地区以市场为主导的旅游业发展导向,发挥社会和行业协会的作用。

(四)通过地方立法确定乡村旅游的发展方向

在立法中明确鼓励乡村旅游行规模化、集约化经营品牌化建设。各地州县市根据自身的地缘特色,发展符合自特点的乡村旅游运营机制,如政府+企业+农户、政府+企业、政府+农户模式等,鼓励企业和社会资本投资乡村旅游项目,以政府推动,吸引企业、农户参与本地的乡村旅游发展。

(五)通过地方立法明晰部门职责,明确产业扶持政策

在乡村旅游法律规范中明晰各职能部门职责,建立乡村旅游综合治理机制、涉旅各相关部门的职责分工作出具体的规定,从而将促进乡村旅游发展中一些行之有效的措施上升到立法层面,积极推动乡村旅游发展,例如规定国土和城乡建设部门对乡村旅游用地扶持,为乡村旅游发展建立农村土地流转服务网络;电力部门对乡村旅游用电方面的优惠;交通主管部门开通乡村旅游区(点)公共交通线路,配套建设公共交通停车场(站)、交通标识和乡村旅游集散站及其他交通设施的职责;税收方面,确定乡村旅游经营者享受的税收优惠;金融机构对乡村旅游发展提供金融扶持政策;保险机构开发乡村旅游保险产品的义务;环保、商务部门对乡村旅游示范点予以科技支持;鼓励国家机关、企事业单位和社会团体将区内旅游纳入职工福利和奖励内容,鼓励和支持学校开展区内研学旅行活动。

(六)通过地方立法规范经营行为,建立正常的市场退出机制

健康的乡村旅游市场秩序要求建立严格的星级评定的退出机制。没有退出机制,就不会有优胜劣汰,就不能最终保证诚信经营者真正成为市场经济的中流砥柱,而只会有不讲成本、不讲效益的恶性竞争。目前,我区的乡村旅游服务质量星级评定缺乏程序性规定,没有退出机制,惩戒机制不健全,惩戒力度不足,失信成本低。评定至今,即使停业歇业也没有一家星级农家乐降级和取消星级,没有形成正常的市场竞争机制等。在规范乡村旅游的立法中应明确星级乡村旅游经营者降级或摘牌的法定情形、处理机构及重新申请评定的期限。建立健全星级农家乐评定的退出机制

参考文献:

[1]余婷:城镇化进程中的新疆乡村旅游发展研究,2013年吉林大学硕士学位论文,第8页

[2]王云才:国际乡村旅游发展的政策经验与借鉴,旅游学刊,2002年第4期,49页。

[3]李慧:美国发展乡村旅游的经验以及对中国的启示,科技广场,2012年11期,第200页

中哈宗教法比较视阈下新疆宗教问题之思考

                   —以宗教与政治、教育的关系为话语

范少罡荀文涛

要:“一带一路”战略要求我们了解、熟悉、掌握中亚国家的相关法律制度。同为地区大国和“丝绸之路经济带”的重要推动者,共同的民族、宗教、历史、文化背景,使中国和哈萨克斯坦宗教法比较研究成为必要。本文通过对中哈政教关系的对比、政教关系的全球考察,认为衡量政教关系模式优劣的标准在于是否适应社会发展要求。通过对新疆政教关系困境的解析,建议中央变更新疆的宗教政策,推进新疆的伊斯兰教改革和现代化,彻底清除极端宗教的影响。通过对中哈宗教与教育关系的对比及全球考察,回顾了伊斯兰教教育在新疆的存废,建议新疆在国民教育中引入宗教常识等选修课,满足穆斯林群众伊斯兰文化教育的需求。

关键词:哈萨克斯坦   宗教法   政教关系   教育

“一带一路”是我国构筑国土安全发展屏障,升级对外开放,深化多边合作,寻求更大范围资源和市场合作的重大战略。其以政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通为主要内容,利用现有双多边合作机制,以点带面、从线到片,逐步形成区域大合作,从而促进沿线国家和地区优势互补,经济社会发展。“一带一路”中的“丝绸之路经济带”重点畅通中国经中亚、俄罗斯至欧洲(波罗的海);中国经中亚、西亚至波斯湾、地中海;中国至东南亚、南亚、印度洋。但是正如古丝绸之路存在盗匪的威胁一样,新“丝绸之路”也闪动着民族分立主义、极端宗教的“魅影”,不时飘过恐怖的“腥风”。

哈萨克斯坦是中亚大国和“丝绸之路经济带”的重要推动者。其与中国新疆山水相连,共同拥有多个跨界民族,历史渊源深厚。相同的历史、文化、宗教背景,相似的宗教法渊源、“现代化”进程、改革困境,共同的反宗教极端主义、恐怖主义诉求,惊人巧合近似的穆斯林人口,使我们在比较法的丛林里跋涉成为必要。在“宗教复兴”、“宗教极端主义泛滥”、“恐怖主义蔓延”的全球背景下,了解、研究、借鉴哈萨克斯坦宗教管理与立法的经验、教训、成功和不足对中国的宗教管理和“丝绸之路经济带”建设有着特殊的借鉴意义。

哈萨克斯坦独立后不久,即于1992年1月15日公布了《信仰自由与宗教组织法》,2011年9月,哈萨克斯坦下议院审议并一致通过了《哈萨克斯坦共和国宗教活动和宗教组织法》(以下简称“哈国宗教法”)草案。2011年10月13日哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫签署了该法案,同日颁布了《就宗教活动和宗教团体问题对哈萨克斯坦共和国部分法律进行的修改和补充》,同时废除了《信仰自由与宗教组织法》。我国虽没有正式的宗教法,但在长期的宗教管理实践中也形成了以《中华人民共和国宪法》宗教信仰自由条款为统领,国务院《宗教事务条例》为主要内容的宗教法规体系。以“七·五”事件为标志,新疆宗教出现了严重的问题。此后,新疆宗教氛围日渐浓厚,宗教极端势力迅速膨胀,暴力恐怖事件频发并向区外蔓延,新疆的宗教治理成为迫在眉睫的任务。而宗教问题的治理纷繁复杂,是一个宏大的系统工程,我们仅从政教关系和宗教与教育关系两个方面对中哈宗教法律进行比较分析,以期对新疆的宗教治理助一臂之力。

一、哈萨克斯坦与新疆宗教信仰格局的异同

哈萨克斯坦国民宗教认同的普查数据反映,哈萨克斯坦97%的居民具有不同的宗教信仰。其中70.19%的居民为穆斯林,人口1123.79万,其中多属逊尼派哈乃斐学派,也有少部分苏菲派和什叶派(占1%);全国拥有清真寺2439个,其中正式注册的清真寺2369个。基督教徒419.01万,占全国总人口的26%。佛教徒1.46万人,占总人口的0.09%。犹太人多信仰犹太教,约有教徒5300人,占居民人口的0.03%。其它宗教信仰者3.01万,占0.19%。无宗教信仰者45.05万人,占总人口的2.81%。拒绝公开宗教信仰者8.1万人,占0.51%。

新疆是一个多宗教地区,主要宗教有伊斯兰教喇嘛教藏传佛教)、佛教基督教天主教东正教萨满教。其中伊斯兰教为维吾尔哈萨克柯尔克孜塔吉克、乌孜别克、塔塔尔撒拉东乡保安10多个民族所信奉。与哈国相似,新疆多数穆斯林属逊尼派哈乃斐学派,也有少部分逊尼派的苏菲派和什叶派。新疆的穆斯林除去少量公职人员,几乎是全民信教。新疆现有穆斯林人口1130多万,伊斯兰教清真寺由改革开放之初的2000多座发展到现在的约2.43万座,教职人员由3000多人增加到2.8万多人,平均每万人有清真寺21.5座,新疆清真寺的绝对数量和人均拥有率在世界均排名第一。新疆南疆(特指喀什地区、和田地区、阿克苏地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州,下同)少数民族人口比例更是高达90%以上,穆斯林高度集中,有些乡村几乎是全民信教。

二、哈萨克斯坦与中国政教关系之比较及对新疆宗教管理启示

(一)哈萨克斯坦与中国政教关系的比较及启示

一国政教关系的基本状况,多在宪法文本上进行反映。哈萨克斯坦共和国1995年宪法第22条规定,每个人都享有信仰自由的权利,信仰自由权利的运用不应影响或限制普通人和公民的权利以及公民应尽的义务。从而以国家根本法的形式确立了宗教信仰自由并做出了限制。哈国宗教法序言宣称,本法建立在以下基础之上:哈萨克斯坦共和国为一民主、世俗的国家,国家保证每个人的信仰自由,保证不同信仰的每个人的平等权利,承认伊斯兰哈乃斐教法学派与东正教在人民精神生活与文化发展中的历史意义,国家尊重其它与哈萨克斯坦人民的精神遗产相结合的宗教,国家承认不同教派和睦的重要性,承认宗教宽容的重要性,承认尊重公民宗教信仰的重要性。哈国宗教法对伊斯兰哈乃斐教法学派与东正教在人民精神生活与文化发展中的历史意义予以特别强调,事实上确立了伊斯兰哈乃斐教派和东正教的至高地位。哈国宗教法第3条第1款规定,国家分离于宗教与宗教组织。第3款规定,任何宗教都不能被确立为国教或被确立为必须信仰的宗教。从而在法律形式上确立了政教分离。为了应对宗教极端主义的威胁,维护民族国家的统一。哈国宗教法第4条规定了“全权机构”的职权范围。哈萨克斯坦宗教组织协会认为“全权机构”不仅有监督宗教组织活动的职能,还制定和实施宗教政策,被授权调节宗教活动,干预和决定宗教需求的满足;宽泛地解读这一条,国家不仅可以介入和制定礼拜规则,而且有权解读宗教教义和神职人员的话语,以及宗教文献中的规则;批评此条规定违法了宪法,违背了政教分离原则。此外哈国宗教法第6条规定了宗教鉴定的条件、对象、主体、程序,确立了对宗教文献和资料的依法管理。哈国宗教法第3条第10款规定,禁止建立在宗教基础上的政党活动,禁止宗教染指政治。

与哈萨克斯坦共和国相似,我国也以国家根本法的形式确立了宗教信仰自由并做出了限制。我国1982年宪法第三十六条第一款规定了公民的宗教信仰自由。“人是生而自由的,但却无往不在枷锁之中。”宗教信仰自由不是绝对的,宪法第三十六条第三款限制性规定,任何人不得利用宗教信仰进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。第五十一条限定中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。中共中央在1982年发布的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》明确指出:“宗教信仰自由的政策的实质,就是要使宗教信仰问题成为公民个人自由选择的问题,成为公民个人的私事。社会主义的国家政权当然绝不能被用来推行某种宗教,也绝不能被用来禁止某种宗教,只要它是正常的宗教信仰和宗教活动。同时,绝不允许宗教干预国家行政、干预司法、干预学校教育和社会公共教育,绝不允许强迫任何人特别是十八岁以下少年儿童入教、出家和到寺庙学经,绝不允许恢复已被废除的宗教封建特权和宗教压迫剥削制度,绝不允许利用宗教反对党的领导和社会主义制度,破坏国家统一和国内各民族之间的团结。” 国务院《宗教事务条例》第二条规定,公民有宗教信仰自由。第三条规定,任何组织或者个人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度,以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动。中国国家宗教事务局局长王作安认为中国新型的政教关系模式开始成型,可以概括成四个特点:“政教分离、各教平等、依法管理、政治参与。” 这是目前对我国政教关系较权威的官方解读。

政教分离,互不干涉,“凯撒的归凯撒,上帝的归上帝”应当说是一种相对理想的状态,但真正的政教分离仅有理论的可能性。政权应和宗教保持多远的距离,这是一个世界性难题。即使在政教分离的典范美国,宗教歧视、宗教干政的事件也时有发生。在确立了政教分离的英国、德国、法国,也或明或暗地确立官方教会或正统信仰。例如基督教新教圣公会在英格兰,长老会在苏格兰,路德宗在德国,天主教在法国、德国。它们受政府的支持,享有各项优惠政策。其它如路德宗在丹麦、挪威、瑞典、芬兰,天主教在葡萄牙、波兰、意大利、比利时、卢森堡、奥地利、爱尔兰、捷克、匈牙利、斯洛伐克、立陶宛、克罗地亚、斯洛文尼亚、西班牙、列支敦士登、摩纳哥、圣马力诺、马耳他、安道尔、阿根廷、智利、秘鲁等国,正教在希腊、罗马尼亚、保加利亚、芬兰、俄罗斯、塞浦路斯格鲁吉亚马其顿塞尔维亚等国,伊斯兰教在埃及、叙利亚、利比亚、也门、阿尔及利亚、伊拉克、黎巴嫩、阿拉伯联合酋长国、科威特、巴林、沙特阿拉伯、伊朗、阿曼、卡塔尔、摩洛哥、约旦、印尼、巴基斯坦、马来西亚等国,佛教在斯里兰卡、泰国、缅甸、老挝,印度教在印度,犹太教在以色列,都在不同程度上享有官方教会或正统信仰的地位,受政府的支持,享有各项优惠政策。 联合国168个成员国家中仅巴西、乌拉圭规定国家不资助任何宗教。

我们认为,一个国家选择何种政教体制,应由自己的国情决定。西方的宪制和“政教分离”制度虽有其合理逻辑和成功实践,但并非放之四海而皆准的普遍真理。“阿拉伯之春”、“大中东民主计划”并未给阿拉伯世界带来繁荣和稳定,解决原有的民族、宗教问题,相反“水土不服”的“西式民主乱局”激化了当地的民族、宗教矛盾,利比亚、埃及、伊拉克、叙利亚、也门局势更加动荡,宗教纷争、民族矛盾更加突出,人民处于水深火热之中。1991年哈萨克斯坦独立后,对宗教采取一种放任、宽容的政策。哈国各种社会思潮空前活跃,宗教复兴运动不断升温,以致哈国宗教极端活动和恐怖活动日趋频繁,仅2011年哈国就发生11起极端暴力事件。极端暴力事件促使哈国对宗教管理进行反思,哈国2011年5月成立了宗教事务管理局,管理日趋严格。哈国宗教法确立了政教分离原则,但同时加强了对宗教的管理,虽饱受宗教团体、人权组织的非议,仍得到坚定的实施。我国的“政教分离”制度,不同于西方的“政教分离”制度,是在保障宗教自由的前提下,同时依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行管理。政教分离到何种程度,是由一国的政治力量、宗教力量对比构成决定,深受历史传统、民族文化传统影响,并受本国的民主化程度、法制化程度和国际大环境制约。鉴于“政”与“教”互动方式的不同,各个行为体变量之间的权力分配和利益判断随之产生差异,衡量政教关系模式优劣的标准在于是否适应社会发展要求”我国的政教关系模式在整体是成功的,它充分地保护了公民的宗教信仰自由,避免了宗教之间的大规模的冲突和对抗,实现了政教和谐和良性互动,促进中国经济社会事业的发展和进步。但政教关系的任何模式都不可能十全十美,一个不可回避的问题是我国的政教关系模式在新疆遭遇了严峻的挑战。

(二)新疆政教关系的困境及变革

新疆“三山夹两盆”,周边多山脉、高原,东向交通远便利于西向交通的地缘因素决定了新疆自古以来在政治、经济、文化上等方面与中原内地连成一体。自公元10世纪初传入新疆,伊斯兰教历经了千年跌宕起伏的风雨历程,新疆人民在历史的岁月中也经历了多次动乱,饱受政教关系纷争的蹂躏。喀喇汗王朝和于阗李氏王朝的“百年宗教战争”带来的是家园的毁灭、成片的麻扎;和卓势力“白山派”和“黑山派”长达几个世纪的残酷斗争,带来的是社会的动荡、累累的白骨。政教合一黑暗政权的统治阿古柏“哲得沙尔汗国”的建立,带来的是血腥的屠杀、残酷的剥削、社会的倒退和人民更深的苦难。从清朝乾隆中期起,新疆的侵略与反侵略,动乱和反动乱斗争至今已长达200多年。

苏联解体后,出现了当代民族分立主义(Ethnic Separatism)高潮,中亚五国相继独立,车臣、科索沃和克什米尔地区的民族分立主义也趁势崛起,新疆的民族分裂分子以为千载难逢的机会来了,也开始活跃起来。以美国为首的西方敌对势力开始让中国充当第一假想敌,总是千方百计、想尽办法遏制中国的发展和崛起。表面上高举反恐的大旗,背地里却以民族自决和保护宗教自由为借口,暗暗支持东突分裂势力。与世界宗教多样性中求统一的趋势相悖,原教旨主义、宗教极端主义形成了一股逆流。主流的原教旨主义主张开展合法的伊斯兰运动,不赞成暴力恐怖主义;极端的原教旨主义鼓吹“圣战”,企图用宗教的神圣性来证明暴力恐怖的正义性,主张为了建立宗教至上的政教合一国家,可以不择手段,不计后果。极端的原教旨主义运动集政治化、组织化和恐怖主义化为一身,其与新疆民族分立主义一拍即合,紧密交织。民族主义本身就是一种缺乏理论建构,情绪强于理性的社会思潮,如果在与宗教这种以超自然信仰为基础的文化体系相结合,两种“想象的共同体”就会并发出极端思想火花。极端的原教旨主义与新疆民族分立主义合流后的杂交种迅速在新疆这片曾被泛伊斯兰主义和泛突厥主义耕种过的土地上生根发芽,再加上维吾尔族现代化遭遇挫折,新疆意识形态领域阵地薄弱的小气候,其势力不断扩展、壮大,据不完全统计,目前南疆的瓦哈比派约占信众的40%,和田地区更是高达50%。

宗教的血脉扎根于心灵,枝干生长于尘世,而暴力恐怖事件正是极端宗教的“毒树之果”。 据公安部门统计,2014年仅新疆就打掉危害国家安全罪团伙494个,毫不夸张地说,新疆到了最危险的时候。2014年5月23日,根据国家反恐怖领导小组的决定,新疆适时启动了严打专项行动,打掉了“三股势力”的嚣张气焰。但对体外毒瘤的割除只是治标之策,深入体内,彻底铲除肿瘤的病灶才是治本之术。目前新疆开展的去极端化运动虽然声势浩大,但效果有限。究其原因,伊斯兰教及真主的权威,渗透于穆斯林社会文化生活的各个领域,成了穆斯林包罗万象的纲领,思想的源泉,道德的标尺,行为的准则,行动的指南,人际关系的纽带,社会秩序的保证。穆斯林从出生之日起,就生活在有着悠久信教历史的民族社会环境里,从小的耳濡目染,自然而然地就接受了伊斯兰教传统。穆斯林从出生到死亡,人生每一个阶段,《古兰经》都做了安排,《古兰经》作为行动指南,已深入到穆斯林的骨髓。心病还得心药治,宗教问题应遵照宗教规律处理。我们认为,要想根本解决新疆的宗教问题,必须进行宗教改革。

宗教是复杂社会体系的一个单元,靠政权强力推进的改革往往引发激烈的社会反弹,有时会适得其反,宗教为适应社会发展自觉做出的改革和调整才有生命力。可是由于长期左的宗教指导思想的禁锢,社会上充斥一种观点,社会主义国家指导思想是无神论,从而在根本上不可能与“有神论”的宗教相调和,“无神论”与“有神论”的关系是斗争的关系,无法“两极相通”;即便是出身于全民信教区域的少数民族干部,你一旦笃信宗教,你的政治前途就葬送了;即便是身处全民信教区域的基层的党员干部也不能信教,否则就是政治立场有问题。长此既往,造成了穆斯林干部与穆斯林群众的脱离,穆斯林精英阶层与普通穆斯林群众分层。当外来的新兴极端宗教势力如“瓦哈比”、“伊扎布特”、 “穆斯林兄弟会”、“伊吉来提”等入侵时,新疆普通穆斯林群众因为缺乏免疫力就迅速被感染。残酷的现实促使我们必须重新审视“固化”、“正当性赋予”的政教关系“知识系统”。天堂与真理、信仰与理性、神学与哲学、空想与实践、神秘的幻想与人的认识、永恒的信仰与暂时的理性并不是绝对对立的,而是有机联系和相通的。大多数情况下,信仰宗教之维是来世的、彼岸的、超越的、终极的,而与共产主义信仰理念的今世性、此岸性、现实性和实践性并不在同一层面,不具有同一维度。这种不同追求层次、不同价值维度的信仰在实际存在中应该可以和平共处、和而不同。我们建议,中央应出台政策明确规定信教的少数民族干部不应被歧视,享有同等的政治待遇;在全民信教地区的基层党员(县以下),可以信仰宗教,但不能以宗教身份参政。我们应相信少数民族干部,并依靠少数民族干部、少数民族宗教人士、少数民族文化精英来推进新疆的伊斯兰教改革和现代化。

三、哈萨克斯坦和中国宗教与教育关系之比较及对新疆教育的启示

(一)哈萨克斯坦和中国宗教与教育关系的比较及启示

宗教和教育这对“孪生姊妹”在人类诞生之日起就互相依存、互相渗透、互相影响、紧密交织,共同推动了人类文明的发展、传承、延续。随着政教分离原则在当今世界大多数国家的确立,教育的世俗化成为当今世界不可逆转的一股潮流,宗教与教育逐渐渐行渐远。

哈萨克斯坦共和国1995年宪法第30条规定,国家保证公民在公立学校免费接受中等教育,中等教育为义务教育;哈萨克斯坦公民有权通过竞争在公立高等学校接受免费高等教育。哈国宗教法第3条第4款规定,哈萨克斯坦的教育体系,除去精神(宗教)教育场所,分离于宗教与宗教组织,带有世俗性质。哈国宗教法第3条第8款第1项规定,国家不干涉公民、外国人、无国籍人的宗教态度以及他们的宗教归属,国家也不干涉儿童的父母、或儿童父母合法的代表基于自身的信仰对儿童实施的教育。但是这种教育不允许威胁到儿童的生命与健康,侵犯其权力、限制其义务,这种教育不允许指向反对宪法制度,哈萨克斯坦的主权与领土完整。哈国宗教法第3条第16款规定,在未成年人的父母之一反对,或他(她)的其他的法定监护人之一反对的情况下宗教组织的领袖有义务采取措施禁止未成年人参加该组织的活动。《哈萨克斯坦共和国教育法》第3条第1款第4项规定,在教育领域的国家基本政策原则为教育的世俗性、人文性和发展中性,公民和民族价值、人的生命和健康以及个性自由发展的优先性。第2款规定教育组织中禁止建立政党和宗教组织及其活动。哈萨克斯坦共和国2011年10月11日第484-IV号法律对哈萨克斯坦共和国涉及宗教问题的若干法律文件进行了修订和补充。修订后的《哈萨克斯坦共和国行政违法法典》第375条第7款规定,在未成年人的父母或者其他法定代理人提出异议的情况下宗教团体的领导人不采取制止吸收未成年人参加宗教团体的活动和未成年人参加宗教团体的活动的,对哈萨克斯坦共和国公民处以五十个月核算指标的罚款,对外国人和无国籍人处以五十个月核算指标的罚款驱逐出哈萨克斯坦共和国。《哈萨克斯坦共和国儿童权利法》第十九条补充第五款,儿童康复、体育、创作和其他休闲组织、营地和疗养院中不得举行祈祷、宗教礼仪、仪式和(或者)集会以及实施旨在传播宗教。可见哈国明确规定了教育的世俗性,但对监护人宗教教育的规定具有宽容性和务实性。

纵观我国法律,《中华人民共和国宪法》第三十六条明确规定:“……任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配”《中华人民共和国民族区自治法》第十一条也有同样的规定。《中华人民共和国教育法》第九条明确规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。”《中华人民共和国义务教育法》第四条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年,不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等,依法享有平等接受义务教育的权利,并履行接受义务教育的义务。”由此可以看出,我国宪法、法律明确规定宗教与教育相分离,宗教不得干预学校教育和公共教育。

宗教与教育应分离到何种程度?宗教在教育中应处于什么位置?公共教育中能否允许宗教活动?“左”还是“右”?这真是个问题。理论界纷争不断,实践中各国做法迥异。英国规定,对于所有的社区学校、基金会学校或民办学校来说,地方教育局、学校管理机构和校长必须确保学校按照当地通行的教育大纲开展宗教教育;所有的社区学校、基金会学校或民办学校,都要开展每日的集体敬拜活动。《费里法案》(Loi Ferry) 1882年3月28日法第1条取消了公立小学的宗教课,规定必须设置公民道德教育课;第4条规定,在公立小学内不准进行宗教教育。从而确立了法国国民教育世俗化原则,目前法国禁止在公立学校或公共教育中有任何形式的宗教教育课程和宗教活动。1842年,美国纽约州通过的《麦克雷法》(MacLay Bill)规定:“任何学校……都不得教授、灌输或实践宗教教派的教义或教务,违背者不能分配给任何资金”。开美国教育与宗教分离之先河,但美国“公立学校的世俗化在19世纪30年代和20世纪30年代之间,经历了一个长期而又缓慢的过程。甚至在30年代,学校在形式上仍然带有一些的宗教迹象。”现在美国禁止在公立学校开设正式的宗教信仰教育课程,禁止在公立学校举行宗教仪式活动,但在课外活动时间,允许学生在自愿的前提下举办和参加宗教活动,承认学生的宗教自由,允许私立学校实行宗教教育。德国在公立学校设置广泛的包括传教性质的宗教课程,并允许公立学校进行尊重学生宗教信仰自由而有合理规范的宗教活动,达到宗教与公共教育的相辅相成。沙特阿拉伯虽有几百所小学和几十所中学,但大多数学生仍在清真寺附设学校接受基础教育,以诵读古兰经为主课,全国设有三所宗教高等院校。文莱则在唯一的一所大学和所有中学开设伊斯兰课程,要求青少年学生学习伊斯兰知识。关于宗教学科的教育在孟加拉基础教育中占了很大的比重,涉及宗教的课程共占1/3的时间。以色列宗教教育与世俗教育并存,以色列存在着三种学校体系:国家教育、国家宗教教育和私立宗教教育。国家宗教教育和私立宗教教育都获得了国家大部分的财政支持。

通过对上述国家宗教和教育的考察,我们认为一国宗教和教育的关系是由宗教力量和世俗政治力量对比决定,深受政教关系、世俗化程度、历史、文化、传统和民主法治进程影响。国情不同,宗教和教育状况也不同,但开放、包容、多元的教育政策是社会的发展趋势。我国在处理宗教和教育的关系上,做出了艰辛的努力并付出了沉重的代价,最后理性地选择了教育的世俗化、教育与宗教相分离作为基本国策。教育的世俗化推动了我国教育事业的快速发展,人口素质的不断提高,为我国各项事业的发展和进步提供了智力支持。但这种“一元化”模式,忽视了少数民族文化的特殊性,导致国家民族主义与本位民族主义的内在张力日渐突出,伊斯兰教的“逆本土化”、“去中国化”趋势日渐明显。在新疆这个伊斯兰教影响深远的地区,现行教育体制只注重公民能力的提高而忽视了穆斯林文化、精神、信仰的传承,已受到了部分穆斯林的抵制,应予重新审视和思考。

(二)伊斯兰教教育在新疆的存废

伊斯兰教作为新疆穆斯林的精神支柱、民族信仰、主流文化源远流长、生生不息。新疆和平解放前,伊斯兰经文学校几乎垄断着教育权。解放后,新疆对各种学校进行了整顿和改造,大力兴办少数民族学校,使少数民族教育获得了长足发展,但经文学校和经文课程的设立经历了反复,直到1957年,经文学校和经文课程才完全废止。十一届三中全会以后,党对宗教政策拨乱反正,逐步落实了宗教信仰自由政策。但对宗教疏于管理、失之过宽,致使有些地区一度出现了滥建清真寺,私办经文学校,恢复已被取缔的宗教封建特权等宗教狂热现象。1981年12月,新疆统战部、民委、文委、教育厅等四部门《关于对经文学校处理意见的报告》中说,近两年来,一些地方由于宗教狂热的出现,经文学校又日益增多,特别是在维吾尔族聚居的南疆地区这种情况更为普遍。据调查,喀什市各类经文学校最多时就有127处,念经学生有2517人,还分了大、中、小班。吐鲁番地区有经文学校137处,念经学生有2100多人。另据调查,喀什地区从1981年3月以后的半年多时间,弃学念经儿童,由4000人增加到18000人。经文学校的大量出现,严重影响小学教育的普及,南疆许多地区的小学入学率大幅度下降,有的由原来的90%下降到40%;有的地区民办小学几乎被经文学校挤跨。这些情况直接影响到国民义务教育的普及,使民族地区的民族教育面临严重的挑战。 1982年3月,新疆维吾尔自治区党委转发了《关于对经文学校处理意见的报告》并提出六条处理意见,及时有效地制止了宗教干预教育的问题。

(三)新疆国民教育与伊斯兰教教育的调适及变革

我们应该看到,伊斯兰教在新疆有着深厚的历史、文化、民族、社会、教育基础,穆斯林聚居区浓厚的宗教氛围、悠久的信教历史、父辈们宗教信念、宗教理想、宗教感情和伊斯兰教文化的潜移默化,培养了穆斯林少年宗教意识和宗教感情,逐步养成了他们的宗教信仰和价值观,造就了他们对教职人员崇高社会地位的羡慕和向往,这是穆斯林青少年学习经文的内发动力。在新疆现代化的进程中,市场经济成为主导,社会结构重大变动,原有的单位性社区组织逐渐松弛或瓦解。基层党组织的迷失和涣散、村官的自私和贪腐、干群关系的恶化导致新疆社会管控能力急剧下降。改革中利益格局深刻调整,阶层逐步分化,差距日益增大;穆斯林由于科技、语言、文化、社会关系、思想、观念等的差距,在市场竞争中处于劣势地位,穆斯林乡村社会日益边缘、衰败。对美好现代生活的向往和对阶层困境日益固化的无能为力,使得穆斯林社会传统道德沦丧,底层社会的赌博、偷窃、抢劫、贩毒、吸毒、卖淫、诈骗等犯罪高发,一些穆斯林对《古兰经》的解读日益激进,无限放大民族隔阂和对立,刻意制造民族矛盾,“新疆维吾尔社会正陷入深重危机中”的论断绝非危言耸听。“作为宗教信仰和各种传统制度的集合,它曾经指引伊斯兰世界实现了强盛和荣耀。因此,广大穆斯林每当面临现实困境而别无良策时,就会近乎本能地回到自己的传统文化中寻找答案。对于广大的穆斯林来说,伊斯兰就是走出困境和摆脱绝望的选择。”世俗性社区结构的衰败,促使穆斯林本能地靠近宗教,寻求寄托;一些痛感于本民族衰落的精英,也试图通过宗教来拯救自己的民族。

虽然宗教教育具有道德教化、学习知识、传承本民族的历史、文化、传统的功能,但宗教教育培育盲目服从、无边轻信、幼稚无端的恐惧,扼杀了儿童的心智、求知欲、创造力,负面作用不可忽视。社会实践中,坚持伊斯兰教与国民教育分离并行的基本模式推动了新疆教育的发展和社会的进步。但在穆斯林社区,教育和伊斯兰教的完全分离只能是“痴人说梦”,因为人的教育在他出生的时候就开始了,穆斯林儿童从出生之日起就开始接受伊斯兰教教育。与其不能绝缘伊斯兰教的影响,不如向哈萨克斯坦学习,宽容穆斯林家庭的伊斯兰教教育。国民教育不能满足穆斯林伊斯兰文化教育的内在需求而被有些穆斯林社区边缘化和外在化,有些穆斯林家庭甚至把国民教育作为一种外在强制加以抵制,直接把学龄期的孩子送到经文学校、教经点学经,而正规经文学校严重缺乏,促使某些穆斯林家庭把孩子送到地下的非法讲经点学习经文,而这些地下讲经点很容易被“三股势力”蛊惑、利用,异化为“三股势力”培养骨干和“接班人”的基地。辍学和大量未升入高中流入社会的穆斯林青少年由于心智尚未成熟,世界观、人生观、价值观没有成型,个人英雄主义情结浓厚,渴望认同,叛逆不羁,更容易被“三股势力”打开“潘多拉的盒子”、“点燃冲动的火焰”,蛊惑成为“解放维吾尔”的“民族英雄”、“伊斯兰圣战”的斗士,于是他们“义无反顾”、“视死如归”、“大义凛然”地冲向恐怖的最前线。“东突”恐怖分子在文化结构方面呈现出两极分化的显著差异,其中大学、中专和高中学历只占总数的15%,而初中和初中以下却占总数的 85%。可见,提高穆斯林科学文化水平是抵制“三股势力”向青少年渗透、争夺下一代的一剂良药。

禁果总是甜的,面对伊斯兰文化教育的刚性需求,一味的堵不能解决问题。2012年9月21日,哈国教育与科学部部长朱马古洛夫(Bakytzhan Zhumagulov)称,哈国大学、中学将引进旨在区分传统伊斯兰教与伊斯兰极端主义的课程。在中学阶段,9年级学生将学习该课程;在大学阶段,该课程被安排为大学生的必修课。一些老师也要自学这门课程的相关内容。他还表示:“我们己经在所有大学里打造了熟悉该项工作意义所在的优秀团队,他们将向学生阐述宗教极端主义与传统宗教区别”。同时哈国呼吁其公民在国内接受符合本国传统的宗教教育。哈萨克斯坦教育部还倡议国内宗教学者、官员经常深入大学与学生就极端主义和恐怖主义开展研讨会。中国甘肃等地的民办民族中等阿拉伯语职业学校兼顾民族宗教知识和现代科学知识,调适了穆斯林两极教育的需求,受到了穆斯林的欢迎,提供了解决伊斯兰教教育与国民教育冲突的方案。鉴于新疆宗教的“高烧不退”和历史上讲经班曾被“三股势力”利用,新疆不可照搬甘肃等地民间创办阿拉伯语职业学校的做法,放开宗教教育市场。但是我们可以用伊斯兰教的善来抵制极端宗教的恶,新疆可在国民教育中引入阿拉伯语、宗教道德、宗教礼仪、宗教常识等选修课,满足穆斯林群众伊斯兰文化教育的需求。

惟有教育可改造旧民族性、培养新民族性,使社会文化的内容得以更新。要想改变新疆积贫积弱的现状,彻底解决新疆宗教问题,只能靠教育。一万年太久,只争朝夕。2014年5月26日,中央政治局决定在南疆全面实行高中阶段免费教育,开全国之先河,无疑是造福南疆人民的一项重大举措。但我们认为,政策虽利好但针对性不强。我们建议针对南疆农村人均纯收入(标准可以适当放宽)以下的家庭,高中免费教育(应包括职业高中、中等职业技术学校)的同时为该类学生提供免费食宿,严格考核,学习合格毕业的学生每年可获得略低于南疆农村人均纯收入标准的奖学金,继续深造的,转为学费,用特殊的利益引导手段完胜“争夺下一代”的战争,实现南疆教育的跨越式发展。

参考文献:

[1]孙力,《中亚国家发展报告(2012)》,社会科学文献出版社2012年6月第1版,第66-67页。

[2]卢梭,《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆2010年版第4页。

[3]王作安,《从国家宗教局职能看中国政教关系》,载《中国宗教》,2009年第11期,第6-7页。

[4]刘澎,《国家·宗教·法律》,北京中国社会科学出版社,2006年11月第1版,第12页。

[5]王秀哲,《政教关系的全球考察》,载《环球法律评论》,2012年第4期,第11页。

[6]任延黎《政教关系浅议》,载《世界宗教文化》,1996年第1期,第7-10页。

[7]张践,《论政教关系的层次与类型》,载《宗教学研究》,2007年第2期,第132-144页。

[8]张志刚,《当代中国的政教关系》,载 《中国宗教》,2011年第10期,第28-29页。

[9]牟钟鉴主编,《民族宗教学导论》,北京宗教文化出版社,2009年6月第1版,第163页。

[10]滕志妍,《世俗时代的宗教与学校教育关系问题研究》,西北师范大学博士论文,2009年,第48页。

[11]丁维娟,《孟加拉宗教教育对我国思想政治教育的启示》,天津师范大学硕士学位论文,2009年,第20页。

[12]于蔚天,《以色列教育立国经验研究》,西北大学硕士学位论文2011年,第38页。

[13]高祖贵,《美国与伊斯兰世界》,时事出版社2005年版,第89页。

基地成果·要报

新疆煤田火区管理办法》立法建议

   

(新疆稳定与经济发展法制研究基地、新疆大学法学院)

新疆煤炭资源丰富,预测储量2.19万亿吨,占全国预测煤炭储量的四成以上,居全国首位。但由于受新疆特殊的地理气候环境、煤层赋存条件以及历代小煤窑开采等因素影响,新疆煤田火灾十分严重。从1958年至今,我区共治理煤田火区43处,直接解救煤炭总量约3.19亿吨,保护煤炭资源约312.8亿吨,累计治理火区面积1058万平方米,恢复植被1100多万平方米,累计减排有毒有害气体和烟尘近4000万吨,累计减排温室气体近4亿吨。煤田灭火工作取得了显著的社会效益、经济效益和环保效益。

一、新疆煤田灭火工作面临严峻问题亟待解决

根据2013年我区第四次煤田火区普查,截至2013年底,我区共有未治理的在燃火区47处,其中新生火区36处(新生火区指1996年底第二次普查结束后至2013年底新产生的火区)。这47处火区总面积701万平方米,每年燃烧损失煤炭资源471万吨,每年排放1362万吨二氧化碳和20.28万吨有毒有害气体。大面积的煤田火灾不仅损失大量煤炭资源、威胁矿井安全生产,而且严重破坏区域环境,引发一系列的生态问题,新疆煤田灭火工作形势严峻、任务繁重,并面临着以下问题亟待通过法律手段予以规范和解决:

1新疆煤田火区管理的主体职责不明确。受利益驱动,偷挖盗采煤炭资源行为屡禁不止,有的打着“煤田灭火”“灾害治理”的名义,大肆盗采煤炭资源,造成煤炭大面积裸露地表,留下煤火隐患。有的将监测期内的已治理火区覆盖层剥离,偷挖盗采下部煤炭资源,造成火区复燃。对偷挖盗采引发煤火的行为,没有相关法律法规进行约束,管理主体不明确,偷挖盗采较为猖獗。

2矿权范围内煤田火区灭火主体责任落实不到位。50多年来,按照国家和自治区要求,我区对自然和历史原因引发的煤田火灾进行了有效治理。近年来,我区煤炭资源矿权范围进一步划定,但矿权范围内的煤田火灾治理责权不明晰,煤火因得不到有效治理,造成火区蔓延扩大,危害严重。

3煤矿关停过程中没有相关法律法规强制约束企业采取有效的防灭火措施。新疆第四次煤田火区普查查明的新生火区主要是矿井火灾蔓延形成,而矿井发火的主要原因是早期的技术落后,防灭火措施不到位,矿井关闭不严不实,与外界氧气沟通,造成关闭后井下发火无人管理,最终蔓延形成煤田火灾。近年来,自治区淘汰落后产能力度进一步加大,关闭矿井日益增多,有些矿井关闭前已存在火灾隐患,如不通过法律约束,强制矿主采取的煤火隐患整治防治措施,今后势必产生新的煤田火区。

4已灭火区的管理主体不明确。经灭火保护下的煤炭资源管理与开发应有特殊的技术要求和时间限制。煤田火区经治理后,在一定时间内属于散热期,对其开采应通过法律手段,明确相关开采技术标准和时间限制,以防止煤火复燃。

5没有法律法规对新增火区的责任主体进行追究及处罚。对新增火区应建立责任追究制度,查明新生火区责任主体,并依法依规予以处罚。

二、建议尽快出台法律规范新疆煤田灭火工作

为加快煤田火区治理,保护煤田灭火成果,自治区曾多次下发文件要求各地各部门进行整治,但均未取得长期效果。面对新疆煤田火区新形势、新常态,建议出台具有法律约束力的《新疆煤田火区管理办法》(以下简称《办法》),明确新疆煤田火区管理主体,规范煤田灭火审批、设计、施工、监测、验收程序,依法打击偷挖盗采行为,保护煤田灭火成果,推动新疆煤田灭火工作进入法制化轨道,日显迫切和重要。

三、建议尽快出台法律规范新疆煤田灭火工作的思路

1、从调查分析入手,研究确定我区煤田火区管理工作的薄弱环节和未来政策措施制定的重点内容和主要任务。

2、通过对我区煤田火区管理工作现状的研究与分析,探讨建立煤田火区管理新体制、机制的可行性与具体对策措施。

3、根据我国煤田火区管理的有关立法现状与发展趋势,结合我区煤田火区保护工作实际,起草《办法》的主要内容。

、建议尽快出台法律规范新疆煤田灭火工作的内容

1、设立煤田火区管理机构,明确职责与分工,做到权责明晰。

2、明确煤田火区管理、项目审批、实施和监督部门的权限和责任。建立发改委、国土资源、煤炭、公安、地方政府等部门联合执法的工作机制。

3、煤田灭火系统性强、危险性高,应建立煤田灭火准入制度。实施煤田火区勘查、设计、施工、监理等过程的单位,必须具备在主管部门备案的相关资质,并严格按照《煤田火灾灭火规范》进行实施。

4、建立煤矿生产及关停过程中的防灭火技术标准和要求,强化煤炭企业的防火责任和意识。对影响灭火施工及灭火施工中存在安全隐患的生产矿井必须限期关停。

    5、明确已灭火区的管理主体和责任,加大灭火成果保护力度。规范对已灭火区资源开发利用的审批、监督和管理,明确技术标准和时限,以防止煤火复燃。

    6、明确矿权范围内的火区治理责任主体。   

    7、建立煤田火灾责任追究机制,明确相应的处罚措施。

、建议尽快出台法律规范新疆煤田灭火工作的方法

1、开展调查,全面收集相关信息。保证所获信息具有全面性、系统性和准确性。主要方法:调查法、观察法、查阅资料法、论证法等。

2、综合分析信息。在收集信息的基础上对信息加以整理、分类。

3、通过对我区煤田火区保护中的相关政策及管理实践经验的调查论证,形成立法建议。

   

非法宗教活动相关法律政策的实施效果及对策建议

郭蓓

1988年《新疆维吾尔自治区宗教活动场所管理暂行规则》公布施行之日起,新疆依法治理非法宗教活动的历程已近二十六年,相关法律政策实施效果如何,需要对其从法律体系设计、法制宣传、执法等各方面进行评估和检视以便及时校正和完善我区宗教相关法律政策,使其达到或接近立法预期。

一、 非法宗教活动相关法律政策实施面临的问题

(一)非法宗教活动相关法律政策设计存在缺憾

1.宗教基本法缺失

我国大致构建成了以宪法为核心,包括行政法规和行政规章、地方性法规和规章等五个层次的宗教立法体系。根据宪法和《立法法》的规定,宗教信仰属于公民的基本权利,涉及公民基本权利的事项只能制定法律,不能用行政法规代替。而我国目前是没有制定宗教基本法,在实践中处理宗教事务主要依据的是国务院和地方的行政法规。

宗教基本法的缺失,使得法律实施不可避免地带有严重的先天性缺陷。长期以来我国宗教事务方面存在的主要矛盾难以从法律层面上得到有效解决。政府的管理只能倚重行政手段,所谓的依法管理宗教,也被解读为引入法制因素为行政方式提供管理依据。这样的坚持和严格管理,可能制造的问题与矛盾就越来越多,甚至会脱离法治轨道。

2.地方性法规、规章内容原则而难以操作

新疆宗教事务管理地方法规都是“高龄”法规,内容较原则、笼统,操作性差;相关内部文件内容庞杂、重叠,一些规定之间有冲突,程序规则严重缺乏等成为基层执法人员反映强烈的共同问题。尤其是缺乏宗教事务管理部门的执法程序、监督、法律责任等规范,这不仅与权责一致的法治理念相矛盾,也造成了执法随意,使信教群众难以寻求权利救济途径,在某种程度上造成了法律的虚置。

(二)宗教法律政策的宣传效果欠佳

虽然各地都称宗教政策和法律知识的宣传教育取得切实成效,但这种以发了多少材料、办了多少培训班、普法考试等为依据,是否能反映出法制宣传的实效性呢?

调研中反映出,我区法制宣传主要依靠行政手段推广,形式化较突出,宣传教育手段单一,不能根据各地的实际情况和需求有针对性地开展,往往是重视法律条文,忽视法治理念的传播;重视公民义务条文,忽视公民权利条文;重视实体法,忽视程序法的宣传。有相当一部分信教群众对我国宗教法律政策的把握只停留在表面。如很多人都不知道不经政府批准跟宗教人士学经是非法的。部分少数民族大学生和南疆个别县乡的村干部和宗教人士对“宗教信仰自由不等于宗教活动自由”、“宗教不得干涉教育、司法、婚姻等”政策认同率较低。

(三)宗教事务执法的管理体制运行不畅

宗教事务管理除了民宗部门外,有权执法的部门还包括统战、公安、文化管理等十几个部门。应该承认这在很大程度上充实了宗教事务管理的执法力量,但“九龙治水”多部门管理的弊端也不少,争利、回避、推脱以及扯皮现象时有发生。有时,政府不得不借由专政机关的力量解决宗教工作中的难题,管理成本成倍激增。这种多头管理和强制管理,也招致了部分教职人员和信教群众的不解和抵触。

(四)部分执法人员在执法理念上和一些基本认识上不能统一

1.执法受到落后的意识形态影响

因长期受宗教“鸦片论”等意识形态、宗教问题安全化的认知和传统社会管理思维的影响和束缚,部分管理者仍然用陈旧的思路和手段来管理目前越来越复杂的宗教事务。对宗教的防范、猜测甚至对立心理的状态普遍存在,如“打击非法宗教活动”在个别地方的官方语言中仍有出现。

在调查中,信教群众认为宗教事务管理者了解宗教的与不了解宗教的比例为1:1。

2.法制观念淡漠,不能正确看待法律与政策的关系

3.对相关法律政策的合法性和合理性存有疑问

以非法教经为例,新疆信教群众稳定而强烈的信仰需求是非法教经屡禁不止的根本原因。信教群众认为,经文教育是基于宗教信仰自由政府应当提供的公共服务。而国家对宗教事务的管理又存在是安全角度的考量。现实需求和社会管理目标之间的矛盾,致使实践中对非法教经的处理难以保持一贯性。

近三十年来,我区对非法教经是采取由控制为主疏导为辅且控制愈加严格的政策取向,但从效果来看,管控力度增加,反弹力量也在增强。治理非法教经被认为政府是在打击伊斯兰教,与宗教信仰自由的政策不符。这种看法在信教群众中有一定影响,致使很多人对非法学经教经抱着同情态度,甚至对其提供帮助和支持。这种看法也影响到个别执法者,产生了“是否管得面过宽和是否能有效管理”的怀疑,导致执法活动中的不作为。

4.宗教活动“合法”与“非法”的界限难以清晰

宗教的法律化、法律的宗教化是伊斯兰教的本质特征。加之近代伊斯兰教和伊斯兰法曾在我区处于主流文化状态,教规和宗教人士至今在信教群众中具有一定的权威;伊斯兰教浓厚的“入世”特点,使得一些来源于宗教的文化和行为沉淀为民族禁忌和习俗,信教群众眼中民族习俗就是宗教习俗;“三股势力”有意混淆民族习俗和宗教活动的界限,使某些宗教活动成为群众社交活动的必需,助推了非法宗教活动的反弹,也使执法者对非法宗教活动的认定更加困难。

(五)粗暴执法和过度执法是依法管理宗教事务中反映较多的突出问题

对同一个非法宗教行为,我区各地处罚的方式、程序不尽统一,或者虽然有了一致的规定,但因具体认识不同导致处理结果差异较大,尤其在基层,甚至导致了相关部门之间的分歧和摩擦。而我区由于维稳的压力,执法中存在宁枉勿纵的思维,往往形成粗暴执法和过度执法。

如自治区11号文件禁止对穿戴“吉里巴甫” 服饰等行为采取简单粗暴的方法。但个别地区仍存在擅自治理的情况,甚至产生了执法活动的异化。有的措施不但于法无据,并且已经侵犯到公民的其他权利甚至是基本权利,产生了严重的负面影响。

(六)管理中存在着运动式、应景式的做法

非法宗教活动常借助于运动式执法来解决。运动式执法的存在有一定的现实合理性,并能通过疾风暴雨式的执法得到立竿见影的效果。这种执法方式往往过分强调效率,采用从重从快的方式,容易忽视执法的合法性和公平性,也带来了执法的随意性。很多是因为突发事件的发生就展开运动式执法来震慑,大量调动人力、物力、财力,也必然造成行政资源的浪费。这种执法形式缺乏法治基础,也难以达到治本的目的。

在调研中,部分基层干部对集中整治工作持消极态度,总体对集中整治工作毁誉参半。

二、非法宗教活动法律政策实施建议

从分析非法宗教法律政策实施的状况来看,由于宗教基本法的缺失,相关法律政策的制定缺乏合法性、合理性解释,宗教事务工作主要依靠行政化手段,而行政执法结果差异大、过度执法普遍、运动式执法治标不治本且代价高昂,一些执法活动引发争议带来不良评价。显然,法律政策的实施与立法目的及预期之间有一定的差距。

(一)强化法治思维,正确看待法治思维与政治思维的关系

以法治思维、法治方式治理非法宗教活动,意味着无论是人民内部矛盾还是敌我矛盾,都要依法治理。况且是否是暴恐、分裂的敌对行为,也需“以事实为依据,以法律为准绳”进行判定。

绝大多数的宗教类违法犯罪活动都是人民内部矛盾,在治理非法宗教活动时如果过于强调“正确区分和处理两类不同性质的矛盾”,不但不会产生比法律更高的效用,反而会加重执法人员的困惑和执法难度,产生“标签化”思维,或者“四面楚歌”,也可能挑起对立。

强化法治思维,也意味着摆脱旧的、僵化的思维模式,改变宗教被“政治化”出现的误导。宗教问题只能通过社会问题的解决来解决,而不是直接对宗教采取行动,切忌在于法无据的情况下主观臆断,对犯意和没有做出实际危险活动的人进行处置。否则不但不能解决问题,反而会引发更多宗教的问题。

(二)修订、清理、完善相关的法律政策依据

完善相关法律政策是依法治理、明晰合法宗教活动与非法宗教活动界限的最基本举措。

1.制定基本法

我国需要一部宗教基本法,明确宗教立法宗旨,政教分离原则,在宗教信仰自由的保护和适度限制方面指明方向,包括法律与宗教信仰自由冲突时适用的原则。

2.修订自治区相关宗教事务管理法规

《新疆维吾尔自治区宗教事务条例(修订草案)》审议意见第一条就提出,“建议在第五章‘宗教活动’中对非法宗教活动作出明确规定”。笔者不赞同这个意见。首先,如前所述,一些非法宗教活动的认定在实践中争议很大,不宜也做不到在立法中明确。其次,非法宗教活动的概念表明,只有宗教活动相关法律法规健全,相应的权利义务规定充分,那么不符合规定的行为就属于非法宗教活动。反观其他国家,也没有在宗教立法中把非法宗教行为列举出来的先例。最后,如果在第五章“宗教活动”中,规定了一系列宗教活动后再进行禁止性规定,会造成内容重复和条文臃肿,降低条例的立法技术。且按照立法要求,禁止性规定在法律责任中要规定相应的罚责,而很多非法宗教活动的处罚缺乏上位法的支持,根据《行政处罚法》的规定地方条例无权设置处罚。

3.清理、修订治理非法宗教活动的内部文件

根据《关于开展清理规范性文件工作的通知》(新政办发〔2010〕30号),对治理非法宗教活动相关的内部法律文件进行定期清理、修订,对内容有瑕疵如侵犯公民其他权利的违法规定等要改正和撤销,校准其准确适用度。

可借鉴有关省的做法,允许发现内部文件违法的公民、组织或法人,向自治区政府法制办提出审查申请,法制办应在一定期限内做出审查结果。

(三)构建宗教事务案例指导制度

根据自治区11号文件治理非法宗教活动先试先行的原则和抓典型案例的要求,建议构建宗教事务案例指导制度。该制度在有效填补法律政策漏洞,统一法律适用标准,限制执法人员的自由裁量权,提高行政执法效率,有效促进我区宗教事务社会管理创新方面具有很大的现实意义。如操作得当,不仅将普通的典型案例从一般性的行政执法经验总结,规范、提升至具有一定行政效力的法制高度,而且可以抵消部分治理非法宗教活动相关法律政策实施的缺憾和不良影响,更好地贯彻和落实自治区11号文件的精神。

我国已在司法领域建立了案例指导制度,且至今运行良好,可将其借鉴为宗教事务案例指导制度构建的模板,具体制度有待进一步研究。

(四)运动式执法向常态化执法逐步过渡

健康的社会需要常态下的管理程序和监督制度。随着法制的健全,逐渐减少运动式执法方式是必然趋势。

首先,运动式执法是典型的重实体轻程序,所以建立和完善相关程序法律法规对运动式执法的消解有着特殊的意义。

其次,推进监管制度创新,为执法常态化提供制度保障。

第三,避免粗暴执法。非法宗教活动的内核多数还是思想问题。行政执法应引入行政指导、行政合同等非权力执法方式,并注重行政规划、行政奖励、行政资助这类柔性执法方式的应用;尽可能使信教群众有效参与到行政执法环节中,使执法结果获得其认可和自觉接受,消解双方可能存在的不信任及冲突。

(五)建立法律政策实施效果评价和考核机制

中国法制建设已经全面进入到以法律实施为重点的阶段上来。法律实施效果的评估工作刚刚展开,评估体系正在建立中。我们应当树立注重社会整体效益和长远效益的评价和考核观念,把是否有利于宗教和谐目标的实现、是否有利于法治政府与和谐社会的构建作为衡量治理非法宗教活动法律政策实施效果的最终标准;转变片面的、单一的数字化评价和考核观念,变封闭评估为开放评估,使专家和社会公众的意见进入评估和考核的各个环节,寻求建立科学、公开透明、民主参与的服务型和绩效型的评价和考核模式。

法域新声·民商法篇

浅议我国地下水资源法律保护

徐霞

(新疆大学新疆乌鲁木齐830000

   要:目前,我国的水资源面临着严重紧缺、污染较为严重、结构性差异等特点,呈现出严峻的局面。于此同时我国相对应的地下水资源的法律保护措施还没有形成统一的保护体系,针对上述状况,我们需要通过制度完善地下水资源的保护。

本文共三个部分,第一部分是分析我国地下水资源的现状、保护地下水资源法律制度中存在的问题;第二部分借鉴国外保护地下水资源的先进经验得出完善我国地下水资源的启示;第三部分完善我国地下水资源法律保护制度的建议和意见。

关键词:地下水资源   地下水资源法律保护节水意识

一、我国地下水资源的概念、特点以及保护地下水资源法律制度中存在的问题

1.1我国地下水资源的概念

地下水资源是指在一定期限内,能提供给人类使用的,且能逐年得到恢复的地下淡水量。是水资源的组成部分。通常以地面入渗补给量(包括天然补给量和开采补给量)计算其数量。因此,地下水资源的开采一般不应超过补给量,否则会给环境带来危害,使生态条件恶化。

1.2我国地下水资源的特点

首先,我国地下水资源南北分布不均匀,地下水资源水位呈现差异性。

由于我国独特的自然地理条件形成了南北地区不同类型的地下水,使中国地下水在区域分布上不仅南北有明显的不同,在东西方向上也有一定的差异。我国地下水资源主要

集中在长江以南的南方地区,而西北地区是我国水资源缺乏最严重的干旱地区,是我国重点划定的生态功能脆弱区。如以西北地区的新疆为例,2010 年新疆水资源总量为 1113.1 亿 m,其中地表水资源量 1051.2 亿 m,地下水资源量624.3亿m,地表水与地下水二者不重复计算量为61.9亿m。全疆总供水量为535.1亿 m,其中来自于地下水的供水量为 95.2 亿 m,占总供水量的 17.80%。但是同时,随着西部大开发的推进,企业的增多,却成为我国地下水开资源采量最大地区,超采地下水的现状尤为普遍。

其次,我国地下水资源污染严重,不合理规划使用现象普遍。

我国地下水资源的遭到污染的原因应该说是多方面的,一是地下淡水的过量开采导致南方沿海地区海水入侵;二是在农耕方面,因为农民不合理的施肥以及滥用农药的原因造成地下水资源污染量大面广;三是对于企业排污的惩处的力度明显不足,根据我国现行法律,惩治企业排污的成本明显小于企业因排污经营带来的利润,造成企业排污有恃无恐局面的存在。

再次,我国人口压力过大,加大了我国地下水资源的危机。

随着我国经济的发展,人口数量的增多,城市化工业化进程加快,我国未来水资源的需求关系将呈现结构化紧缺状态。过度开采使用地下水也会造成地下水位下降,使河水断流,水源枯竭,植被退化,土地沙化,且造成土地防洪以及调节的功能丧失等环境问题。

1.2我国保护地下水资源法律制度中存在的问题

1.2.1现行地下水资源立法不足

一方面我国虽然有管制地下水资源的法律如《水法》、《水污染防治法》等,但是,立法具有不整合性,不能够在现实中发挥作用,对于实践中依法操作性起到了阻碍。另外一方面对于具体的管制措施以及实施细节并没有涉及到,从而造成各地管理混乱。

1.2.2 地下水资源法律保护制度不完善

首先虽然我国新的《环境保护法》中规定了环境公益诉讼制度,但是环境公益诉讼制度主体范围过窄,导致很多问题出现,不利于环境公益诉讼的开展。其次对于水资源的监管不到位,一方面确实是由于监管技术、设施不到位,另一方面更是地方执行措施不到位、对地下水资源污染的惩处力度不足原因导致。

二、国外保护地下水资源的经验以及带给我国完善地下水资源的启示

2.1美国地下水资源保护

美国,虽然最广适宜使用的水源就是地下水资源,但是情况不容乐观。因为人们对于地下水资源的开发率仅为其中的一小部分,加上美国对于地下水资源的不合理的使用,形势较为严峻。笔者经过研究发现,针对这种状况,美国主要有几下几点经验:

2.1.1美国确定了地下水权流转交易制度。

例如加利福尼亚州建立了储水以及转让程序。通过市场流转,使水的利用价值从循环使用,有力的控制了水源供给。目前美国的水权转让,一般要经过申请、公示、转让和变更登记程序,其中流转程序必须经过州的水机构或者法院允许,有一个合理的期限。

2.1.2

美国注重培养和提高人们的节水意识

美国国家地下水协会将每年的 3 月 13 日到 19 日确立为国家地下水意识周, 以至于从思想上树立并引导人们节约用水的意识,同时美国每年都会以不同的主题增进人们的节约用水的意识,开展提高公民保护地下水意识的宣传教育和活动,缩短了人们与地下水资源保护的距离。

2.2澳大利亚地下水资源保护

澳大利亚的地下水资源的形势虽然不那么严重,但是由于部分地区存在地下水的超采、地下水资源的污染、地下

水利用的数据收集、统计和分析工作缺失等原因,仍存在地下水资源危机。澳大利亚为了解决这一问题,主要通过以下两种途径。

一是澳大利亚政府重视对于地下水资源的统一管理。主要是在 1995 年,澳大利亚政府颁布《水分配与水权——实施水权的国家框架》。1996 年颁布《地下水的分配与使用——澳大利亚地下水管理国家框架》,将地下水资源与地表水资源作为整体共同纳入国家统一管理的范畴,以至于促进全国水资源分配的建立,合理协调用水关系,在充分考虑参与水资源保护、管理和基础设施建设的投资者和用户利益的同时,保证维护生态环境的可持续发展。

二是澳大利亚建立了用水许可制度,有效的控制地下水资源总量。澳大利亚政府首先将地下水资源以许可的方式有序的分配给各地方水利批发商和农户,用户则可以从批发商和农户那里花钱而取得地下水的供应。如此一来,缓解了地下水资源和经济发展区域分布的不协调的问题。

通过对以上两个国家地下水资源的保护的经验来看,一方面两个国家对于水资源的保护都通过市场的平台进行调配,真正用市场来解决不同地区地下水资源不均的状况;另一方面都通过建立完善的地下水资源的法律保护制度解决,如澳大利亚对于地下水资源的管理等。

三、完善我国地下水资源法律建议

(一)建立市场化的水权流转交易机制法律

所谓水权流转,是指鉴于一定缘由,水资源使用权由原权利人转移到受让人的行为,是建立水资源的价格体制。

3.1通过完善法律统一水价格。建立水资源市场价格机制旨在利用市场资源调配的作用规划水资源,改变以往无偿使用、低价使用甚至无偿调拨的不合理用水制度, 建立 “按价付费” 取水制度。

3.2确定水资源市场的经济补偿制度。对于这方面的考虑关键是解决我国南北方用水的不均衡问题,经济补偿所要考虑的因素是地区水资源的人均占有率、可以利用水资源的百分比等,这样可以做到实质意义上的公平。

(二)进一步加大对于企业违法排污的处罚力度

笔者在前面提及到,企业之所以肆无忌惮的排放污水造成地下水的污染最重要的原因是由于经营生产的成本远远大于排污所要支付的罚款。虽然新颁布的《环境保护法》中规定企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物按日处罚的制度比以前处罚力度加大,但是相对于国外相比还是处罚较轻,这种规定对于企业排污行为来说仍然是无关紧要的。

(三)加强和完善取用地下水资源总量控制与定额管理相结合的制度

规定由水行政部门主管协调城乡居民生活用水、农业、工业和生态环境用水制度,限定取水井年度计划可采总量、井点总体布局和取水层位制度。

(四)加强和完善地下水规划管理制度

严格规定地下水资源论证、取水许可、水工程建设规划同意书、建设节水设施等制度。实行地下水资源统一调度管理。规范水能资源开发利用和管理。

(五)建立地下水资源保护区制度

将地下水超采区,开采地下水可能造成地面沉降、水体污染、水源枯竭等地区划分为地下水资源保护区,建立地下水资源保护法律制度。

(六)落实最严格水资源管理制度

建立“四项制度”:一是用水总量控制;二是用水效率控制制度;三是水功能区限制纳污制度;四是水资源管理责任和考核制度。

(七)确立水利市场经济补偿与转让制度

建立切实可行的水生态补偿机制;建立征收水费、建立水价杠杆和节水受益返补等机制。

结语

地下水资源的可持续利用是保护生态环境、保证经济和社会持续发展的重要因素。本文通过从我国水资源的实际情况出发并结合外国在水资源利用方面的经验来提出对水资源进行法律体制的保护并提出相应的意见和建议。与此同时,我在研究过程中有诸多缺陷和滞后性,比如对我国地下水资源法律问题的具体案例没有详细列举说明,对地下水资源的各种具体问题没有足够的细致分析等,希望助力于法学实践与法学理论的创新与发展。

参考文献

[1]王焰新主编:《地下水污染与防治》,高等教育出版社,2007 年 1 月第 1 版。

[2]张哲.水资源配置中的市场失灵与制度创新[J].新疆农垦经济,2004

[3]方芳,从水源地到水龙头的全称保护[N].中国环境报,2007-11-20

[4]汪劲.中国环境法原理〔M〕.北京:北京大学出版社,2000.

[5]汪恕诚.水权与水市场〔J].中国水利,2000,11.

[6]王贵玲,陈德华等.中国北方地区地下水资源的合理开发利用与保护[J]中国沙漠.2007.7.27.

试论法人人格权

楚雪侠

   要:随着我国民法典制定工作的展开,从学者的论战中可以看出民法典的起草是对民法理论的一次巨大挑战,其中人格权是否独立成编就成了学者们论战的话题之一。因为自然人享有人格权毋庸置疑,但是法人是否享有人格权学者之间众说纷纭。对此本文将从法人与法人人格权入手,分析法人人格权的思想和理论基础,对法人人格权的权利本质进行阐述,来说明法人具有人格权,最后从法人人格权的角度,不支持人格权独立成编。

关键词:法人;法人人格权;特别人格权

    民法是万法之源,这是法学领域公认的事实,因此民法典的制定可说是我国法制建设一件大事。但是自2002年第一部民法草案的完成以后,已历经12年,至今我国民法典也没有出炉。究其原因,民法体系的复杂,内容的庞大使得担任民法典起草的九位民法学者对民法典采用何种立法模式达不成共识,以致于出现三种编纂模式:松散式、理想主义和现实主义。其中争议最大的莫过于人格权是否独立成编的问题。在这个问题上,持反对意见的有两种声音:一是人格与人格权密不可分,不能割裂其本质联系;二是基于法人与自然人的人格权不同,认为法人人格权实质上是财产权利,与具有伦理价值的自然人人格权有着本质上的区别,一旦将人格权独立成编,就是承认法人也享有自然人的生命、健康等权利,这显然是不行的。因此,我们不难看出,学者是从人格与人格权的联系和人格权的权利本质这两种不同的角度来支持人格权不能独立成编。

一、法人人格与法人人格权

谈到人格权,我们无法与人格割裂开来,因为人格权与人格不仅仅是一般关系,更是前提与结果的关系。主要体现在“无人格,无人格权”和“人格的本质决定人格权的本质”两方面。

罗马法中,人格理论的产生,是服务于罗马统治者将罗马人分为三个等级(自由民、罗马市民和家父),这时,人格被用作身份社会的统治工具,其存在的目的就是为了划分人与人之间的不同,旨在建立一个身份等级社会。借此罗马人只有具备这三种身份才具有人格,才享有法律地位。到了近代社会,资产阶级革命的产生,人们开始追求人人平等和自由。法国在追求平等、自由的思想基础下,把人划分等级的罗马人格理论抛弃掉,只是将“一切法国人均享有民事权利”纳入了《法国民法典》第8条。

一百多年过去了,人格理论重新出现,将其上升为法律术语的是1900年《德国民法典》所创设的法人制度。德国为了满足经济需求,发挥资本主义企业、垄断组织的重要作用,需赋予团体如自然人一样的法律地位,法人制度应运而生。《德国民法典》的第21、22条,一方面,规定了法人权利能力的取得方式是登记和许可,另一方面,德国在创设法人制度时,并没有使用“法人人格”概念,只是用“权利能力”来表述。真正意义上将法人概念出现在法典中的是1912年《瑞士民法典》,其五编制中第一编“人法”就规定了自然人和法人

法人人格的确定,法人人格权利也相继的出现在各国的法典和民事立法中。如德国确立法人的权利能力,进而赋予法人名称权;《瑞士民法典》明确法人概念,规定法人不能享有自然人专属的如生命、健康等权利;苏俄民法保护法人名誉权;匈牙利民法赋予了法人名称、荣誉和名誉权;我国《民法通则》则在“人身权”一节中确立了法人的名称、荣誉和名誉权

二、法人人格权的思想和理论基础

18世纪,古典自然法和理性主义思潮的盛行,法国出现了“天赋人权”的启蒙思想,以致法国在民法典中抛去罗马法中不平等的身份制度,规定一切法国人享有民事权利。纵观1978年前的整部《法国民法典》,除了第8条规定了民事权利,其他地方均未涉及人格以及人格权的保护。在起草民法典的过程中,我国有的学者将法国这种做法批评为“重物轻人”,在我看来这种观点很荒唐,因为法国是尊崇自然法的思想,认为人人平等,这是人与生俱来的理性属性,实定法无需规定,而我国学者将其作为否定法国民法人文主义内涵的理由,视而不见其背后的时代意义,显然是不恰当的。也正是这一时代背景,西方的立法并未出现人格概念。但是,随着19世纪法哲学思想的兴起,以萨维尼为代表的历史法学派反对自然法的普遍理论,质疑天赋人权、理性主义等思想的存在根据,主张实定法的抽象化和逻辑性。自此,自然法的功能降低,实定法登上历史的舞台。《德国民法典》就是这一时期新人文主义的产物,为满足经济的需要,赋予团体组织“权利能力”,从此开启了法人和自然人同为民事主体的先河。

法律赋予团体人格,不仅是为了实现经济功能,也是为了社会功能的实现。团体是为实现某一目标的人之集合,无非是因自身无力实现;或者借助团体力量取得更大效益;又或者通过团体降低自身投资风险等。不管出于何种目的,依据宪法规定公民有进行结社的自由,自然人组成团体,并作为团体一员参与社会生活,都是不断完善、丰富自身人格的表现。所以,自然人和团体就不再是孤立而存在,保护、重视社会团体其实就是保护自然人的人格。以此为基础,法律赋予自然人人格权其目的在于保护自然人的基本价值,那么,法律赋予法人人格权则是补充和加强保护自然人的表现。

论证法人的人格权,从法律逻辑的角度,法人的权利能力制度是最佳的切入点。对于法人制度,我国的《民法通则》采取三种学说中的法人实在说,主张法人是法律上组织体。其第36条明确肯定了法人的权利能力与行为能力。但是,法律赋予自然人权利能力的基础是道德,反观法律赋予法人权利能力的基础则是目的性,对此,萨维尼也曾指出,法人仅仅是为了法律目的而被承认为人的。所以,基于法律赋予自然人和法人权利能力的基础不同,在立法中,出现了日本式的目的限制和瑞典式的法令限制。这正是法人与自然人人格权不同的立法体现。

三、法人人格权的权利本质

自然人与法人的人格权产生的基础与存在性质的不同,决定了自然人基于生理与心理取得的人格权法人无法享有。瑞士与我国台湾、大陆的民法都纷纷对法人的权利能力进行了限制,排除专属于自然人的人格权。各国立法上的限制慢慢的将两者的区别更加明显化。表现在:

    第一:两者的保护的和核心不同。自然人人格将自由、人格尊严为核心,而法人人格保护的是名称、商业信誉。

第二:保护的权利性质不同。自然人人格权是基于生命形式而存在,是绝对权;法人人格权所拥有的三项人格权利(名称、名誉、商业秘密)是属于支配权。

第三:权利保护的本质不同。关于民法的权利划分有两大类:财产权利与非财产权利,人格权是保护自然人的非财产权利,自然人的人格权一般不会被商化,而法人人格权保护的重点在于财产权利,其三项人格权都不是典型的非财产权利。

第四:设立的目的不同。自然人人格权的权利设立是为了保护自然人的平等、自由及其人格尊严;德国创立法人人格权,是将人之集合赋予法律地位,是为了方便法律交易

基于上述两者的区别,我国尹田教授,张新宝、姚新华等学者,都主张“法人无人格权”,采用此观点的人主要是对法人人格权的权利本质有着不同的看法。尹田教授认为法人人格权的权利是一种财产权利,与人格权保护的权利本质截然不同为由来否定法人无人格权,我觉得是不恰当的。我们知道法人制度是为了满足社会生活之需要而设立的,从其分类上,也有公法人与私法人;社团与财团法人;公益与营利法人的区分。如果将法人人格权全部当作是财产权,这显然不符合对法人的分类要求,因为并不是所有的法人都是以营利为目的。如希望工程基金会因名誉损害在香港起诉某一周刊,这里的名誉显然不是商业信誉,它的名称也显然不是商号,所以主张法人人格权的权利实质上是一种财产性权利来否定法人人格权,实际上在缩小法人范围,将法人完全等同与营利法人的做法。

四、人格权能否独立成编——从法人人格权的角度

以王利明和徐国栋为代表的学者,主张民法是“人法”,鉴于我国“文革”时期的深刻教训,应将人格权独立成编,加强对人格权的保护,其思想表现在 “绿色民法典草案”中规定101条人格权。但是,我认为用这个观点来支持人格权独立成编,是偏重考虑自然人人格权,欠缺对法人人格权思考的表现。

徐国栋教授曾说:“法人是自然人社会性提高的表现”。这句话恰恰表明了自然人和法人不是一个对立的划分,法人是作为自然人进行民事活动存在的一种形式。关于法人制度,从以萨维尼为代表的法人拟制说、以耶林代表的法人的目的说和以基尔克为代表的法人实在说中,有助于从不同的层面来解读法人的本质,使我们认识到法人被赋予人格,来满足经济和社会生活的合理性和科学性。然而将人格权独立于其他民事权利,就面临着自然人和法人人格权能否等同的问题。很多人认为这本身就构不成问题,因为法人的权利能力被限制已严然是各国的通认。我国就是以列举的方式将法人人格限制在名称权、名誉权和商业秘密权。

同时,法律以经济利益为目的赋予法人以人格,决定了其权利的财产性,不具备自然人人格权的伦理价值。就德国法上的一般与具体人格权而言,一般人格权是对各种具体人格权的抽象概括,其标的,正是自由、生命和尊严。拉伦茨就曾强调,法人有人格权,虽同为民事主体,但是法人不具有自然人的伦理意义,不享有一般人格权。并且迪特尔·梅迪库斯也认为法人虽然不享有一般人格权,但法人的特别人格权受法律保护,如法人名称权。所以,法人是不享有自然人基于生存价值获得的精神利益,一般人格权只适用自然人,法人享有的是特别人格权。

正是基于此,我认为不能将人格权独立成编。由于一旦将人格权独立成编,就不能完全的把自然人和法人完全区别开来,这时必然会出现为了保证法人和自然人人格权的统一性,尽可能的将自然人一般人格权的内容往法人的特别人格权套用的情况,出现像“法人的人身和人格尊严不受侵犯”的类似规定,法人有人格尊严吗?这样不恰当不说,反而会闹笑话。

最后,据各国目前立法的规定,法人本质的法律拟制说越来越走向法人实在说,法人享有实实在在的人格已经是世界的潮流。可见,不管是理论还是现实方面,法人享有人格权已是大家公认的事实。人格权重要不?重要。我想没人会否定人格权在民法体系中的重要地位,但是将人格权独立成编,不仅割裂了人格与人格权的联系,出现逻辑性不强的问题,而且是对人格权与其他民事权利,以及自然人和法人人格权的权利本质之间属性不同的忽略。在此,我认为人格权的规定应紧跟主体制度,也就是纳入总则篇,无需单独成编。

参考文献:

[1]余能斌.《民法典专题研究》[M].武汉大学出版社.2004.第396页.

[2]慧星.《民法总论》[M].法律出版社.2011.第103-104页.

[3]尹田.《民法思维之展开》[M].北京大学出版社.2008.第111页.

[4]辛强.《法人人格权问题浅析》[J].载于《法学研究》.20097.

[5]邹应洁.浅析法人人格权及我国立法保护[J].载于科学文汇.2007年第2期.

[6]李亚灵.《法人民事权利能力分析》.重庆大学硕士论文.2012年.

[7]梁慧星.《民法总论》[M].法律出版社.2011.第118-119页.

[8]崔文星. 《民法总则专论》[M].法律出版社.2012.第248页.

[9]王泽鉴.《民法总则》[M].北京:北京大学出版社,2009.第123页

惩罚性违约金的适用及调整

李祥

   要:违约金的性质直接关系到违约金请求权的提起、违约金数额的支持程度,以至于对合同违约金条款效力的认定。因而要保证违约金的适用就必须要确定违约金的性质。惩罚性违约金最能体现违约金担保的作用,但是在实践中其适用实际比较混乱,为了保证合同目的的实现,鼓励合同当事方诚信履行义务,必须要对惩罚性违约金进行调整。

关键词:违约金   惩罚性违约金   调整

一.违约金的性质

(一)违约金性质的分类

违约金制度最初起源于罗马法的罚金制度,其最初的目的是为了担保债权得以实现。由于违约金具有效益性、安全性等特点使得该项制度在民商交易中得到广泛的应用,成为一种常见的违约救济方式。违约金在性质上可分为赔偿性违约金和惩罚性违约金。前者是为了弥补一方违约后另一方所遭受的损失。

惩罚性违约金,又被称为固有意义上的违约金,是指对债务人的过错违约行为实行的惩罚,其目的是确保合同债务得以履行。惩罚性违约金和实际损失无必然联系,通常是比较高的数额。

(二)违约金性质的法律规定

以德国和法国为典型的大多数大陆法系国家认为违约金具有双重属性,从发展过程来看,法国在1804年的《法国民法典》中首先确认了违约金的概念,并以法典的形式明确肯定了违约金具有补偿性,但未排除惩罚性违约金,如《法国民法典》第1229条:“债权人不得同时为给付主债务与违约金的请求,但违约金系纯为履行迟延而约定者,不在此限。”与法国稍有不同,德国更为强调违约金的惩罚性,《德国民法典》第339条:“债务人对债权人约定在不履行债务或不以适当方式履行债务时,应支付一定金额作为违约金者,于债务人迟延时,罚其支付违约金。”从该条法律用语“罚”字中可见,德国法对待违约者的严厉态度。

英美法系国家在实践中要求必须先区分违约金的性质,对于惩罚性违约金则视为无效条款,法官在判定违约金的性质时,通常以当事人在缔约时所能预见的合理损失与所约定的违约金是否相符。这与英美法系所奉行的“平等主体之间没有惩罚权”的理念相符。

根据通说,我国合同法的违约金具有双重属性,即赔偿性违约金和惩罚性违约金。笔者认为这是符合违约金产生的初衷,能较好的遵循诚信原则及合同必须得到遵守的原则。

二.惩罚性违约金的适用条件

对于赔偿性违约金的适用,基本上没有什么疑问,但对于惩罚性违约金的适用,实践乃至学术界都有很多争议。如前文曾提到过的,英美法系视惩罚性违约金条款为无效条款,认为平等主体之间不存在惩罚的权利,所以面对对方当事人的违约只能说是要求补偿损失。大陆法系继承罗马法的传统,违约金最初产生的目的是担保债的实现,而且我国自古就有“一诺千金”等对合同必须遵守的要求,基于我国的传统文化,我们也要坚持诚信原则、合同必须遵守原则,所以对于惩罚性违约金持赞成态度。

但基于惩罚性违约金惩罚性质的特点,在认定惩罚性违约金应持慎重的态度,特别是不能将所有的远远超过实际损失的不合理的违约金都予以承认其合法性而实施,那样将会导致道德风险,有损于相对于弱势一方的权益。人们崇尚契约自由是为了契约正义,人们限制契约自由,也是为了实现真正的契约正义。所以惩罚性的违约金的认定必须严格遵守其构成要件。

(一)违约金是双方当事人在订立合同时达成合意的。

双方当事人在订立合同时对于违约金的数额或其他条件达成了共识,不存在一方不知情的情况,并且在订约时双方当事人都承诺愿意履行。在举证责任方面建议由不知该违约金条款的一方当事人举证,证明自己不知情、或者证明己方是在意思表示不自由的情况下同意的。

(二)违约方存在过错。

惩罚性违约金设立的初衷是为了担保合同的履行,为了担保双方诚信的履行合同,如果一方当事人是故意违约,毁坏合同,且不存在客观性的阻碍条件,那么该方当事人主观上的过错不应该被原谅,根据诚实信用原则以及合同必须遵守等的原则,违约方不仅应按合同的规定承担违约责任,而且惩罚性的违约金的也必须完全的实现。

(三)惩罚性违约金的数额不能过分高于实际损失。

违约金数额的确定可以遵循合同自由原则,由双方当事人约定,但是受合同正义原则的要求,当事人不能任意的规定数额,必须要遵循实际,即要根据缔约时所预期的损失来确定违约金的数额。如果约定的违约金的数额于实际损失来说相差悬殊时,可以由当事人申请,由裁量主体慎重的予以裁量,以达到合同正义的要求。

(四)惩罚性违约金不以损失的实际发生为必要。

惩罚性违约金设立的初衷是为了担保合同的履行和惩罚一方的违约行为,所以不需要精准的利益衡量,在没有给对方造成损失时,依然给予其惩罚以树立契约的尊严,同时震慑欲任意违约的合同当事人。

三.我国惩罚性违约金的问题

(一)对惩罚性违约金的调整未与赔偿性违约金区分

我国《合同法》114条第2款的规定:“约定的违约金低于造成的损失的,当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加;约定的违约金过分高于造成的损失的,当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。”《合同法解释二》做了专门规定:“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的,人民法院应当以实际损失为基础,兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素,根据公平原则和诚实信用原则予以衡量,并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的,一般可以认定为过分高于造成的损失。”

根据以上我国的法律规定,笔者发现对于违约金数额的限制,并没有明确区分惩罚性违约金与赔偿行违约金,如果按照现有的规定去适用,则不能凸显这两种违约金各自的价值。法院在行使自由裁量权时也需要对相关因素给予充分的考虑,

(二)法官的释明权问题

我国《合同法》114条规定了当事人可以请求法院或仲裁机关,在违约金低于或过分高于实际损失时予以裁量。由于我国合同法并没有规定法院或仲裁机构可依职权调整违约金的数额 ,故不应当出现法院或仲裁机构主动调整违约金的情形 ,但在实践中司法裁量机关是否能主动释明违约金问题十分混乱,实践中法官主动释明的情形并不少,同时也不乏未依当事人请求直接酌减的情况,甚至在债务人无正当理由未到庭应诉的情况下,有的法院也以缺席判决径行减少违约金。

      可见,虽然立法明定了由债务人申请启动,释明规则的强化运用会对该模式所代表的处分主义立场造成冲击。过度释明难免引发违约金债权人的不满,法官不能在对方并不认为违约金过高的情况下,不断提醒对方当事人”笔者赞成法官的释明应有所节制的观念,于债务人缺席而约定的违约金又明显过髙时,不妨依诸如《合同法》第5条等其他规则对违约金作一定调整。

四.对我国惩罚性违约金制度的完善

(一)参考多方因素调整惩罚性违约金

如果仅仅根据我国《合同法》及其解释的相关规定,如违约金不区分性质,并且只以百分比来确定违约金的数额,这样的规定有些机械,不能达到保障合同公平正义的要求,所以应当区分性质,综合考虑各种因素,如当事人依据合同可以获得的利益,双方当事人的谈判交涉能力是否对等,当事人违约的原因,违约方的主观过错,双方当事人的财产情况,当事人是否因违约获得收益,违约方所采用的补救措施等。

第一,过错因素。在惩罚性违约金的构成要件上,笔者认为要以过错为构成要件,同时不以实际损失为必要,在这里需要强调的是过错因素应当在违约金调整中占据重要地位。梅迪库斯认为“如果债务人已经凸显出侵害权利的倾向,则相对于到目前为止始终努力遵纪守法的债务人而言,以约定较高的违约金为适当。”显然他更看重过错在违约金调整中的作用,这可以给债务人心理上造成压力,以督促其诚信的履行合同。

第二,合同总标的额因素。对于这种因素的参考在我国法律上具有想通性,如我国《担保法》第91条的规定。同时国外也是有这种立法先例的,如法国《保险法》第23条的规定。这种参考因素的优越性在于便利司法裁量,同时由于合同种类的丰富,如果一刀切不利于保障权益。

第三,违约方是否因违约行为获得利润。美国经济分析学派提出了一种违约理论——效率违约。但是由于我国的传统文化,我们不提倡此种理论,我们遵循诚信原则和合同必须得到遵守,所以对于违约的行为要予以惩罚,在调整违约金时应将当事人因违约而获得的利益现行扣除,不计入损失,最后再按一定比例赔偿给债权人。

第四,非财产因素。此种因素在衡量时会有难度,但是如果有因违约行为而造成的其他损失,我们必须要予以考虑,该种因素不宜进行量化,目前给予适当参考即可,这也是量化规则的一个例外。

(二)法官释明的条件

第一,法院不能任意释明,必须要在已有的诉讼请求或者陈述的基础上,认为当事人有违约金调整的意思,如违约方以合同不成立、合同未生效、合同无效或不构成违约等主张抗辩的,此类与需要调整违约金有相同意思的,法官可以释明调整违约金。。法官释明的原因不能是规避裁判风险、案件改发压力等自身原因而过度行驶释明权。

第二,没有专业法律人士参与诉讼,极度缺乏法律常识且风险承受能力极低的社会弱势群体,由于自身表达能力或理解能力有限而未直接清楚的表达自己的意志,法官可以依据当事人的意思予以释明。这也体现了法律对当事人权益的保护。

参考文献:

[1]韩世远. 合同法总论 [ M ]. 北京: 法律出版社.

[2]李永军.合同法[M].北京:中国人民大学出版社.

[3]韩世远.论违约金的理论问题——以合同法第114条为中心的解释论[J].法学研究.2003(4).

[4]韦国猛.违约金的调整问题[J].人民司法.2007(5).

[5][德] 迪特尔.梅迪库斯.德国债法总论[M].杜景林、卢谌译,北京:法律出版社.

◆学术交流动态

白京兰教授赴沈阳参加2015年法律史年会

8月15日—16日,由中国法律史学会主办、沈阳师范大学法学院承办、清华大学法学院凯原中国法治与义理研究中心协办的中国法律史学会2015年年会暨传统法律文化与现代法治文化研讨会在辽宁大厦召开。会议共有来自全国110多个单位的201名代表出席。

  开幕式由中国法律史学会执行会长、西北政法大学汪世荣教授主持。中国法律史学会执行会长、沈阳师范大学法律文化研究中心主任霍存福教授,中国法律史学会会长、中国社会科学院法学研究所吴玉章研究员,我校党委副书记贾玉明分别致辞。

  霍存福教授在致词中对与会各位代表表示欢迎,着重围绕会议的安排进行了详细说明,同时,希望各位代表能够在分组讨论中碰撞出更多的智慧火花,并预祝大会圆满成功。

  中国法律史学会会长吴玉章教授向与会人员汇报了中国法律史学会前一阶段的工作,并就下一步的工作部署做出了安排。同时,也对法律史学会各分支机构提出了工作要求,强调学会要更加重视各分支机构的活动开展情况和活动质量。

  党委副书记贾玉明在致辞中代表学校欢迎各位专家学者的到来。他向与会人员介绍了我校近十年来的发展建设情况,着重介绍了法学院、法律文化研究中心以及法律与公共政策研究中心的发展建设情况。他希望通过本次年会,能够加强我校与各位专家学者的深入交流,进一步推动我校法学学科建设以及法律史和法律文化研究的发展。

  在主题发言环节,中南财经政法大学陈景良教授作了题为《礼法传统与现代中国法治》的主题发言,上海政法学院倪正茂教授作了题为《“侨易中华法制史”研究刍议》的主题发言,山东大学林明教授作了题为《中国传统法律文化的合理性因素及其现代价值》的主题发言,清华大学法学院凯原中国法治与义理研究中心廖凯原先生作了题为《轩辕召唤:有关<轩辕4712中华共识>的建议》的主题发言。中国政法大学张中秋教授、南开大学侯欣一教授、中国人民大学赵晓耕教授、我校法学院霍存福教授分别进行了点评。

  大会按照不同的主题设立四个分会场进行讨论。分别由武汉大学陈晓枫、江苏省高级人民法院李玉生、安徽大学周少元、海南大学罗旭楠、西北政法大学闫晓君、厦门大学周东平、中国社会科学院吴玉章主持。来自北京大学、中国人民大学、清华大学、上海政法大学、中山大学、南开大学、河南大学等高校的专家学者分别围绕“中国传统法律文化与法治中国”、 “中国古代司法、行政制度及近现代转型”、“法史前沿及基础理论研究”、“轩辕召唤:有关《轩辕4712中华共识》的建议”等主题进行了深入的研讨。

8月16日上午,各分会场代表浙江工商大学崔兰琴、山西财经大学王志林、华东政法大学王捷、凯原中心张少瑜先后进行了总结交流发言。

  闭幕式上,中国法律史学会执行会长、南开大学侯欣一教授进行了大会总结,中国法律史学会执行会长、西北政法大学汪世荣教授致闭幕辞,华南理工大学张洪林教授对2016年法律文化博士论坛的组织及筹备情况进行了介绍,中央民族大学范依畴对曾宪义法律史学奖学金的申报及评定情况进行了介绍。

大会决定,下一届法律史年会将于2016年10月在南开大学召开。

新疆大学法学院白京兰教授参加本次年会并提交学术论文《新疆法制多元一体的历史格局及演进》。

皮勇教授专题讲座之三

                   —论量刑情节

2015年6月10日16:00时,由新疆大学新疆稳定与地区经济发展法制保障研究基地主办,由皮勇教授主讲的《论量刑情节》专题讲座的新疆大学科技楼627成功举行。

讲座伊始,皮勇教授首先对学理上关于量刑情节的特征讨论进行了介绍,其包括如下四点:1.量刑情节基于法律规定或授权,以法律为依据;2.量刑情节与行为人社会危害、人身危险性息息相关;3.量刑情节直接影响到刑罚的裁量;4.量刑情节不同于定罪情节,广义的量刑情节指一切影响量刑的情节。量刑情节影响刑罚的轻重,定罪情节仅限于罪中情节,量刑情节包括罪中情节、罪前情节、罪后情节。同时,皮勇教授还向大家介绍了量刑情节的排他性、差异性、广泛性以及能够影响量刑的特点。在大家对量刑情节有了基本的了解后,皮勇教授有对定罪情节和量刑情节进行了区分,有“并列说”和“交叉重合说”,“并列说”通说认为定罪情节与量刑情节相并列,同时,二者是包含关系。随后,皮勇教授又对禁止重复评价原则展开了讲述,其内容如下:禁止重复评价原则包括两个方面:定罪与量刑。同时评价定罪与量刑并不一定违反禁止重复评价原则。1.一个量刑情节适用于多个犯罪。例如:有重大立功表现者立功同时适用于两个犯罪,并不一定违反禁止重复评价原则。2.在同一层次、同一事实上的量刑情节不能做重复评价。例如:累犯和再犯。

    最后,对量刑情节的分类与类数判断问题进行了深入讲解,量刑情节的类数判断问题主要在于量刑情节的泛化问题,例如:对年龄的泛化、对被告人平时表现的泛化、前科以及社会影响等。其有三个种类,分别是法定量刑情节、司法解释和酌定量刑情节。其中,酌定量刑情节包括:①国家政策。例如:我国宽严相济的刑事政策。②社会治理需要。例如:民愤(肯定说与否定说)、社会形势(也有肯定说与否定说),例如为了抗震救灾的需要等。

























文章模块
2020-06-08
2018/第二期(季刊) (总第26期) 目录 法学经纬 中美贸易摩擦下的国际经济治理困境.................................................... 潘晓明1 民法精品课程...
2020-06-08
2018/第三期(季刊) (总第27期) 目录 法学经纬 域外法律制度对完善我国浮动抵押制度的启示 木拉提 李军1 安全城市战略背景下公共交通反恐安检问题研究 罗钢11 国际法院关于“查戈斯群岛从毛里求斯分裂案...
2020-06-08
2018/第四期(季刊)(总第28期)目录法学经纬从“两权分设”到“三权分置”——我国两轮农村土地制度改革背景与改革要点的差异分析........................肖建飞 任志军1国家的“离开”“回归”与国际法的未来........
2020-06-08
2018/第一期(季刊) (总第25期) 目录 法学经纬 “极端主义”与“极端化”含义分析 ——基于《反恐怖主义法》与新疆《去极端化条例》的文本考察 肖建飞 孙志敏1 人类命运共同体思想对国际法的理念创新 —...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第 4 期 (季刊) 总第20期 ...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第3期 (季刊) 总第19期 主 审:李伟 王磊...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第2期 (季刊) 总第18期  主 审:李伟 王磊 ...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第 1期 (季刊) 总第17期 主 审:李伟 王磊 主 编:秦鹏 ...
2020-06-07
Tian Shan legal forum 2013年第 4期 (季刊) 总第7期 ...
2020-06-07
Tian Shan legal forum 2013年第3期 (季刊) 总第6期 ...
2020-06-07
Tian Shan legal forum2013年第2期总第5期中国环境资源法学研究会2013年年会专刊 边疆卷主 审:傅冰 白莉主 编:王芳 秦鹏副主编:王林彬 白京兰编 辑:白京兰审 校:王晓峰地 址:乌鲁木齐市天...
2020-06-07
Tian Shan legal forum 2013年第 1期 总第4期 中国环境资源法学研究会2013年年会专刊 理论与实践卷 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2015年第 4期 (季刊) 总第16期目 录◆“第三届中国·民族区域法治论坛”征文依法治疆背景下新疆地方法制体系之构建王庆有李旭晔(2) 一带一路背景下民族...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2015年第 3期(季刊)总第15期目 录 ◆新疆法制论坛·第十届西部论坛新疆入围论文基于新疆主体功能区划的生态补偿法律制度研究...........................江钦辉(0...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2015年第 1期 (季刊) 总第13期 主 审:傅冰白冰 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2014年第 4期 (季刊) 总第11期 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2014年第 3期 (季刊) 总第10期 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2014年第 2期 (季刊) 总第9期 ...
文章模块
2020-06-08
2018/第二期(季刊) (总第26期) 目录 法学经纬 中美贸易摩擦下的国际经济治理困境.................................................... 潘晓明1 民法精品课程...
2020-06-08
2018/第三期(季刊) (总第27期) 目录 法学经纬 域外法律制度对完善我国浮动抵押制度的启示 木拉提 李军1 安全城市战略背景下公共交通反恐安检问题研究 罗钢11 国际法院关于“查戈斯群岛从毛里求斯分裂案...
2020-06-08
2018/第四期(季刊)(总第28期)目录法学经纬从“两权分设”到“三权分置”——我国两轮农村土地制度改革背景与改革要点的差异分析........................肖建飞 任志军1国家的“离开”“回归”与国际法的未来........
2020-06-08
2018/第一期(季刊) (总第25期) 目录 法学经纬 “极端主义”与“极端化”含义分析 ——基于《反恐怖主义法》与新疆《去极端化条例》的文本考察 肖建飞 孙志敏1 人类命运共同体思想对国际法的理念创新 —...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第 4 期 (季刊) 总第20期 ...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第3期 (季刊) 总第19期 主 审:李伟 王磊...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第2期 (季刊) 总第18期  主 审:李伟 王磊 ...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第 1期 (季刊) 总第17期 主 审:李伟 王磊 主 编:秦鹏 ...
2020-06-07
Tian Shan legal forum 2013年第 4期 (季刊) 总第7期 ...
2020-06-07
Tian Shan legal forum 2013年第3期 (季刊) 总第6期 ...
2020-06-07
Tian Shan legal forum2013年第2期总第5期中国环境资源法学研究会2013年年会专刊 边疆卷主 审:傅冰 白莉主 编:王芳 秦鹏副主编:王林彬 白京兰编 辑:白京兰审 校:王晓峰地 址:乌鲁木齐市天...
2020-06-07
Tian Shan legal forum 2013年第 1期 总第4期 中国环境资源法学研究会2013年年会专刊 理论与实践卷 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2015年第 4期 (季刊) 总第16期目 录◆“第三届中国·民族区域法治论坛”征文依法治疆背景下新疆地方法制体系之构建王庆有李旭晔(2) 一带一路背景下民族...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2015年第 3期(季刊)总第15期目 录 ◆新疆法制论坛·第十届西部论坛新疆入围论文基于新疆主体功能区划的生态补偿法律制度研究...........................江钦辉(0...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2015年第 1期 (季刊) 总第13期 主 审:傅冰白冰 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2014年第 4期 (季刊) 总第11期 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2014年第 3期 (季刊) 总第10期 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2014年第 2期 (季刊) 总第9期 ...
文章模块
2020-06-08
2018/第二期(季刊) (总第26期) 目录 法学经纬 中美贸易摩擦下的国际经济治理困境.................................................... 潘晓明1 民法精品课程...
2020-06-08
2018/第三期(季刊) (总第27期) 目录 法学经纬 域外法律制度对完善我国浮动抵押制度的启示 木拉提 李军1 安全城市战略背景下公共交通反恐安检问题研究 罗钢11 国际法院关于“查戈斯群岛从毛里求斯分裂案...
2020-06-08
2018/第四期(季刊)(总第28期)目录法学经纬从“两权分设”到“三权分置”——我国两轮农村土地制度改革背景与改革要点的差异分析........................肖建飞 任志军1国家的“离开”“回归”与国际法的未来........
2020-06-08
2018/第一期(季刊) (总第25期) 目录 法学经纬 “极端主义”与“极端化”含义分析 ——基于《反恐怖主义法》与新疆《去极端化条例》的文本考察 肖建飞 孙志敏1 人类命运共同体思想对国际法的理念创新 —...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第 4 期 (季刊) 总第20期 ...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第3期 (季刊) 总第19期 主 审:李伟 王磊...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第2期 (季刊) 总第18期  主 审:李伟 王磊 ...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第 1期 (季刊) 总第17期 主 审:李伟 王磊 主 编:秦鹏 ...
2020-06-07
Tian Shan legal forum 2013年第 4期 (季刊) 总第7期 ...
2020-06-07
Tian Shan legal forum 2013年第3期 (季刊) 总第6期 ...
2020-06-07
Tian Shan legal forum2013年第2期总第5期中国环境资源法学研究会2013年年会专刊 边疆卷主 审:傅冰 白莉主 编:王芳 秦鹏副主编:王林彬 白京兰编 辑:白京兰审 校:王晓峰地 址:乌鲁木齐市天...
2020-06-07
Tian Shan legal forum 2013年第 1期 总第4期 中国环境资源法学研究会2013年年会专刊 理论与实践卷 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2015年第 4期 (季刊) 总第16期目 录◆“第三届中国·民族区域法治论坛”征文依法治疆背景下新疆地方法制体系之构建王庆有李旭晔(2) 一带一路背景下民族...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2015年第 3期(季刊)总第15期目 录 ◆新疆法制论坛·第十届西部论坛新疆入围论文基于新疆主体功能区划的生态补偿法律制度研究...........................江钦辉(0...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2015年第 1期 (季刊) 总第13期 主 审:傅冰白冰 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2014年第 4期 (季刊) 总第11期 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2014年第 3期 (季刊) 总第10期 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2014年第 2期 (季刊) 总第9期 ...