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天山法学论坛2013年第1期

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Tian Shan legal forum

2013年第 1期

总第4期


中国环境资源法学研究会2013年年会专刊

理论与实践卷


















































主   审傅冰 白莉

主   编王芳 秦鹏

副主编王林彬 白京兰

编   辑白京兰

审   校王晓峰


地   址:

乌鲁木齐市天山区胜利路14号新疆大学科技楼616


新疆大学新疆稳定与地区经济发展法制保障研究基地主办







目   录


     卷首语............................................................................................................(2)

   ◆生态文明与《环境保护法》

                    论修改《环境保护法》的几个问题.........................................................蔡守秋(3)

                   《环境保护法》修改与农业环境保护.............................................王 伟 戚道孟(20)

                    生态文明视野下《环境保护法》修改的若干建议.........................宋蕾 闫金明(27)

                   《环境保护法》首修:生态文明入法......................................................钟凰元(31)

生态文明与环境法制建设

         生态文明理念下农业法制生态化转型创新构建........................................王权典(39)

         生态文明与中国环境法制的建设...................................................李明华 蒋 培(51)

         生态文明建设的司法机制论.....................................................................郑少华(57)

       生态文明进展中的环境法治进阶................................................................杜健勋(66)

                      ◆环境保护与刑事法律

          污染环境罪的犯罪客体及其危害结果问题.......................................皮 勇 刘 俊(74)

       我国环境保护刑法规范评析...................................................................陈 靖 孟 岩(82)

       论水资源的刑法保护.........................................................................艾尔肯·肉孜(89)

                       ◆国外环境法研究

                   美国环境质量标准诉讼及其启示..............................................................邓可祝(93)

                  国外环境法院制度研究及其对我国的启示..................................................丁沁怡(102)

                  基于绿色证券的环境信息披露:海外经验与启示.......................................杨为程(110)

卷首语


为全面贯彻落实科学发展观,促进生态文明建设的法制保障,推动我国环境资源法学研究和教育的发展,中国环境资源法学研究会于2013年6月4日至6日在新疆召开中国环境资源法学研究会2013年年会暨2013年全国环境资源法学研讨会。本次会议由中国环境资源法学研究会、新疆大学、新疆维吾尔自治区环境保护厅和乌鲁木齐市中级人民法院主办,由新疆大学法学院和乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院承办。学术研讨会的会议主题为“生态文明的法制保障”。征集的论文经作者同意,将在中国法学会环境资源法学研究会与中国学术期刊(光盘版)电子杂志社共建的“中国重要会议论文全文数据库——中国环境资源法学研究会会议论文数据库”发表。

本次会议得到了中国法学会、环境保护部政策法规司、新疆大学、新疆维吾尔自治区环境保护厅、新疆大学新疆稳定与地区经济发展法制保障研究基地、乌鲁木齐市中级人民法院和沙依巴克区人民法院、武汉大学等单位的领导、关怀及资金和其他帮助。新疆大学法学院、乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院和武汉大学环境法研究所的同志为本次会议筹备做了大量辛苦工作。

新疆大学新疆稳定与地区经济发展法制保障研究基地选择该年会论文25篇,分为“理论与实践卷”、“ 边疆卷”,汇编成《天山法学论坛》两辑专刊,供学术交流。谨向全体作者致以谢忱。











◆生态文明与《环境保护法》


论修改《环境保护法》的几个问题


蔡守秋*   (武汉大学环境法研究所,武汉430072)



《环境保护法修正案草稿》2 公布后,立即引起了全社会的关注,人们从不同角度对《环境保护法修正案草稿》进行评价和批评,并提出各种不同的意见和建议,这集中地反映我国在经济转型和生态文明建设兴起时期多种利益的纠葛、多种力量的博弈和多种观点的交锋。概括起来,主要有两种主张。第一种主张是,只需要对1989年《环境保护法》作少量修改、技术性修改、具体法律措施和法律制度的修改,就可以适应和满足我国环境保护和生态文明建设的需要。第二种主张是,只有对1989年《环境保护法》作重大修改,从基本理念、基本原则、基本政策和基本制度进行补充和修改,才能适应和满足我国环境保护和生态文明建设的需要。笔者持第二种观点,认为现行的《环境保护法》以及在现行的《环境保护法》基础上作小修小改的《环境保护法修正案草稿》,不能有效解决我国的环境资源生态问题和推动我国的生态文明建设;主张将1989年《环境保护法》修改成指导、规范我国环境、资源和生态保护工作,大力推进我国生态文明建设和环境资源生态法治建设的综合性法律、政策性法律、理念型法律。

一、以“十八大”有关生态文明建设的论述和精神为指导,制定理念性、综合性的环境政策法

改革开放三十多年来,中国取得了巨大成就, 2011年国内生产总值达到47.3万亿元,经济总量雄居世界第二位;但是,目前环境资源污染破坏形势非常严峻。我国环境严重污染、资源过度耗损、生态严重破坏的沉重代价,使GDP的增长大打折扣、使人民生活生平的提高大打折扣、使改革红利公平分配的光辉黯然失色、使公众对政府环境责任的缺失的深恶痛绝。而且,环境资源生态的严峻形势,与其他“国家级难题”3具有内在关联性。例如,不可持续的经济发展方式和不合理的产业结构是造成环境资源生态问题严重的经济原因,在贫富差距加大背景下盛行的对权力、金钱和GDP的疯狂崇拜和生态文明理念缺失是环境资源生态问题严重的社会原因,官员腐败和政府公信力并差是环境管理低效、政府失灵的政府原因,环境法治观念、环境权意识的缺失以及环境资源法律制度的落后和低效是环境资源生态问题严重的法律原因,等等。面对严峻的环境、资源和生态形势,现行《环境保护法》缺乏基本理念、基本原则、基本权利和基本制度去引导我国环境保护建立长效机制,其他单行环境法律大多软弱无力,强制性、震慑性和可操作性差,难以发挥法律的强制、震慑和保障作用,以扭转环境保护“守法成本高、违法成本低”、“环境法治失灵”的顽疾。4 环境资源生态日益严峻的形势对环境法治的要求不断提高,迫切需要健全、完善以综合性环境法律为核心的环境法律体系,呼唤环境法治建设出良法、出大法、出重典,从根本上纠转环境质量继续恶化的趋势、彻底根治环境法律和生态破坏的顽疾。

“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势”,为了“从源头上扭转生态环境恶化趋势”,党的“十八大”把生态文明建设摆在社会主义建设总体布局、五位一体和突出地位的高度,确立了“大力推进生态文明建设”的战略、目标和任务。5生态文明是指人类遵循自然生态规律和社会经济发展规律,为实现人与自然和谐相处及以环境为中介的人与人和谐相处,而取得的物质与精神成果的总和;是指人类根据人与自然关系的客观规律而建设的人类生态系统即生态文明社会的外貌与内涵、物质文明与精神文明的统一,它包括清洁、健康的环境和良性循环的生态系统,公平正义、良性运行、协调发展的社会机制和生态治理规范体系,尊重自然、顺应自然、保护自然、追求人与自然和谐共处共发展的的思想意识和文化伦理形态。党的十八大所阐明的生态文明,是继承工业文明、超越工业文明的一种新的文明形态,是对人类文明发展进程的最新探索和人类智慧的结晶。把生态文明建设摆在总体布局、五位一体和突出地位的高度,表明中国共产党对中国复兴的战略思想和中国特色社会主义总体布局认识的深化,是创造性地回答怎样实现我国经济社会与资源环境可持续发展问题所取得的最新理论成果。大力推进生态文明建设是一项功在当代、福泽后世的伟大事业;是引领中国开辟“五位一体”(指经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设)和“五型社会”(指环境友好型社会、资源节约型社会、绿色经济型社会、和谐社会和生态文明社会)建设的全面协调持续发展的新道路,对中华民族的复兴具有里程碑的意义。

党的“十八大”把生态文明建设摆在社会主义建设总体布局、五位一体和突出地位的高度,确立了“大力推进生态文明建设”的战略、目标和任务,对包括修改《环境保护法》在内的环境资源法治建设提出的新的、高的要求,但现行《环境保护法法》(1989年)和目前的《环境保护法修正案草稿》不仅没有总结国内外环境保护的综合性法律或基本法律的主要经验和成果,而且也不能满足生态文明建设的需要6。我们应该根据和全面贯彻“十八大”关于“大力推进生态文明建设”的论述和精神,明确1989年《环境保护法》修改的指导思想、法律定位、目标任务以及修改的重点和主要内容,制定一部适合我国国情的、能够有效促进和保障生态文明建设的、综合性的、政策性的环境保护基本法。

第一,明确指导思想。将《环境保护法》修改成对我国今后环境资源生态保护工作具有基础指导作用、长期引导作用、全面激励作用的综合性法律、政策性法律7。在这部法律中应规定和宣示我国环境资源生态保护的目标任务、基本理念、基本原则、基本权利、政府基本责任、基本制度和重大措施,使其成为名符其实的开创环境保护新局面的法律,大力推进生态文明建设的法律。在修改《环境保护法》时,应全面贯彻“十八大”有关“大力推动生态文明建设”的部署,从我国环境资源问题、环境立法的现状和我国环境保护历史性转变的实际需要出发,遵循自然生态规律和经济社会发展规律,坚持全面、协调、可持续的科学发展观,坚持“以人为本8,以自然为根9,以人与人和谐和人与自然和谐为魂10”,以维护生态正义公平为宗旨,以环境生态安全为前提,以生态民主为手段,以追求环境效益、生态服务功能和建设美丽中国为激励,以综合运用三种调整机制(行政调整、市场调整和社会调整)、健全综合生态系统管理11和生态“善治”(Good Governance)机制为导向,以维护环境生态公益和规范政府行为为重点,为“促进和保障可持续发展,促进和保障中国资源(能源)节约型社会、环境友好社会和生态文明社会的建设”提供有力的法制保障。修改后的法律应该是大力推动生态文明建设的具有中国特色的法律,将生态文明建设摆在国家“五位一体建设总布局”突出位置的法律,具有生态法特征的政策性法律,从而实现对环境、资源和生态的三位一体的综合保护、全面保护和整体保护12。生态文明建设提出了将环境资源法发展到生态法的需求,生态法13是反映当代生态学新理论、新理念14,旨在保护和改善环境,维护生态良性运行和生态安全,合理开发和可持续利用自然资源,建设环境友好社会、资源节约型社会和生态文明社会,促进人与人和谐相处和人与自然和谐相处,保障经济、社会和生态可持续发展的各种法律规范和法律表现形式的总称。它是环境资源法的进一步发展的产物,是环境资源法的高级形式。应该将我国《环境保护法》修改为具有生态法特征、引入生态化调整方法机制15的综合性法律,从根本上改变我国环境立法“重污染防治、轻生态保护”的局面,促进以污染防治和资源合理利用为特征的中国环境资源法律体系向环境资源生态法律体系的方向发展。

第二,申明、宣示和规定基本理念、基本原则16。主要有:尊重自然、顺应自然、保护自然、人与自然和谐共处的生态文明理念;生态(环境)正义、生态(环境)公平17的理念;生态(环境)安全第一的原则;珍惜和节约资源、保护环境的基本国策;可持续发展的战略;节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针;遵循自然生态规律和经济社会发展规律的原则;坚持经济社会建设必须与环境保护相协调的原则;坚持经济效益、社会效益和环境效益的统一的原则;坚持以环境承载力、环境容量和主体功能区定工业布局和产业结构的原则,促进形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式坚持损害预防原则(Principle of Prevention)和风险防范原则(又称谨慎原则,Precautionary Principle),坚持防治结合、综合治理的原则;坚持环境资源的开发、利用与保护、改善相结合的原则;坚持资源合理开发、可持续利用的原则;促进生产、流通、消费过程中废物的减量化、再利用、资源化和无害化原则;坚持开发者保护、污染者负担、破坏者恢复、受益者补偿、主管者负责的原则;坚持环境民主和公众参与原则;坚持国际环境合作的原则。

      第三,明确规定公众的基本环境权利和政府的基本环境责任。公众有享用清洁、健康的环境的权利,有保护环境的义务。公众有获取环境信息、参与环境决策和环境监督管理的权利;对污染和破坏环境,损害环境公益的行为,有检举、监督和依法提起诉讼的权利(这里的诉讼包括环境民事诉讼、环境行政诉讼和环境公益诉讼)。国家提倡和鼓励环境公益诉讼。各级地方人民政府对其管辖的环境质量负责,对保障提供环境公共产品和环境服务负责,建立健全环境保护目标责任制、考核评价制度和责任追究制度。在环境、资源和生态领域,国家提倡和鼓励环境和发展的综合决策、统一监督管理和联合执法18。明确和落实企业环境责任。加强对环境违法行为的法律制裁完善对环境侵权的行政救济和司法救济,建立健环境纠纷的解决机制。

第四,明确规定基本的环境法律制度和重要的环境法律措施。国家实行环境影响评价制度,对环境有影响的公共政策(包括拟议的法律法规草案、规划计划草案和其他国家政策文件草案)和建设项目应该进行环境影响评价。国家对污染物控制实行排污许可证制度、环境标准控制制度、排污申报登记制度、总量控制制度和富余的排污削减量交易制度。国家对自然保护、生态系统保护实行综合生态系统管理,建立健全自然保护区制度、生态修复制度、生态补偿制度、生态损害赔偿制度,建立生态区(包括生态省、生态市或县、生态工业园区、生态农业园区、生态社区等)规划、建设和管理制度。国家推行和促进环境资源领域的金融、贸易、消费、税费、价格、信贷、保险、基金、市场准入、统计、审核等经济政策和经济激励措施。国家鼓励发展环境宣传教育和环境科学技术。国家提倡和促进生态经济(包括循环经济、低碳经济、环保经济和绿色经济)的发展。国家提倡和促进清洁生产技术、节能减排技术和环境友好技术。

目前我国的环境保护事业和环境资源法治建设正处在一个形势严峻、矛盾尖锐、问题复杂、利益多样、主张纷纭、机遇难得、大有作为的新时期和节骨点。国家立法(包括法律的制定、修改与废止)就是制定国家政策,就是国家决策,就是利益博弈。在修改《环境保护法》这个事情上之所以出现如此激烈的争论和不同意见的对立,不是说明修改《环境保护法》时机还不成熟,恰恰说明我国的环境资源保护和环境资源法治建设正在进入一个刻不容缓的、新的、关键的阶段。党和国家的领导人、国家的立法机关如果能以深刻的环境忧患意识与“生态兴国”的政治勇气和智慧,以修改1989年《环境保护法》为契机,排除几十年来形成的“GDP硬指标、环境保护软指标,经济利益唯一、生态效益可有可无”的习气、惰性和阻力,实现环境资源保护和环境资源法治建设的突破和创新,就可以使我国的环境资源保护和环境资源法治建设迈上新台阶、进入新时期。

二、大力促进公民环境权入法

环境权从广义上讲,是指凡是拥有其赖以生存发展的环境的主体都有享用清洁、健康的环境的权利。我们目前讲的环境权即狭义的环境权,是指公众有享用清洁、健康的环境的权利。国内外有关环境保护事业和环境法治建设的实践说明,公众环境权是环境法治建设中十分重要的一个问题。但是十分令人遗憾的是,最近全国人大环资委起草的《中华人民共和国环境保护法(草案)》(征求意见稿)却没有公众(特别是公民)环境权的规定。为了进一步促进我国环境保护工作、环境法治建设和生态文明建设的发展,我建议将公众环境权特别是公民环境权纳入《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》,即建议对《中华人民共和国环境保护法》第六条“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”作如下修改:“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利,都有保护环境的义务。”19我之所以建议将公民环境权(公众环境权中的主要内容是公民即自然人的环境权)纳入《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》,其主要理由如下:

(一)是对国外和国际环境法治建设的经验和成果的吸收和借鉴,是对我国环境法治建设经验和成果的继承、总结和提高

在内国法方面,已有53个国家在宪法中明确了环境权,有60多个国家在其环境保护法律中明确了环境权。例如,《大韩民国宪法》(1948年7月17日通过,1980年第8次修改,1987年10月29日第9次全文修改)第二章 《公民的权利与义务》第35条规定(1)所有公民都享有对健康、舒适环境的权利,国家和公民应努力保护环境。(2)环境权的内容由法律规定。”《俄罗斯宪法》(1993年12月12日通过)第二章《人和公民的自由和权利》第42条:“每个人都有享受良好的环境、被通报关于环境状况的可靠信息的权利,都有因破坏生态损害其健康或财产而要求赔偿的权利。”2005年2月28日,法国议会两院联席会议通过了《环境宪章》;接着,法国总统雅克·希拉克颁布了一条改革1958年宪法的法令,在宪法前言中加进了环境宪章。法国《环境宪章》明确规定,“人人都享有在一个平衡和不妨害健康的环境里生活的权利”,“人人都负有义务参与环境的维护和改善”,“在法律规定的条件和限制下,每一个人都有权获得由政府当局掌握的与环境相关的信息,并参加会对环境产生影响的公共决定的制定”。法国总统希拉克认为,法国政府内阁会议通过的《环境宪章》是一次具有历史意义的进步,它将环境权奉为至高无上,使环境权取得了与1879年通过的政治和民事权利以及1946年通过的经济和社会权利同等的法律地位20;宪章打开了通向“一场真正革命的道路,即人道的生态的道路”。在国际法方面,不少国际环境条约和法律政策文件均有关环境权的规定。例如:1972年6月,在斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议,会上通过的《人类环境宣言》提出:“人类环境的两个方面,即天然和人为的两个方面,对于人类的幸福和对于享受基本人权,甚至生存权利本身,都是必不可缺少的”,“人类有在过尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利,并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”21。1998年6月25日,35个来自欧洲和中亚的国家在丹麦奥胡斯签署了《公众在环境领域获得信息、参与决策和提起诉讼的奥胡斯公约》。该公约是具有法律约束力的多边环境协定,被认为是世界上有关环境权利的最深入的公约。该公约不仅确认了公众(包括个人)环境权的原权性质、基本人权性质,而且确认了公众环境知情权、参与权和诉权等三项权利是为了保障公众环境权的从权,不仅指出公众(包括个人)环境权的基本内容和重要性,而且规定实现公众(包括个人)环境权的主要法律途径和措施。该公约是国际上首个确认公众(包括个人)环境权、将环境权具体化的最为完善的公约,它对国际环境法和国内环境法确认公众(包括个人)环境权、实施环境权产生了深远而广泛的影响。22有的学者认为,目前环境权很难获得实体法的确认,只是在程序性环境权获得了某些进展,其中《公众在环境领域获得信息、参与决策和提起诉讼的奥胡斯公约》就是走程序性环境权的典范;他们据此进一步提出了回避实体性环境权而走程序性环境权之路的主张。其实,这种认识不仅是对《奥胡斯公约》的误读,而且从法理逻辑上看也是缺乏根据和说服力的。该公约不仅确认了公众(包括个人)环境权,而且还对如何保护、促进和实施环境权作出了一系列明确而具体的规定(如公众有获得信息、参与决策和提起诉讼的权利等),规定了当公众(包括个人)环境权受到侵害时的救济方式,特别是通过司法诉讼来保障环境权的实施。需要特别指出的是,自1972年以来,我国有关环境权的立法已经获得相当大的发展。例如,我国《宪法》已经明确规定“国家尊重和保障人权”,并且环境权作为一种经济、社会和文化权利已经被列入了“国家人权行动计划”23。《轻工业环境保护工作暂行条例》(1981年)、《城市市容环境卫生管理条例(试行)》(1982年)、《吉林市环境保护条例》(1987年)、《宁夏回族自治区环境保护条例》(1990年)、《福建省环境保护条例》(2002年修订)、《上海市环境保护条例》(2005年修订)、《珠海市环境保护条例》(2008年)、《深圳经济特区环境保护条例》(2009年修订)、《中国人民解放军环境保护条例》(2004年修订)等法规已经明确规定单位和个人的环境权。24上述明确、全面规定公民环境权的法规,对中国环境权的立法和理论的进一步发展具有重要的理论和实践意义。

(二)规定公众环境权具有许多优点和作用

首先,综合性的环境法律中明确规定公民环境权,是从根本上纠转我国现行环境法“重规范企业环境责任、轻规范政府环境责任”、“对政府监督不力、公众参与乏力、公益诉讼无门”等缺陷的基本途径。其次,在综合性的环境法律中明确规定公民环境权,可以为其他单行的环境法律法规进一步具体规定公民水环境权(如亲水权、清洁水权等)、公民大气环境权(如净空权、清洁空气权、宁静权、眺望权、通风权、采光权等)、享受自然风光权等权利奠定法律基础。在综合性的环境法律中明确规定公民环境权,可以为民法(物权法、侵权责任法等)、行政法、刑法、诉讼法(包括民事、行政、刑事诉讼和公益诉讼法)等相关法律保障环境权的实施和救济奠定权利基础。

第一,公众环境权是维护公众环境利益的法律基础和依据,是防治污染破坏环境和推进生态文明建设的有力武器。公民环境权是公民所享有的一项基本人权,公民环境权是人权的一个重要组成部分。规定公众环境权不仅可以彰显我国综合性环境法是“保护人民切身利益的法、是关乎民生的法、是维护公民基本权利的法、是依靠公众参与和公民诉讼以保护环境的法”这一亮点,而且可以向世界昭示我国积极保障人权和承担保护环境责任的积极态度。在法治社会和权利本位的语境中,将道德和天赋意义上的公民环境权法律化是使公民环境权益得到保障的前提条件,也是国家担当环境管理职责、保障环境公共产品供应的法律依据。在“以人为本”的“五型社会”25语境下,环境立法应以保障公民环境权为起点和归宿。公众环境权是指公众有享用清洁、健康的环境的权利;人们只有生活在清洁、健康的环境中,才能过上安全、有尊严、幸福的生活。通俗地说,环境保护是有关民生的大事,环境权是有关人们切身利益的权利,维护环境权就是维护老百姓呼新鲜的空气、喝干净的水、吃无污染的食品的基本权利;人们只有看得见碧海、兰天、青山、绿水,感受到天人合一、人与自然和谐的氛围和境地,才算过上安全的、有尊严的和心身愉悦的生活。从公民环境权的内容来看,它是指与公民的环境利益密切相关的权利,如清洁空气权、清洁水权、眺望权、日照权、通风权、采光权、享受自然风光权等。规定公众环境权,是保障和改善民生和环境质量水平的需要,是提高公众生态物质文化生活水平、促进人的全面发展的需要,是“努力让人民过上更好生活”的需要,是“多谋民生之利,多解民生之忧,解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”的体现。规定公众环境权有利于逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的环境公平保障体系,从根本上保护公众的正当环境权益。只有承认公众的法定环境权利与正当环境利益,不断强化对公众环境权的保护,为环境权的行使提供必要的环境与资源,切实保障环境权的平等行使,健全环境权受损的救济机制,才能有效防止公众环境权遭受公权力和私权利的侵害。公众是环境保护和生态文明建设的主力军,规定公众环境权有利于调动公众防治环境污染破、保护和改善环境、推进生态文明建设的主动性、积极性和创造性。公民常常是污染破坏环境行为的最及时、最广泛、最经济、最有效的监控者,在综合性的环境法律中明确公民环境权,赋予公民对违法排污者的排污行为以及对未履行法定义务的行为进行监督的权利,为公众参与环境保护监督管理、提起环境公益诉讼、开展环境维权行为奠定法律基础,对于有效打击环境违法行为、控制污染、加强执法、改善环境,将起到不可估量的作用。只有明确规定公众的环境权,公众才能运用法律权利这种“上方宝剑”和法律武器,有力抵制个人私权和企业私权对公众环境利益的侵犯,有效减少、对抗和制止污染破坏环境资源生态的行为。在我国现行体制下,环境保护主要靠政府,政府不依法履行环境保护职责和缺乏责任监督机制,是目前我国环境保护法律法规数量较多、但有效性不足的主要原因。公众运用环境权可以有效地对抗、防止和减少政府公权对公众环境利益的侵犯,形成以公众环境权制约政府公权力和公众参与的法律基础,有利于将我国现行的“环保靠政府、轻公众”的管理模式转变为“政府主导和公众参与相结合”的合作模式,有利于公众参与环境保护和生态治理,从根本上提高政府环境管理的效率。只有明确规定公民环境权,以权利制约权力,用公众环境权促进环境信息公开、环境事务协商、公众参与、公众监督和环境公益诉讼,才能有效地促进政府依法履行环境保护职责,加强政府环境责任和环境责任监督。

第二,规定公众环境权,可以为公众其他环境权利奠定扎实的权利基础,并全面带动环境法治建设。只有将人们享用清洁健康环境的利益、要求、愿望和诉求权利化即从法律上明确公众环境权,才能使保障人们“享用清洁健康的环境权”转变成公权力机关具体的法定的环境职责,才能使公民享用清洁健康环境的正当要求、愿望和诉求转变成一种具有法律程序保护的环境请求权,才能使政府的环境服务走上公开、透明、公平、可持续之路,才能使公民“享用清洁健康的环境权”得到法治的保障和司法的救济。公众环境权为公众依法享有环境知情权、环境参与权和环境监督管理权,以及当其环境权受到侵害时寻求法律救济的环境诉讼权,提供了主权、原权的权利依据。从公众环境权这一主权、原权可以派生出环境信息知情权26、环境参与权27、环境请求权和环境诉讼权等从权、附属权利和程序性权利。公众要实现其环境权,就必须掌握有关环境信息,参与有关环境决策、管理和监督。明确规定了公众的环境权,可以为公众获取环境信息的环境知情权,公众参与环境决策、管理和监督的参与权,创造条件、铺平道路。只有在法律上规定了实体性的公众环境权,作为程序性权利的公众参与权才能具有更大的权利效力,才有更大的制度意义和权利价值。从维护和实现公民环境权出发,公民应该有环境保护方面的建议权、申请权、检举权、控告权和公益环境诉讼权及法律规定的其它权利。为了维护和保障上述各项权利,需要建立健全相关法律制度,包括与公众的重大切身利益密切相关的环境决策听证制度、公民参与环境影响评价制度等,这有利于全面加强我国的环境法制建设。

第三,环境权是环境法的一个核心问题,也是环境立法、执法和诉讼,环境管理、公众参与环境保护和环境公益诉讼的基础。对1989年《环境保护法》的修改,应该抓住关键、突出重点。笔者认为,这一关键或重点就是确认环境权特别是公民的环境权,明确了环境权也就为公众参与环境保护监督管理、提起环境公益诉讼、开展环境维权行为奠定了法律权利基础。环境公益诉讼是实现环境权的主要途径,是环境权受到侵犯时的司法救济手段。如果在综合性的环境法律中不规定环境权,这种综合性的环境法律就缺乏灵魂和权利基础。如果在综合性的环境法律中不规定环境公益诉讼,这种《环境保护法》就缺乏动力和保障机制。在综合性的环境法律规定环境权及与此密切相关的环境公益诉讼等内容,不仅可以从根本上提高环境法的刚性、硬性、强制性、有效性和权威性,改变1989年《环境保护法》被称为宣传口号、有效性不足的“软法”状态,而且有利于从根本上建立健全环境法律制度特别是环境法律责任制度,从而有效地促进我国的环境保护工作及其环境法治建设的可持续发展。另外,规定公民环境权有利于从权利角度划清环境资源保护法与民法物权法的界限,进一步明确环境立法和物权法的不同适用范围和立法目的。法律和法治建设以“权利”为中心。目前我国的《物权法》和《侵权责任法》等民事法律,都没有承认或者明确规定公民环境权,这是由传统民法、物权法仅保护“排他性的私权”这一基本特征决定的。公民环境权是对环境这种公共公用物的非排他性使用权利,它不是“排他性的私权”,不可能由民法、物权法来承认和规定。28只有通过综合性的环境法律或环境基本法律,才能明确承认和规定公民环境权这种具有“非排他性的”新型权利。综合性的环境法律只有通过明确公民环境权,才能从法律权利角度彰显其不同于民法、物权法的立法目的和适用范围。

顺便指出,目前某些人用以反对公民环境权的观点,如对环境权入法存在争议、环境权的内容模糊、环境权缺乏可诉性等29,是缺乏说服力和正当性的。

三、促进环境公益诉讼入法

环境公益诉讼是指公众对污染破坏环境30或者损害环境公益31的行为提起的诉讼,是公众认为其环境权或环境公益受到侵犯时向法院提起的诉讼。对污染破坏环境、侵犯环境公益的行为提起环境公益诉讼,是当代许多国家采取的保护环境的一项重要法律措施和法律制度,我国有些法律规范性文件(包括地方法律)已有环境公益诉讼的明确规定,并且在实践中已经取得较好的成效、形成不少环境公益诉讼的案例。我国新修改的《民事诉讼法》第55条已经明确规定,“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”上述规定,实际上是开辟了有关环境法律可以做出环境公益诉讼规定的渠道。为此,包括我本人在内的许多环境法专家建议在《环境保护法修正案(草案)》征求意见稿中,明确规定环境公益诉讼,即建议对《中华人民共和国环境保护法》第六条中有关“一切单位和个人……有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定,作如下修改:“一切单位和个人,有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举、控告和依法提起诉讼。”32

概括起来,综合性的环境资源法律规定环境公益诉讼的理由如下:

1.是对国外和国际环境法治建设的经验和成果的吸收和借鉴,是对我国环境法治建设经验和成果的继承、总结和提高。美国、澳大利亚和印度等国,早有环境公益诉讼的实践和案例。进入21世纪以来,我国司法领域和环境资源保护领域出现的一项重大事件,是环境公益诉讼的兴起。2005年12月3日,国务院颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》强调,“完善对污染受害者的法律援助机制,研究建立环境民事和行政公诉制度”,“发挥社会团体的作用,鼓励检举和揭发各种环境违法行为,推动环境公益诉讼”。特别是在2007年贵阳、无锡等地的环境法庭成立后,环境公益诉讼出现了明显转机。在贵阳、无锡、昆明等法院的带动下,到2012年6月,全国已经成立120多个环境法庭,其中:云南省已成立14个环保庭;福建省已成立生态资源审判庭39个(其中三明市两级法院13个为林业审判庭加挂生态资源审判庭),林业审判庭26个,成立生态资源合议庭16个(共计71个环境法庭)。到2011年,海南省在高级人民法院设立了环境保护审判庭。这些新成立的环境法庭,大都宣布要受理环境公益诉讼,并且已经形成了不少具有社会效益、经得起历史检验的案例。在《公众在环境领域获得信息、参与决策和提起诉讼的奥胡斯公约》(1998年)已经对公众提起环境公益诉讼作出明确规定,在我国新修改的《民事诉讼法》已经规定“对污染环境……等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”,在我国已有环境公益诉讼实践和案例的情况下,仍然反对或者不愿意在修改《环境保护法》时规定环境公益诉讼,是没有任何正当理由的。

(2)环境公益诉讼具有许多优点和作用。它是防治污染破坏环境的行为的有效手段,是公众实现其环境权、使受到侵害的环境权得到司法救济的有效途径,可以有效地防止和减少政府公权、个人私权和企业私权侵犯环境公益和公民环境权。它是一种双赢甚至多赢的司法补救方式,不仅直接维护原告的公益权,也直接维护不特定多数人的公益权,可以经济有效地保护环境公益和公民环境权,有利于调动各种社会力量维护环境公益和公民权33。它是保证公众依法享有环境知情权、环境参与权和环境监督管理权的基本措施,只有将公众在环境保护方面的正当要求、愿望和诉求转变成一种具有法律程序保护的环境请求权、诉讼权,才能使对环境质量负责转变成环境行政管理部门等公权力机关具体的法定职责,才能使环境保护行政主管部门的环境管理和环境服务走上公开、透明、公平、可持续之路,才能使公众的合法环境权益得到法治的保障和司法的救济。它是实行环境民主决策、民主管理、民主监督的重要方式,可以弥补政府在维护环境公益和公民环境权方面的乏力和不足,促进政府加强环境保护管理和环境行政执法,有利于推进国家环境保护管理工作法治化,发挥环境司法在国家环境治理和环境社会管理中的作用,有利于维护正义、公平、和谐、安全等社会价值,有利于促进社会的进步变革和可持续发展。

目前有些人之所以反对推行环境公益诉讼,特别是反对从法律上确认自然人或公民的环境公益诉讼权,主要是对环境公益诉讼的性质和特点缺乏深刻认识,特别是对自然人或公民的环境公益诉讼权缺乏认识。例如,传统的诉讼法学一般将《行政诉讼法》、《民事诉讼法》中的原告理解为“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”,将“直接利害关系”理解为法律明确规定的直接的权利义务关系(包括行政管理主体与行政相对人、致害人与直接被害人)、排他性的利害关系(即如果不特定多数人都受到同样损害,则其中的任何一个人都不算是直接利害关系人),这种理解的结果是将“虽然受到现实损害,但由于其他不特定多数人也受到同样损害”的被害人排除出“直接利害关系人”或“原告”的范围。例如,因北京大气污染而使所有在北京生活的人都受到大气污染损害,并且这种损害是一种实质性损害、直接损害,北京市的公众与北京市的大气污染有直接利益关系、直接法律关系;但是以往的法院却以不特定多数人受到同样损害为由而认定这些受到损害的任何一个人都不是“受到实质性损害的”“直接利害关系人”,都无权向法院提起诉讼。显然,这是一种“仅考虑经济利益、不考虑环境利益”、“仅保护排他性私利,不保护非排他性的公益”的片面认识和做法,它没有考虑环境这种公众共用物的特点、环境利益的特点和环境损害的特点,没有正确认识环境公益诉讼中的“现实损害”和“利益关系”。环境公益诉讼中的环境公益损害包括已经发生和可能发生的环境损害、自然资源损害、生态系统损害、生物多样性损害,包括行政机关不履行和违反政府环境责任而可能污染破坏环境资源生态的行为。环境公益诉讼中的因大气、河流、海洋、土地等公众共用环境资源生态受到污染和破坏而使不特定多数人遭受的损害,是一种现实存在的、真实的、可以确定的、可以预测的直接损害、具体损害,不是间接损害,但不是排他性、专属的损害,而是对不特定多数即公众赖以生存发展的环境的损害,不宜用传统私权诉讼中“实质性的”或“现实的”损害的有色眼镜来否定环境公益诉讼中存在的“现实环境损害”;环境公益诉讼中的“利益关系”是一种直接利害关系,但不一定是“直接经济利益关系”,而是直接环境利益关系,不宜用传统私权诉讼中“直接利害关系”有色眼镜否定环境公益诉讼中存在的“直接环境利益关系”;环境公益诉讼中的原告与被损害的环境、资源、生态的关系是一种法律关系、法律权利义务关系,但不是排他性的物权或私权关系,而是非排他性的环境权关系。

为了保护大气、水流、海洋、土地和生态系统等“非排他性的公益”,应该改变不合理、缺乏正当性的传统看法和做法。综合性的环境资源法律应该规定,公众有权对其认为污染破坏环境(资源、生态)或损害环境(资源、生态)公益的行为,以自己的名义或代表其成员提起环境公益诉讼。即:各级政府及其环境保护行政主管部门、检察机关、非政府环境组织和公民都有权对其认为污染破坏环境(包括大气、水流、海洋、生态系统等)或损害环境公益的法人、组织、行政机关,以自己的名义或代表其成员提起诉讼。公民(自然人)有对其认为损害环境公益或公众环境权(公民环境权是一种具有公益性的公民个人权利)的致害者提起诉讼的资格和权利。环保团体可以以自身名义、或代表其成员、或代表受到污染破坏的生态系统和环境提起公益诉讼。非行政相对人(包括公民和环保组织等)对其认为行政机关损害其公民环境权或环境公益的行政行为(包括具体行政行为和抽象行政行为),有权提起环境行政公益诉讼。

我建议最好明确规定自然人或公民可以提起环境公益诉讼,这首先是因为,公众提起公益诉讼是基于其环境权这种原权和主权所必需的派生权、从权和辅助权,规定公民可以提起环境公益诉讼是实现公民环境权、环境知情权、参与环境决策和监督管理权的有效途径;其次是因为公民是公众的主体,公民环境诉讼是环境公益诉讼的原意、本意和应有之意;再次是因为权利本来就是权利人的一种自由,是否行使或放弃环境公益诉讼权是权利人的的自由,不能以公众没有提起环境公益诉讼的能力或条件而否定或剥夺公民的环境公益诉讼权。有人可能认为这种观点比较激进,会造成滥诉和诉累现象,其实不然。这些人之所以担心公益诉讼会导致滥诉或诉累,是因为既不了解公益诉讼的道理和特点,也不了解国内外环境公益诉讼的实践。环境公益诉讼的实质是原告花费时间、精力和金钱去为不特定多数人(即公众)打官司,为不特定多数人谋利益。环境公益诉讼是鼓励人们像雷锋那样牺牲自己的时间、精力和财力去为大家、为环境保护做好事,提起公益诉讼的原告本人并不能得到比公众更多的、额外的好处34普通人大多是经济人,经济人一般是热心追求个人利益最大化,但不愿用自己的劳力和金钱为大家保护环境;对于传统的理性人或经济人而言,他们出于追求本身利益最大化的理性,是不愿意提起公益诉讼的,他们宁愿等待别人提起诉讼,然后自己去搭便车。从这个意义上讲,虽然公益诉讼的原告具有广泛性,法律对公益诉讼原告资格的限制很少;但是,即使法律鼓励公益诉讼,也不会因此造成诉累即出现公益诉讼案件大量出现的现象;正如虽然政府提倡和鼓励“学雷锋、做好事”,但不会出现“人人都争当雷锋,人人都做好事”的局面一样。所以无论是在国外,还是在我国开展环境公益诉讼的贵阳、昆明、无锡等地,基本上很少或没有人愿意提起公益诉讼。要想公众自觉、积极地提起环境公益诉讼,有关法院和环保部门等政府环境保护主管部门必须制定和实行鼓励、奖励提起公益诉讼的措施和制度。35

四、明确地方政府的环境责任,健全政府责任问责制

综合性的环境法律应该以规范政府行为,强化政府环境责任制度(特别是政府环境责任问责制度)为重点,有效监督和制约政府公权力,从根本上克服政府环境失灵和环境法律失灵的现象。

目前我国“环保部门立法虽多,但管用的不多”,“年年立法,年年治污”,但仍然走不出“环境污染和生态破坏继续恶化”、“治理速度远远赶不上污染速度”的怪圈?其中一个重要原因是政府环境失灵和环境法律失灵36,“政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源”; 37“政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位,已成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍” 38。因为中国是一个中央集权制的发展中国家,不但政府行为不当(包括政府的有关政策、立法、执法、计划、决策、管理等)是造成中国环境污染、生态破坏和资源浪费的主要原因,而且中国环境保护事业的发展和环境质量的改善也主要依靠政府的努力。政府环境责任包括政府环境职权或政府环境权力、政府环境职责或政府环境义务,以及政府因违反有关其环境职权、环境职责的法律(包括不履行政府环境职责和义务、不行使政府环境职权和权力、违法行使政府环境职权等)而依法承担的政府环境法律责任。现行《环境保护法》主要以公民、法人或者其他组织作为法律规制对象,而规范和约束政府行为的法律规定相对缺失、有限和软弱。有关政府行为的法律规定,大多属于确权(确定政府权力)、授权(授予政府权力)条款,大多是规定政府职权,很少规定政府职责(义务)特别是政府服务;已有的政府职责条款过于原则,对环境监管主体的职能划分不清、责任不明,统一监管部门与分管部门之间、分管部门相互之间职能交叉、缺位、错位现象大量存在,更没有明确规定政府部门如何履行其责任以及如何保证其履行责任,无法发挥规范和约束政府的作用;在稀少的政府问责条款中,主要是一些原则性的、缺乏有力问责手段的规定,这导致在实践中监管不分、责任不清、责任难究的现象屡见不鲜。通过制定综合性、政策性的《环境法》,明确政府及其有关行政部门在环境管理中的职责,对可能对环境带来重大不利影响的行政行为规定一些必要的、不能违反的“底线”,可以促使政府依法积极履行职责,打破部门封闭,减少职能交叉、重叠,增强沟通、配合和协调,可以加强对政府行为的监督,为监督政府的影响环境的行为提供合法性和程序性保障。

我国环境法治建设的实践说明,我国环境法律有效性不足甚至失灵的主要原因是政府环境失灵,破坏环境法治的最大危险主要来自公共权力。政府既是我国环境保护和生态治理的主导力量,也很容易成为环境法律失灵、失信、失威的主要原因。目前我国环境执法不力、环境污染得不到有效控制的一个重要原因,是以追求GDP增长为主要目的的地方政府与追求自身利益最大化的污染源企业紧紧地捆绑在一起,被污染源企业绑架的政府在环境监督管理执法时往往徇私枉法、因情弃法、因钱废法。确保国家机关按照法定权限和程序行使权力,不被污染源企业捆绑,这既是政府权力正确运行的重要保证,也是公众环境权益的重要保证。综合性环境法律的重点应该是强化政府环境责任,规范和约束政府行为,加强对可能严重影响环境与资源的政府行为的约束,建立能够有效约束政府、促使各级政府及其工作人员依法履行环境保护职责的法律制度;只有约束好公共权力,环境法律才能硬起来,公众的环境权利和环境利益才可能安全实现。中国的环境保护实践说明,相对于强化政府的环保职权而言,更迫切的需要是强化政府的环保责任;建立政府环境责任制,重要的是明确规定政府的环境职责而不仅仅是职权。为此,首先应该强化政府环境责任立法,健全政府环境目标责任制,将政府环境责任制进一步规范化、制度化。应该通过环境立法明确规定,各级人民政府应该对本辖区的环境质量、公共环境资源供给和生态安全负责,建立体现生态文明要求的政府环境目标责任体系。地方政府应对本地区环境质量负总责,地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人,政府和部门都要有一位领导分管环保工作。要建立党政领导干部环保政绩考核评价体系、考核办法和考核制度,加强对环保工作进展情况的考核和监督,推进政府环境绩效管理,推行绿色国民经济核算方法,把环保指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系,作为政府领导干部综合考核评价的重要内容,对环境保护主要任务和指标实行年度目标管理、定期进行考核,并将考核情况作为干部选拔任用和奖惩的依据之一。加强政府环境责任和责任追究的主要途径是建立健全有关政府环境责任和责任追究的法律制度。为此应建立政府环境责任的奖惩机制,完善行政监察制度和法律责任追究制度,健全严格的环境质询、经济责任审计、问责、引咎辞职、罢免等环境问责制,规定严格的处理措施;对因环境决策失误、监管不力造成重大污染事故,以及严重干扰正常环境执法的领导干部和公职人员,依法追究其法律责任。

五、提倡和鼓励政策环评

政策环境影响评价39,是指国家机关在制定对环境有影响的公共政策时,对该政策对环境的影响以及应对这种环境影响(即防治环境污染破坏)的措施,进行科学评价。在我国的综合性环境法律中,应该提倡和促进政策环境影响评价,其主要内容包括:国务院及其所属各行政部门在制定对环境有影响的公共政策(包括拟议的法律法规议案、政策文件、规划草案等)前,应充分考虑其决策对环境质量的可能影响,提供环境影响报告书。该报告书应当包括下列事项的详细说明:①拟议政策对环境(包括自然资源和生态)的影响,特别是拟议政策付诸实施对环境所产生的不可避免的不良影响;②拟议政策方案的各种替代方案以及替代方案可能对环境的影响;③消除或减少这种影响的措施及其费用概算。在制作该环境影响报告书之前,负责经办的官员应当与依法享有环境政策评价管辖权或者具有特殊专门知识的政府部门或者环境专家咨询委员会进行磋商,并取得他们对可能引起的任何环境影响所做的评价,这些文件应当与提案一道依法按照规定的审查办法进行审查通过。除法律规定应予保密以外,负责审查政策环境影响评价书的国务院有关行政部门或环境专家咨询委员会应当将该说明文件向社会公布,接受公众评论,征求公众意见。简言之,综合性的环境法律应该对我国环境影响评价的对象作如下原则性规定:对环境有影响的法规(包括法律、法规和行政规章)草案和政策文件草案(包括规划计划草案和其他非法规性政策文件草案);对环境有影响的开发建设活动(包括区域开发建设活动和具体建设项目);国家法律、法规规定的其他对环境有影响的政府行为。其他各有关单项环境法律法规应该进一步将综合性环境法律中规定的环境影响评价对象具体化。省、自治区、直辖市人民政府及其所属各行政部门的政策环境影响评价,参照上述规定执行。

笔者主张提倡和促进政策环境影响评价制度的主要理由如下:

1.建立政策环境影响评价制度具有多方面的好处和作用

第一,建立环境影响评价制度的初衷是进行政策环境影响评价。大家知道,环境影响评价作为一项法律制度,首先由美国《国家环境政策法》(1969年)创立,而美国建立环境影响评价制度的初衷和重点是对国家政策进行环境影响评价,其精髓是强调政府政策特别是重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查。40在各种对环境有影响的人类行为(简称环境行为)中,以政府行为对环境的影响最为明显,因为政府对许多人类环境行为扮演着发起、引导、组织、批准和控制的角色,在某种程度上政府行为决定着其他人类环境行为的产生、发展、规模和作用。在各种政府行为中,以对人类环境有重大影响的政府政策(包括立法建议或立法议案和其他重大联邦行为)最关键。这就是《美国国家环境政策法》把立法建议或立法议案作为重大联邦行为的理由;当然,除了立法建议或立法议案外,还有制定非法规性政策文件、规划等其他重大联邦行为。《美国国家环境政策法》强调对政府政策、政府行为,特别是包括立法建议或立法议案在内的重大联邦行为对环境的影响及其评价和审查,可以说是抓住了规范人类环境行为的关键和主要矛盾,因而具有重要而深远的影响。

第二,环境影响评价法不能仅仅制约行政机关,还应促进立法机关的自律。根据世界各国的情况,立法机关不仅是制定法规的机关,也是制定政策的机关;当今世界各国,凡是重要的国家政策只能由立法机关通过法律来制定。在各种制定政策的方式中,以立法方式制定政策最为有效;在各种政府行为中,以对人类环境有重大影响的立法建议或立法议案和其他重大联邦行为最关键。这是因为,立法建议或立法议案的预期产品是法律,而法律所规定的行为(即法律行为)是反复、多次、长期适用的行为,与单个行为相比较,法律行为对环境具有反复、多次、长期的影响和作用,即更为重要的影响和作用。立法的周期一般长于制定其他政策文件的周期,法律的制定过程也比制定非法律性政策文件更为规范,既然可以将非法律政策文件草案列为评价对象,法规草案更应该列为评价对象。有些有关经济发展和开发活动的立法有可能引起很大的不利环境影响,应当抓住主要矛盾或重要因素,将这些立法活动纳入环境影响评价范围。

第三,与具体建设项目相比,政策对环境的影响更大、更广泛、更复杂、更深远,一项政策往往引起众多的具体建设项目,如果要抓影响环境的主要矛盾或关键因素,应该将政策制定纳入环境影响评价范围。另外,对政策的环境影响进行总体评价比对由该项政策所引起的各种具体建设项目进行逐项评价,更加节约评价费用和成本。

第四,对政策进行环境影响评价,是将环境影响纳入决策程序、实现环境与经济社会发展综合决策的最佳方式,是实现决策民主化和科学化的有效途径。

2.建立政策环境影响评价制度是当代环境影响评价的经验总结和发展趋势,是对我国环境影响评价制度经验和教训的总结。

在一个相当长的时期内,国外的环境影响评价通常是对具体建设项目进行评价。实践证明,虽然具体建设项目也对环境产生不同程度的影响,对具体建设项目进行评价较之对宏观行为进行评价,更具有可操作性和简便易行,并且也取得了一定成效;但是,对环境的全面、长期、重大影响主要是由政府宏观行为所引起的,对政府宏观行为进行环境影响评价往往能够起到提纲挈领、抓一带百、事半功倍的效益。作为环境法和可持续发展法的重要法律制度,国外环境影响评价法律制度的一个重要发展趋势,是强调对政策法律等宏观性、战略性行为的评价,使环境影响评价真正成为影响重大决策的重要工具。包括政策环境影响评价制度在内的战略环境影响评价制度(Strategy Environmental Impact Assessment ,SEIA)始于美国1969年的《国家环境政策法》,它要求我们在做出有关经济开发活动的宏观决策,如有关的政策、立法、规划和计划之前,考虑该决策对环境可能造成的各种影响,以减轻或避免它对环境造成不良影响,从而做出正确的决策,促进经济、社会和环境的可持续发展。自美国首先做出规定后,加拿大、荷兰、丹麦、英国等国也纷纷采取了该制度,把环境影响评价的范围扩展到有关法律草案、全局性规划和纲要的层面。这些国家的战略环境影响评价制度为我国提供了有益的经验,也为我国战略环境影响评价制度的完善指出了方向。诚如《我们共同的未来》所指出的,“范围扩大了的环境影响评价不仅仅应用于产品和项目,而且也应用于政策和规划,尤其是那些对环境影响重大的宏观经济、金融和部门性政策”。41

长期以来,我国的环境影响评价制度局限于建设项目环境影响评价,我国《环评法》把环评对象由建设项目扩展到规划,这是环评的一大进步。但是,我国环评对象的范围仍有局限性。首先,并非所有的规划都要进行环评。进行环评的规划主要包括两类:一类是国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的土地利用的有关规划,区域、流域、海域的建设、开发利用规划(属于综合规划);另一类是国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下简称专项规划)。42其次,现行立法仍未把重大决策、政策以及各种立法活动列入环评对象。我国环境资源生态问题日益严重,虽然有多方面的原因,但有关国家政策决策失误,即有关政策决策没有充分考虑、评估该政策决策的环境影响和采取相应的环境保护措施,是一个重要原因,或者说是属于源头的问题。国的环境保护管理的历史经验和实践表明,国家的重大宏观决策对于环境资源生态具有重大影响,因政策失误导致环境被破坏的情况时有发生,与建设项目对环境的影响相比,政策失误对环境的影响更巨大、更持久、范围更广泛、破坏性更大、后果也严重,因而必须加强对拟议的对环境有重要影响的国家政策(包括规划以及立法)进行环境影响评价。例如,国务院1989年制定实施的《关于当前产业政策要点的决定》将若干严重污染的行业或产业列入国家“重点支持”的项目,导致20世纪九十年代初中全国各地因发展这些产业而造成严重的环境污染和自然破坏。国务院后于1996年公布了《关于环境保护若干问题的决定》,要求对上述曾重点支持过的行业或产业予以限期取缔和关闭。该决定的施行又造成中国农业银行无法回收贷款本息达50多亿元人民币。43目前我国有些有权制定政策的政府及其行政管理部门,习惯于从眼前、直接、地区和部门利益出发,通过制定部门性、地方性政策将不当环境行为合法化,对环境风险实行“有组织的不负责任”。如果实行政策环境影响评价制度,就会制约他们的决策权和政策制定权,实际是限制了、堵住了他们通过政策和决策将环境污染破坏行为合法化的手段和渠道。实践说明,环境影响评价是一项保障科学决策、减少决策行为对环境的有害影响的核心制度,对协调环境保护与经济发展的关系,加强有关建设项目和规划、立法的环境影响管理,具有重要的意义。综合性的环境法律应该注意通过环境影响评价程序改革政府的决策方法,保障政府环境决策的科学化、民主化、制度化,这就需要推广政策环境影响评价。

另外,我国已经具备开展政策环境影响评价的条件,目前是从法律上建立政策环境影响评价制度的最好时机。我国在立法中对环境影响评价制度进行规定始于1979年的《环境保护法(试行)》,1986年《建设项目环境保护管理办法》、1989年《建设项目环境保护管理条例》、2002年《环境影响评价法》和2009年《规划环境影响评价条例》对环境影响评价的范围、内容、程序以及法律责任等作了详细的规定。根据《环境影响评价法》第3条的规定,我国环境影响评价制度的适用范围包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价两个方面。在实施环境影响评价制度过程,我国有些地方法规,如《深圳经济特区环境保护条例》(2009年)已经明确规定政策环境影响评价制度。该条例第11条规定“实行政策环境影响评价制度。法规、规章和规范性文件实施后可能对环境产生重大影响的,起草单位在起草时应当组织进行环境影响评价,并形成政策环境影响评价说明书。环保部门负责召集由有关政府代表和专家组成的审查小组,对政策环境影响评价说明书进行审查,并出具书面审查意见。政策环境影响评价说明书和审查小组的书面审查意见应当作为制定政策的重要依据。对应当报送而未报送政策环境影响评价说明书及其书面审查意见的政策,不予审议、审查。”我国台湾地区制定的《环境基本法》也已经规定“中央政府应建立环境影响评估制度,预防及减轻政府政策或开发行为对环境造成之不良影响”(第24条)。他们的经验说明,在我国已经具备进行政策环境影响评价制度的基本条件。



《环境保护法》修改与农业环境保护#


王 伟 (农业部环境保护科研监测所,天津)   戚道孟 (南开大学,天津300191)


摘要:1989年12月26日颁布实施的《环境保护法》,已经无法适应环境保护工作的要求,需要修改完善并确立其基本法的地位。从农业环境保护角度审视《环境保护法》,通过该法的修改完善农业环境保护法律制度,提升农业环境保护的法律位阶,强化农业环境保护的法律地位,是一个值得思考并具有现实意义的问题。

关键词:《环境保护法》   环境保护   农业环境保护



当前,我国农业环境保护形势不容乐观。全国第一次污染源普查结果显示,我国农业源化学需氧量排放量1324.09万吨,总氮排放量270.46万吨,总磷排放量28.47万吨,分别占全国排放量的43.7%、57.2%和67.3%。其中,种植业总氮排放量达159.78万吨,总磷排放量达10.87万吨,分别占全国排放量的33.8%和25.7%;畜禽养殖业排放化学需氧量1268.26万吨,占全国总排放量的41.9%。农业源污染已经成为重要污染源之一,受到国家和社会的关注。农业源污染在对外界造成污染的同时,也对农业资源环境自身造成污染,与此同时,工业“三废”排放对农业资源环境的污染也在进一步加剧。农业资源环境保护工作面临前所未有的挑战。

依据已颁布的省级农业生态环境保护条例,农业生态环境是指农业生物赖以生存和繁衍的各种天然和人工改造的环境要素的总体,包括土壤、水体、大气和生物等,其中,农业生物是指农作物、家畜家禽和养殖的水生动植物等。农业环境保护就是采取政策、法律、经济、技术等手段,保护农业生物赖以生存和繁衍的各种天然和人工改造的环境要素及各种要素的有机组合。主要内容包括:农区环境(包括水、土、气)保护与综合治理、农产品产地环境保护、农业面源污染防治、农业清洁生产、农业湿地保护、农业生态补偿、防止农业生态恶化等。

2012年8月27日,十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》。标志着《环境保护法》的修改进入关键阶段。值此时机,从农业环境保护的视角对《环境保护法》的修改提出意见,更具有现实意义。

一、《环境保护法》实施对农业环境保护工作的影响

《环境保护法》自1989年12月颁布实施以来,为我国农业生态环境保护提供了法律依据,推动了农业生态环境保护工作的开展,提升了国民特别是农民的环保意识和法律意识,取得了积极的成效。但是,随着社会经济的不断发展,《环境保护法》中涉农条款已经不能满足保护农业生态环境的需要,无法为农业环保工作的有效开展提供强有力的法律保障。主要问题及成因如下:

(一)《环境保护法》中涉农条款的滞后性、指导性无法满足当前及今后农业生态环境保护的需要随着人口、资源、环境间矛盾的日益突出,农业生态环境受到人类不当行为的冲击越来越大。生态环境脆弱地区和农业发达地区都面临着资源紧张、生态破坏的压力,面临着生态环境建设和保护的严峻挑战。农业环境、生态、资源领域的问题不断涌现且日益严重,诸如农业面源污染、农用土壤污染、农业环境污染事故、农业资源过度利用、农业生态脆弱及恶化等问题,已经引起党和国家的高度重视,引起人们的普遍关注。而这些问题在《环境保护法》制定的时候或者尚未出现,或者其重要性没有引起立法者的高度重视。故而《环境保护法》并未将农业环境保护作为与工业环境保护同等重要的问题予以对待。在具体内容上,仅仅使用一个条文(第二十条)做了“指导性”规定,而该规定因缺乏相应的处罚条款而丧失了应有的法律约束力。致使上世纪九十年代末期,特别是本世纪初,农业生态环境保护领域诸多问题管理缺位,各级农业部门一直承担的农业环境保护工作因缺乏有效法律保障而空前乏力,农业面源污染等问题没有得到有效遏制。

(二)现行《环境保护法》将农业环境保护与资源保护赋予不同的职能部门和主体,混淆了资源与环境的关系,增加了执法难度,严重制约了农业的可持续发展

《环境保护法》第二条规定,“本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”即环境的内涵中包括资源的内容,资源是环境要素之一,是环境的主要内容,因此,环境保护包括资源保护。那么,《环境保护法》第七条规定的农业部门享有的农业资源保护职责也就是农业生态环境保护职责的主要内容,也就是说,农业部门享有较大比例的农业生态环境保护职权。但是,除了农业资源,农业生态环境还有哪些内容?这些内容与农业资源之间是什么关系?这些内容是否应该由环境保护行政主管部门监督管理,该法并没有作出进一步的明确规定。由此造成的职责不清,分工不明,影响了其他法律的规定,增加农业生态环境执法的难度,直接影响了农业生态环境的保护效果。

现行《环境保护法》将农业环境与资源的保护赋予不同的职能部门和主体,规定县级以上人民政府环境保护行政主管部门监督管理本辖区的环境保护工作,农业行政主管部门依据相关法律规定仅对农业资源的保护实施监督管理。忽视了农业资源是农业生态环境是重要组成部分,资源的合理利用与保护同时意味着对环境的保护,资源的破坏与毁损也包含着环境的破坏与污染。割裂了农业资源利用与保护对农业环境其他要素的依赖性。忽视了农业环境其他要素对农业资源高效利用和保护的制约力。而是人为的将二者分开管理,使二者之间出现管理盲区,无法实现良性对接,反而影响了农业资源的高效利用和充分保护,进而制约了农业的可持续发展。

(三)现行《环境保护法》忽视了整体环境保护与行业环境保护的区别,将环境保护的职能统一授予环境保护行政主管部门,制约了农业生态环境保护工作的有效开展。

首先,从环保部与农业部的部门职责来看,涉及环境保护的职责和任务有所交叉,但还是有所区分的。环保部门所承担的农村环境保护职能,关注的是农民的生命健康,农业部门承担的农业环境保护职能,关注的是农业生产和农业资源的高效利用,农村环境保护以农民生活为核心,农业环境保护以农业生产为核心。其次,“农业生态环境保护”作为行业性环境保护,有其特殊性,需要由熟悉农业生产的人员和部门承担保护职能46。事实上,长期以来,农业部门一直从事着农产品产地环境例行监测、面源污染防治、产地环境污染治理与修复、农业环境污染事故调查与处理等工作,承担着农业生态环境保护的重要职能任务。积极开展有关农业生态环境保护工作,建立了管理机构和人员队伍,积累了经验,为农业和农村经济可持续发展奠定了基础,也为国家生态环境保护做出了应有的贡献。而环境保护部门一直在抓农村环境保护,对农业环境保护过问极少。

由于《环境保护法》及其他环境单行法忽视了“大环保”与“行业环保”的差异,弱化了行业行政主管部门对行业环境保护的监督管理职能,致使掌握执法手段的部门没有执法途径,拥有执法途经的部门没有执法手段,造成具体监管过程中互相扯皮的现象时有发生。具体到农业环境保护领域,虽然一些法律法规规定农业部门对农产品产地的监测与评价的职能,但并没有赋予农业部门产地环境保护的手段。例如,目前,全国农业灌溉水有2/3超过“农田灌溉水质标准”,全国每年发生的农业环境污染事故中有1/3是由工业废气污染造成的,可农业部门对农灌水和农区大气没有监督和管理权力。再如,《大气污染防治法》没考虑大气污染物排放对农产品造成的危害,从而在处理农业大气污染事故时缺乏法律依据。另外,在《农业法》、《基本农田保护条例》中,规定污染监测和事故处理由环境保护行政主管部门和农业行政主管部门双重管理,很容易形成职责重叠或缺失,从而导致“政出多门”或“行政不作为”。

二、《环境保护法》与《农业法》、《农产品质量安全法》、《草原法》等涉及农业资源环境保护法律之间的关系及衔接

从法律定位和法律层级来看,《环境保护法》与《水污染防治法》、《野生动物保护法》等污染防治、自然资源保护、生态安全等环境保护领域的法律,和与《农业法》、《农产品质量安全法》等农业类法律中涉及农环保法律条款之间应该是基本法47与一般法的关系。环保单行法及其他法律中的环保条款,应当依据《环境保护法》,规定环境保护某一领域的具体内容,并且不能与《环境保护法》相冲突。如在《水污染防治法》中规定水环境保护的基本原则、具体制度、防治措施等,在《农业法》、《农产品质量安全法》等农业类法律中规定农业环境保护领域的原则、制度、具体保护措施等。

但是,现行《环境保护法》由于效力较低及规范内容滞后、侧重污染防治、忽视资源保护、生态安全等缺陷,在环境单行法及配套法规、规章日益完善的今天,已经基本上被“束之高阁”了。这主要有两方面的原因:一是《环境保护法》的基本原则、制度在单行法中被不断重复、修改、替代48,而这些单行法都后于《环境保护法》的制定,更符合当前环境保护的实际情况;二是现行《环境保护法》缺乏公民环境权和国家环境责任的具体规定,诸多条款缺乏相应的罚则与之相配套,致使《环境保护法》法律约束力降低,而单行法中则不同程度规定了上述内容,罚则也比较具体切实。故而,在行政执法和司法实践中,若遇单行法与环保法冲突,行政机关和司法机关大都执行和依据单行法而舍弃《环境保护法》。《环境保护法》与单行法和其他法律中的环保条款出现脱节现象,无法实现有效衔接。

在农业生态环境保护领域,情况更是如此。“现行《环境保护法》在专门法律调整方面,侧重于污染防治,在水、矿藏、草原、土地、森林、野生动植物等自然资源的保护方面缺乏基本规定”49。农业环境保护仅有一个条文(第二十条),而且是“指导性”、“倡导性”规定,缺乏相应的罚则。无法为环境单行法和其他法律中的涉农环保条款提供明确的立法指导,致使上述法律中的涉农环保条款与《环境保护法》涉农环保规定无法实现良好衔接。在内容和具体制度上,环境单行法、《农业法》、《农产品质量安全法》等法律中涉及农环保条款不仅对现行《环境保护法》第二十条规定的内容进行了细化,而且对该条没有涉及的内容比如农产品产地环境保护、生态农业、循环农业等做出了规定。在管理体制上,《环境保护法》没有明确农业行政主管部门除农业资源保护之外的环境保护权力,而《水污染防治法》、《农业法》、《农产品质量安全法》等法律中则不同程度上规定了农业行政主管部门在农业环境污染防治、农产品产地环境保护、农业环境监测等领域的具体职责。在地方立法上,无论是立法数量还是制度性突破上,都远远超越了《环境保护法》对农业环保的规定和限制。截至2008年3月1日,我国已有18个省颁布了作为地方法规的《农业(生态)环境保护(管理)条例》,分别为山东、内蒙、河北、广东、湖南、广西、宁夏、云南、安徽(生态)、辽宁、湖北(生态)、山西、甘肃(生态)、江苏(生态)、黑龙江(管理)、吉林(管理)、福建(生态)、海南,其中,山东(2004)、河北(2002)、辽宁(2004)、湖北(2006)、广西(2004)、吉林(2001)、安徽(2006)、海南(2007)等省对已有的条例进行了修订。天津、青海、厦门已由人民政府颁布了作为地方规章的《农业(生态)环境保护办法》。这些地方法规和规章对农业行政主管部门的职权、职责范围、农业环境保护的具体制度和措施都做出了明确规定。

综上,现行《环境保护法》由于历史性原因,已经无法适应当前环境保护工作的需要,无法为农业环保等行业环保立法、执法、行政管理等工作提供法律指导和上位法依据,而且与上述法律规范渐行渐远,出现脱节现象,修改完善已迫在眉睫。

三、修改《环境保护法》的建议

(一)确立《环境保护法》的基本法地位

关于《环境保护法》的定位与存废问题,学界尚有不同意见。有的主张修改现行《环境保护法》的内容,有的主张修改《环境保护法》为环境基本法或环境政策法,有的主张编纂环境保护法典,还有的主张废止现行《环境保护法》。本文认为,鉴于当前的环境形势及协调相关环境保护法律关系的需要,全面修改《环境保护法》,并将其确立为环境保护领域的基本法,无疑是明智之举。

“由于环境问题的多元化和复杂化,环境法被视为‘跨领域之立法规范’。它不仅包含了传统各种法律之范畴,如私法、公法、国内法和国际法,而且在环境法领域内部,由于环境媒介不同规范对象不同,也存在不同的环境专业法规,而且随着环境法的深入发展,各项制度法制也处于分化整合变动之中。因此,除了需要以一基本法纲领式的宣示国家环境政策彰显环境保护决心和环境意识外,也需要对大量的专业的环境法规进行整合,消除冲突与矛盾,建构完整的环境法体系,以实现环境法秩序的和谐与稳定。在这一方面,环境基本法对于庞大复杂的专业环境法规来说是纲领,起着‘法源’或‘准据法’的作用。”50因此,修改后的《环境保护法》应当是环境与资源保护领域的基本法。依照《宪法》和《立法法》的规定,修改后的《环境保护法》应当全面规定污染防治、资源保护、生态安全等环境保护领域的基本原则、基本制度;明确环境资源保护的管理体制;规定公民的环境权利及国家的环境责任,为环境单行法与涉环保农业法律中具体制度的协调与衔接确立基本规则,为环境保护单行法与程序法的制修定提供法律援引,预留立法空间。《环境保护法》的修改及随后的颁布实施,应当不同于环境单行法,修改后的《环境保护法》应当由全国人大审议通过方可颁布实施。

将修改后的《环境保护法》定位为环境资源保护领域的基本法,也是协调环境法律稳定性与变动性的需要。环境法律需要保持稳定性,“与一般的环境方面的规范性文件相比,环境法律具有规范性、引导性、稳定性、强制性等特点,不能朝令夕改,要维护法律的极大权威性。环境法律的稳定性,关键在于立法的科学性、正确性,在于得到广大人民的拥护。”51与此同时,我国环境状况不断变化,环境技术日益革新,人类对环境的认识不断深入,国家处理环境保护与社会经济发展关系的方针、策略也在根据改革发展的实际需求不断调整,因此,作为环境问题应对手段之一的环境法律,需要在保持稳定中与时俱进,需要适时修改和完善。为了在变动中保持稳定性,就需要将国家确立的有关环境保护的基本原则、基本制度、管理体制等问题,以基本法形式固定下来,在一定时期内保持不变,保持环境法律的稳定性。       

(二)具体建议

根据农业环境保护的立法需求,结合对农业环境保护制度性管理经验的凝练52,建议在《环境保护法》修改过程中,对涉及农业环境保护的下述内容予以明确,具体修改建议如下:

1、确立农业行政主管部门对农业生态环境及农业资源的保护职责

我国环境保护工作实行“统一管理和部门分工管理相结合”的管理体制,但是统管和分管怎么结合,没有明确的法律界定。而且,单行环保法律每修订一次,传统的资源部门与环保部门的权限就更加难以界定。正如北京大学法学院教授汪劲所言,“以《环境保护法》的修改为例,1989年修改的《环境保护法》跟以往相比有进步,但之后各单行法修改时,按照环保部门的说法是‘每修改一次,《环境保护法》就退一步’。也就是说,修改每一个单行环境法律时,每一个部门的权力,他们都希望写进去。写得越明确,其他部门就越插不了手。”53因此,必须在环境保护领域的基本法——《环境保护法》对环境保护的管理体系予以明确和细化,明确农业等资源部门与环保部门的权限界限,防止“权力打架”现象发生。因此,建议在总则部分“管理体制”条文规定,“县级以上人民政府的农业行政主管部门,依照有关法律的规定对农业生态环境及农业资源的保护实施管理,接受环境保护行政主管部门的监督。54县级以上人民政府的环境行政主管部门,依照有关法律的规定对农村生态环境的保护实施监督管理。”

2、细化环境监测与环境信息公开制度

环境监测制度和环境信息公开制度是环境保护领域的基本制度,环境监测是环境管理的千里眼、顺风耳,是环境管理的最重要的依据,也是环境管理的基础。环境信息公开是满足公众环境知情权,了解和监督环保工作的途径,是社会各方共同参与环境保护工作的渠道。而环境监测和信息公开不仅仅是环保部门的事情,水利、农业、海洋等部门都有自己的环境监测网络,定期发布行业环境信息。在《环境保护法》中确立上述两项制度并对环保部门与其他部门之间关系予以明确,不仅为其他单行法立法提供了上位法依据,而且为上述两项工作的开展提供了法律依据。因此,建议将总则部分“环境监测与环境信息公开”修改为,“国务院环境保护行政主管部门会同有关部门建立监测制度,制定监测规范,组织监测网络,加强对环境监测的管理。国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门会同有关部门,应当定期发布环境与自然资源公报。”

3、明确农业及农村生态环境保护

正如全国人大环资委主任委员汪光焘就《环境保护法》修改的重要讲话中指出的,“目前,我国农业发展迅速,由此带来的面源污染已经到了十分严重的地步。第一次全国污染源普查数据显示,我国农业源化学需氧量、总氮、总磷排放量已经占到了排放总量一半左右。针对目前我国农村面源污染严重的问题,草案加强了农业生产环境保护监管方面的规定,明确通过财政预算,重点支持农村环境治理的要求。”55事实上,不仅是农业面源污染,农产品产地安全、农业环境污染事故、农区水环境、大气环境,农业用地土壤重金属污染等农业环境问题日益严峻,已经到了不采取法律手段予以治理不可的地步。因此,建议《环境保护法》设专章规定农业及农村生态环境保护,确定农业及农村生态环境保护原则、细化农业农村环保的内容及具体保护制度等。此外,建议将《环境保护法》第二十条修改为:“国家提倡生态农业,循环农业等环境友好型农业生产方式,推广植物病虫害的综合防治,保护生物多样性。各级人民政府应当加强对农业生态环境的保护,防治农业面源污染、农田土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展。各级人民政府及其农业等主管部门应当指导农业生产者科学种植和养殖,合理施用肥料、农药、其他农业投入品及植物生长激素,防止危害农产品产地环境,危及农产品质量安全。”

4、明确农业环境污染事故的调查处理职责

环境污染事故根据行业可分为工业环境污染事故、农业环境污染事故等,行业污染事故具有行业特性,其调查处理需要将环保与行业知识结合起来,在调查处理及采取应对措施时,需要考虑行业特点和发展,因此,建议由环境主管部门和行业主管部门联合调查处理。具体到农业环境污染事故的调查处理,应该确立县级以上各级农业行政主管部门的执法主体地位。原因主要有:一是有一定的法律依据,农业类、环保类法律均在不同程度上赋予县级以上各级农业行政主管部门农业环境污染事故调查处理的职责;二是县级以上各级农业行政主管部门及所属的农业环境监测机构一直承担着农业环境污染事故调查处理任务。三是县级以上各级环境保护行政主管部门一直以来只关注农村环境保护,没有介入农业环境保护,几乎没有承担或者承担过的农业环境污染事故调查处理微乎其微。此外,环境保护行政主管部门及所属环境监测机构专注于城市及农村环境保护,擅长处理对人体健康造成重大影响的环境污染事故,不具备调查处理农业环境污染事故所需的仪器设备和知识技能。农业环境污染事故离不开农业技术和知识,离不开土壤学、微生物学、植物生理学、养殖栽培技术等知识和技术,离不开与这些学科有关的仪器设备,而这些仪器设备和专业知识只有从事农业环保执法和研究的单位具备。

因此,建议将第三十一条修改为“各级人民政府及其有关部门,可能发生污染事故的企业事业单位,应当依照有关法律规定,做好调查处理工作。因发生污染事故,造成或者可能造成污染事故的单位,必须立即采取措施处理,及时通报可能受到污染危害的单位和居民,并向当地环境保护行政主管部门和行业主管部门报告,接受环境主管部门和行业主管部门联合调查处理。

参考文献:

1、汪劲.论我国〈环境保护法〉的现状和修改定位.环境保护.2003(6)。

2、刘晓星.加快环境保护法修改进程. 中国环境报第1版,2009年3月11日

3、http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2008-03/25/content_1421478.htm

4、王伟.我国农业环境监测的法律解析.环境监测管理与技术.2008(5),1-4

5、王伟,刘卫东,乌云等. 比较法视野下农产品产地污染防治立法考究.生态经济,2010(9),103-107

6、汪光焘. 适应新时期发展修改好《环境保护法》.中国环境报.2011-11-28

7、http://gdlawyer.chinalawinfo.com/Newlaw2002/SLC/SLC.asp?Db=art&Gid=335602284



The "Environmental Protection Law" amendmentAnd agricultural environmental protection


Abstract: The" environmental protection law", was promulgated and implemented in December 26, 1989, has been unable to adapt to the demand of environmental protection work, needs to be revised,improved and established the basic legal status. Considering to the law from agro-environmental protection, It is a truly thinking and practical significance matter which perfects the law system of agricultural environmental protection, promotes its legal order and strengthens its status.

Keywords: environmental protection law;   environmental protection; agro-environmental protection




生态文明视野下《环境保护法》修改的若干建议


宋 蕾   闫金明*   (昆明理工大学法学院,昆明,650106)


摘   要:“生态文明”的内涵要求《环境保护法》修改,以实现其“生态化”。在《环境保护法修正案(草案)》中,一方面,在环境法学界已经讨论多年,相对成熟的理论观点,如可持续发展、环境权、公众参与、战略环评、排污许可等,在草案中并未充分体现;另一方面,对于那些本应当有所改进的条文,却在修改中出现了不合适宜的倒退。

关键词:生态文明;环境保护法;修改



一、生态文明要求《环境保护法》修改,以实现其生态化

“生态文明”这一概念,是人类在工业文明造成人与自然矛盾尖锐对立、凸显生态危机的严重后果后,对人与自然的关系进行理性的审视与反思基础上而提出来的,是把“生态学”原则运用到人类社会领域的研究结果。“生态学”在南恩斯特•海克尔提出时,只是生物学的一个分支,后来逐渐发展形成了系统的、开放的、跨学科的范畴。一个多世纪来,生态学由自然生态学扩展到社会生态学,扩展到人类的文化生态、精神生态层面上来,形成了“人类生态学”、“社会生态学”、“城市生态学”、“经济生态学”、“政治生态学”、“生态哲学”、“生态伦理学”、“生态美学”等等。现在,“生态”已成为一个全球性的流行话语,并“衍化为一种观点,一种统揽了自然、社会、生命、环境、物质、文化的基本观念,一种革新了的、尚且有待进一步完善的世界观”。

在理论界,对于生态文明的概念,有广义和狭义两种诠释。广义的“生态文明”,是指人们在改造客观物质世界的过程中,不断克服各种负面效应,积极优化人与自然、人与人的关系,建立有序、良好生态环境所取得的物质、精神和制度成果的总和;狭义的“生态文明”仅仅是对社会文明的一个方面或子系统的描述,是与物质文明、精神文明和政治文明相并列的现实文明形式之一,其着重强调人类在处理人与自然关系时所达到的文明程度。

党的十八大报告从狭义的层面对“生态文明”加以运用,指出:“建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。”而学者蔡守秋从广义和狭义两个视角对“生态文明”作了比较全面的界定,他认为,生态文明又称绿色文明,指人类遵循自然生态规律和社会经济发展规律,为实现人与自然和谐相处及以环境为中介的人与人和谐相处,而取得的物质与精神成果的总和;指以人与自然、人与人和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态;指人类用更为文明而非野蛮的方式来对待大自然、努力改善和优化人与自然关系的理念与价值取向。生态文明是通过生态文化或环境文化所体现的文明, 是一种物质生产与精神生产高度发展、自然生态与人文生态和谐统一的文化。

“生态文明”的觉醒,不仅仅是一种技术文明的觉醒,它已经进一步要求从一种纯粹的“自然生态”文明向更高层次、内化了的“价值文明”蜕变。广义的“生态文明”在要求实现“物质生态”、“政治生态”的同时,进一步要求实现“精神文化生态”,而法律的生态化是它的应有之义。

对于“法律生态化”的界定,学者李爱年认为,生态化的法律与法律的生态化实为两个不同的概念。生态化的法律是指整体性、多样性、协调性的法。实际上是把生态这个词所体现的特点运用到法律,对法律提出要求。马克思主义哲学认为,自然界是一个整体,也是一个巨大的生态系统。它有三性:一是整体性,它有自身的整体性结构、整体性功能和整体性演化规律;二是协调性,这个整体里包括有机物、无机物、气候、生产者、消费者等等,某一因素的缺失或膨胀,都会引起因素间的比例失调,而每一因素的发挥,都具有协调性;三是多样性。法律作为调整人与人关系的规范,也因调整的社会关系的不同而形成一个庞大的系统。这个系统要很好地发挥功能,也必须注意到它的结构的多样性、协调性和整体性。因这三性是生态系统的特点,所以我们把符合这三性要求的法律叫生态化法律。第二,法律生态化的内涵。法律的生态化不同于生态化法律,且有特定的内涵。对其内涵的确定,必须考虑三个关键词,一是生态,二是化,三是法律。“化”是表示转变成某种性质或状态,如机械化。生态,在这里就是生态系统,就是环境。法律,就是行为规范。法律生态化,是指法律朝着有利于环境保护的方向发展的趋势。换言之,在对人的行为进行规范时,必须要考虑行为对环境、生态的影响,法律必须接受生态规律的约束,只能在自然法则许可的范围内编制。

二、对《环境保护法》修改的若干建议

生态文明要求采取措施,协调人与自然的关系,而法律无疑是实现这一目的的重要手段之一。目前,我国高度重视生态文明建设,党的十八大报告亦对此专章提及。因此,本文在生态文明的视野下,对《环境保护法》的修改提出如下建议:

(一)指导思想

环境保护法的修订必须坚决贯彻落实科学发展观,围绕科学发展的主题、加快转变经济发展方式的主线和提高生态文明水平的新要求,充分发挥环境保护法的积极作用,使环境保护法成为推进生态文明建设的根本措施和法治保障。统筹处理好经济发展与环境保护的关系,按照生态文明建设的理念、原则和要求,坚持在发展中保护、在保护中发展,走代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路,努力实现全面、协调、可持续的发展。在建设生态文明背景下,实现经济社会发展的战略目标任务,建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会,必须坚持“在发展保护,在保护发展”的原则,以保护环境优化经济发展,加快转变经济发展方式、调整产业结构和能源消费结构,必须通过法律保障确立环境保护工作的目标和任务,使环境保护工作有法可依。

为此,有必要在《环境保护法》立法目的中规定可持续发展的条款,将原文第一条“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展,制定本法”,修改为“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进经济、社会全面、协调、可持续的发展,制定本法。”

(二)“总则”部分

1.《草案》删除了现行法律第四条关于“环保规划必须纳入国民经济和社会发展计划”的规定,并在第12条规定“根据国民经济和社会发展规划纲要,编制国家环境保护规划。”没有充分贯彻该条提出的“使经济建设和社会发展与环境保护相协调”的理念,同时考虑到总则提纲挈领的作用,保留原文第四条“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划,国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施,使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”

2.为了更加有力地采取措施促进“经济建设和社会发展与环境保护相协调”,建议将原文第五条“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展,加强环境保护科学技术的研究和开发,提高环境保护科学技术水平,普及环境保护的科学知识”,修改为“国家制定环境保护科学教育大纲,鼓励加强环境保护科学技术的研究和开发,提高环境保护科学技术水平,普及环境保护的科学知识”。

3.增加相对成熟的环境权规定,将第六条,原文为“ 一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”修改为“公民享有对健康、适宜环境的权利。一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”

(三)“环境管理”部分

1.《草案》将第十条第一款修改为:“国务院环境保护行政主管部门会同有关部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件,制定国家污染排放标准。”将第十一条修改为:“国家建立监测网络和监测数据信息体系。国务院环境保护行政主管部门会同其他有关部门,建立监测制度,制定监测规范,组织监测网络,加强对环境监测的管理……”但是,为了强化环境保护行政主管部门的权力,以便更好的保护环境,建议保留原条款“国务院环境保护行政主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件,制定国家污染排放标准。”“国务院环境保护行政主管部门建立监测制度,制定监测规范,会同有关部门,组织监测网络,加强对环境监测的管理。”的规定。

2.增加环境民主的规定,鼓励公众参与环境管理,建议增加规定“国家鼓励并提供条件社会公众参与环境监督管理,鼓励非政府组织参与环境保护、宣传、教育事务”。

(四)“保护和改善环境”部分

1.第十六条,原文为“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量”,建议修改为“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责,采取措施,保护和改善环境质量。地方人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”。

2.《草案》增加一条,作为第十九条:“国家对重点污染物实行排放总量控制制度。国务院发展改革部门会同有关部门应当遵循公平、科学、合理原则,研究提出国家重点污染物总量控制约束性指标分配意见,报国务院批准……”为了充分发挥国家环境保护行政主管部门保护环境的作用,部门之间各司其职,建议修改为“国家对重点污染物实行排放总量控制制度。国务院环境行政主管部门会同有关部门应当遵循公平、科学、合理原则,研究提出国家重点污染物总量控制约束性指标分配意见,报国务院批准……”

(五)“防治环境污染和其他公害”部分

1.《草案》将第二十七条和第二十八条合并为第二十七条,修改为:“国家实行排放污染物申报和征缴费用制度。排放污染物的企业事业单位应当按照国家有关规定向环境保护行政主管部门申报登记,并按照排放污染物的种类和对环境的危害程度,征缴费用,征缴费用的具体办法由国务院根据有关法律制定。征缴费用必须用于污染防治和环境监测的能力建设,不得用于管理工作的日常开支,不得挪作他用。”但是,“征缴费用”的表述不准确,应当改为“缴纳排污费”或“缴纳环境税费”。关于排污费的使用方向,应当增加用于监察、应急等能力建设的规定。

2.《草案》将第三十一条和第三十二条合并为第三十条,修改为:“……企业事业单位应当按照国家有关规定制定环境污染事件的应急方案。因发生事故或者其他突然性事件,造成或者可能造成污染事故的单位,必须立即采取措施处理,及时通报可能受到污染危害的单位和居民,并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告,接受调查处理……”企事业单位在污染防治方面扮演着重要角色明确和突出企事业单位的主体责任。

3.第三十三条,原文为“生产、储存、运输、销售、使用有毒化学物品和含有放射性物质的物品,必须遵守国家有关规定,防止污染环境”,建议修改为“生产、储存、运输、销售、使用有毒化学物品和含有放射性物质的物品,必须遵守国家有关规定,防止危害人体生命安全、防止污染环境”。

(六)“监督检查”部分

《草案》增加一条,作为第三十四条:“国务院环境保护行政主管部门统一发布国家环境综合性报告和重大环境信息。县级以上人民政府及其环境保护等有关行政主管部门,应当依法公开环境质量、突发环境污染事件以及环境行政主管部门的许可、排污费的征收和使用等环境信息。公民、法人或者其他组织,可以依法向县级以上人民政府及其环境保护等有关行政主管部门申请环境信息。县级以上人民政府及其有关行政主管部门应当在国家规定的时间内予以答复。”建议补充规定“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门统一发布本辖区环境综合性报告和重大环境信息。”

(七)“法律责任”部分

1.《草案》将第三十六条和第三十七条合并为第三十八条,修改为:“违反本法规定,建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求,投入生产或者使用的,经现场检查,由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以并处罚款。擅自拆除或者闲置防治污染的设施,污染物排放超过规定的排放标准的,由环境保护行政主管部门依法给予处罚。”建议删除擅自拆除、闲置污染防治设施只有“超标”才能处罚的限制条件。

2.明确限期治理后的法律后果,将原文第三十五条中“(三)不按国家规定缴纳超标准排污费的”,建议修改为“(三)不按国家规定缴纳超标准排污费的,没有达到限期治理的”。


参考文献:

[1]鲁枢元:《生态批评的空间》,华东师范大学出版社,2006年;

[2]胡锦涛:“坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——中国共产党第十八次全国代表大会报告”,载《人民日报》,2012年11月8日;

[3]蔡守秋:“以生态文明观为指导,实现环境法律的生态化”,载《中州学刊》2008年3月8,第2期;

[4]李爱年:“生态文明建设呼唤环境法的生态化”,载北大法律网http://article.chinalawinfo.com/Article_Detail.
asp?ArticleId=53588,最后访问日期2013年4月15日。


Ecological Civilization from the Perspective of “Environmental Protection Law”Amendment Suggestions

Abstract: The connotation of "ecological civilization" requirements "to modify the environment protection law", in order to achieve its "ecological". on the one hand, has been discussed in the circle of environmental law for many years, the relative theory of mature, such as sustainable development, environmental right, public participation, strategic environmental assessment, emission permits, not fully reflected in the draft; on the other hand, for those that should be improved provisions, but in the modified appear inappropriate backwards.

Key words: Ecological civilization;   Environmental Law;   Revision





《环境保护法》首修:生态文明入法

——评析《环境保护法修正案(草案)》之指导思想


钟凰元   (福州大学法学院,福州 350002)


摘要:《环境保护法》的修改,牵动着整个社会的神经。由于其在环境保护领域内具有权威性法律地位,它的变化,不仅直接关系着人类赖以栖息的生存环境,更重要的是,它的修改还将关系到整个社会与经济的发展方向。当今社会正处于工业文明向生态文明转变过程中,而人类面临的严重环境危机,对建立生态文明构成了严重的障碍。因此,我们不得不重新审视人与自然的关系,进一步修改完善我们环境保护法的指导思想,以促进生态文明为目标,将生态环境保护融入经济社会发展的全局,从而规范预防各种破坏环境的行为,并最终实现经济、社会和环境的协调发展。

关键词:生态文明   环境保护法修正案(草案)   可持续发展



坚持以人为本,全面协调可持续发展,积极推进生态文明建设,是新时期我国政府环境保护工作的基础和灵魂。在中国现有的行政治理架构下,《环境保护法》作为我国环境资源保护领域里的一部“基础性”法律,它担负着从法律层面上为政府履行环保职能提供总的制度框架功能。但是由于局限于当时的立法背景,1989年颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》,其指导思想方面的一些规定不可避免地被打上了时代的烙印。因此,在环境危机、权利诉求、利益冲突、体制掣肘等多重压力下,2012年8月底,随着《环境保护法修正案(草案)》正式提交立法机关一审,整整23年未曾修改,已然被许多人遗忘的环境保护法,重新进入公共视野,这实际上也是影响乃至决定环境走向的制度性筹码。

一、生态文明的内涵分析

生态文明是迄今为止,继原始文明、农业文明、工业文明后一种新的文明,是人与自然和谐相处的一种状态。生态文明是指人类遵循自然生态规律和社会经济发展规律,为实现人与自然和谐相处及以环境为中介的人与人和谐相处,而取得的物质与精神成果的总和;指以人与自然、人与人和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态;指人类用更为文明而非野蛮的方式来对待大自然、努力改善和优化人与自然关系的理念与价值取向。57如果说农业文明是“黄色文明” ,工业文明是“黑色文明” ,那么,生态文明就是“绿色文明” 58,就是尊重和利用生态规律,实现人与自然的和谐发展的文明,其具体内涵主要体现为以下四个方面。

(一)生态文明的前提是尊重和维护自然

生态文明以尊重和维护自然为前提59,它是在保护自然的生态环境前提下,改善生态环境,积极地与自然实现和谐,最终实现人类与自然的协调发展。例如说,历史上不断被人们所宣扬的大禹治水和都江堰工程的修建等史实,其颂扬的就是在生态文明体系中,人类充分认识和尊重自然价值的前提下,严格遵循生态规律,在合理谋求生存资源、不断改善人类生活的同时,通过实现包括人与自然在内的生态系统的良性运行,积极保护和建没生态环境,实现经济——社会——环境的协调发展,持续繁荣,实现人类自身的进步和完善,最终使人类生活的环境更加美好。

(二)生态文明的核心是人与自然协调发展

生态文明社会需要人与人、人与自然和谐共处,人与自然的和谐相处、和谐发展是生态文明社会的基本特征,要建设和谐社会和生态文明社会,就必须从思想上牢固树立人与自然和谐相处的观念。长期以来,人类视自己为自然界的主人,认为自然界应无条件地服从于人类,因而导致了世界上日益严重的环境问题和生态危机。然而,危机也是一种再生的契机,生态环境危机的威胁促使人类重新认识人与自然的关系,逐渐开始重视自然、与自然和谐相处。即是说,人类善待自然,以与自然和谐相处的方式来处理人类与自然的关系,实现人类与其他生命形式的共同发展,60 并承认自然界与人有同等的存在和发展的权利。这种相对稳定的共存状态就是生态平衡。所以,笔者认为,生态文明的核心是人与自然的协调发展61,我们应该把人与自然和谐相处的实现作为其首要的价值追求。

(三)生态文明的宗旨是实现人、自然、社会的和谐共生

生态文明建设就是要求从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手,着力解决好群众普遍关注的环境问题,最终实现社会的和谐发展。人既是生态系统的一个要素,又是生态系统的开发、利用和改造者,人正是依赖与生态系统的物质循环、能量交流和信息传递才得以生存和发展,所以人对生态系统的权利是自然的权利、应然的权利。62但是,人类在对生态系统享有权利的同时,还强调必须尊重和爱护自然,要自觉、自律,树立生态观念,积极地、能动地利用自然。总而言之,生态文明建设,就是要创造一个适合于人的本性的良好生态环境,让人们在优美的环境中工作和生活,实现人与人、人与自然、人与社会的和谐共生。

(四)生态文明的基本要求是协调“四大文明”的发展

生态文明是人类文明的一种崭新形态,是贯穿人类社会始终的一种文明,是一种物质生产与精神生产高度发展、自然生态与人文生态和谐统一的文化。63生态文明是与物质文明、精神文明和政治文明并列的文明形式,具有与物质文明、政治文明、精神文明同等重要的地位和作用,它们共同构成了人类文明的整体框架。在中国现代化建设进程中,我们已经把物质文明、精神文明、政治文明和生态文明确定为社会主义现代化建设的四大基本目标,作为构建和谐社会的重要内容。因此,把生态文明建设放到与物质文明、精神文明、政治文明建设的同等重要位置和高度来建设,64这不仅是国家处理人与自然关系的伦理要求,也是一种治国的理念。

二、生态文明入法:思想理念上升为法律意志

此次环保法修正案草案的一大亮点就是修改了环保法总则,将生态文明写入其中,以进一步强化环境保护的战略地位,体现新时期国家对环保工作的指导思想。

草案在总则的第四条中明确规定,“环境保护工作应当依靠科技进步、发展循环经济、倡导生态文明、强化环境法治、完善监管机制、建立长效机制。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境质量、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施,健全生态补偿机制,使经济建设和社会发展与环境保护相协调。”65

事实上,随着中国改革开放事业的不断深化,中国对环保问题的认识也不断深化。早在2007年,党的十七大报告中已经明确提出了“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式。”66十七大还全面系统地提出了建设生态文明的要求,即“循环经济形成较大规模,可再生能源比重显著上升。主要污染物排放的有效控制,生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”67这是“生态文明”概念首次写入党代会报告。党的十七大后,生态文明建设进一步上升为政府的施政纲领和国家发展理念,推进生态文明建设成为中国社会发展的新动力。特别是在2012年7月23日,胡锦涛总书记在省部级主要领导干部专题研讨班上发表重要讲话,讲话强调指出,在生态文明建设方面,要坚持把生态文明建设的理念、原则、目标等深刻融入和全面贯穿到我国经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程,坚持节约资源和保护环境的基本国策,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,为人民创造良好生产生活环境。68此后,党的十八大报告提出,“大力推进生态文明建设”,“加强生态文明制度建设”,更是将生态文明提到了前所未有的高度,作出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的五位一体的总体部署,要求努力建立美丽中国,实现中华民族永续发展。69生态文明已经成为中国现代化建设的战略目标,成为中国特色社会主义事业的重要组成部分、崇高追求。

总之,环保法修改草案的指导思想中,明确地将“生态文明建设”的政治主张转化为国家意志进而法律化,并因其法律强制性而产生的法律保障力进行更好地建设生态文明,那么,中国的环保事业也将进入党领导全国人民建设中国特色生态文明的新时期。

三、生态文明入法之必要性分析

生态文明的提出和发展为我国环境法理念的更新提出了新的命题。70建设生态文明既需要可靠的生态安全、良好的生态环境,也强调发达的生态经济、完善的生态制度和先进的生态伦理。但是近年来,我国严重的环境污染和大范围的生态破坏事件不断发生,地区性的、分散的环境问题开始演变为全国性的、综合性的环境危机,并由此带来了国民的生存危机。因此,要保护环境、实现可持续发展,就必须扬弃传统的工业文明,用生态文明取代工业时代的“黑色文明”,从单纯追求经济高速发展向自然的、经济的、社会的可持续发展转变。

(一)现实层面,严峻的环境形势彰显《环保法》修改的迫切性

我国的生态环境问题严重。一方面,我国环境污染问题未能有效遏制。大气污染较为严重,2010年,全国二氧化硫排放总量2185.1万吨,71 2011年,全国二氧化硫排放量2217.9万吨。72从数据上看,大气污染物排放量有一定程度的上升,排放量远远高于环境的承载能力。从世界范围看,我国二氧化碳排放总量居世界第二位,仅次于美国。酸雨污染日益突出,酸雨覆盖范围已占国土面积的30%以上,我国成为继欧洲、北美之后世界第三大重酸雨区。2011年,全国监测的468个城市(县)中,出现酸雨的城市227个,占48.5%。我国七大重点流域地表水污染普遍,各大淡水湖和城市湖泊均受到不同程度污染。73另一方面,生态破坏加剧的趋势尚未得到有效控制。土地作为各类自然资源之本、人类生存之源,应是保护的重中之重。但近几年来,由于地方片面追求经济增长,建设用地需求大幅度增加,大量耕地被挤占。截至2006年10月31日,全国耕地面积为18.27亿亩,比上年度末净减少460.2万亩。全国人均耕地面积约1.39亩,不足世界人均耕地的一半。全国水土流失总面积356万平方公里,占国土总面积的37.1%。74

以上这些数据显示的只是我国环境问题的“冰山一角”。在自然生态的破坏和人类生存环境的持续恶化、自然环境岌岌可危之际,生态文明给了人类社会未来发展的曙光。要从根本上解决环境危机,就必须摒弃传统的工业文明,建立符合可持续发展的新型文明——生态文明。75只有如此,才能以现在付出的相对较小的成本避免将来可能产生的不可逆转的环境悲剧。而修改后的《环保法(草案)》正是定位于发展的平衡器、利益的协调者,既保持社会、经济发展与环境、资源保护的平衡,以免于增长的极限和盲目的发展,又协调好经济利益集团和环境保护公共利益群体76的关系,杜绝片面的经济发展或环境保护。此种定位既是一种理想状态的取向,同时也是社会现实状况的必然选择。

(二)理论层面,可持续发展观的勃兴昭示《环保法》修改的必然性

在1992年召开的联合国环境与发展大会上,可持续发展得到世界上最广泛和最高级别的政治承诺,人类对环境与发展的认识提高到了一个崭新的阶段。可持续发展的提出从理论上结束了长期以来把发展经济同保护环境与资源相互对立起来的错误观点,明确指出了它们应当是相互联系的。特别是在1994年,我国政府批准发布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,从国情出发,提出了我国可持续发展的总体战略、对策以及行动方案。在此之后,《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水法》等环境污染防治和自然资源保护单行法均将促进社会和经济的可持续发展作为立法目标。然而反观《环保法》,却将“促进社会主义现代化建设的发展”作为立法目的予以确认。这一立法上的重大缺失,导致了环境保护不力,造成了污染加剧,生态恶化等诸多环境问题。

为此,在此次的环保法修正案(草案)中,我国环境立法的指导思想开始注重强调经济社会发展与环境保护的相协调。事实上,在国家的长期规划中,对于发展和环境关系的和谐共处上,要实现可持续发展目标,就必须要摒弃在环境与发展问题上顾此失彼的传统决策,实行环境与发展综合决策,将环境问题纳入政策、规划和管理各个决策之中,通过改进或改善决策,将经济、环境、社会通盘考虑,使各项重大决策既能促进经济效益最大化,又能保障社会公平和环境安全,把经济发展建立在稳定的环境承载力和永续的资源支持的基础上,保持人类社会发展的总需求与环境承载、资源支撑动态平衡和良性循环。因此,为了确保人类的持续生存和发展,修改《环保法》,将可持续发展确定为立法目标,把环境保护同经济、社会活动全面、有机地结合起来,并按照生态持续性、经济持续性和社会持续性的基本原则来组织和规范人类的一切活动,整合原有的以经济发展优先为目标的法律机制是完全有必要的,也是符合当代人及其子孙后代的永续发展。

(三)立法层面,《环保法》的尴尬地位突显其修改的紧迫性

我国《环境保护法》是有关我国资源和环境保护方面的专项法律,是环境友好型社会建设的基本法律依据。它对节约资源、保护环境、改善环境质量、维护生态平衡、促进经济、社会、环境协调发展起着积极的作用,积极有效的推动环境保护工作的开展,有利于提高人们的环境保护意识。

但是现如今,环境保护法还处于一个相对尴尬的地位,滞后的环保法与环保单项法之间的矛盾冲突日益凸显。一方面,据不完全统计,我国近15年来的绝大多数环境单项法有关的立法指导思想均直接或间接的提出了可持续发展的理念或者是暗合了建设生态文明的要求。另一方面,实践中环保执法真正频繁运用、担当主角的也是水污染防治法、大气污染防治法之类的单项法,而被“倒逼”77的环保法基本被束之高阁,一直处于进退两难的尴尬困境,以致一些环境学者将其称为当代中国执行效果最差的法律之一。因此,时至今日,修改后的环保法(草案)将促进可持续发展作为我国环境法法律部门的核心要素,突出可持续发展、正义、自然权利的价值追求。这既与国家、民众对环境资源保护的重视程度密不可分,同时也与学界的理论研究水平、立法的质量、执法的效果休戚相关。

总之,《环保法》作为基本法,其现有的规定已不能反映学界的最新研究成果,也不能把科学的理论体现在法律中并指导实践,所以《环保法》应该以此次修改为契机,从基本法的宏观层面规定以可持续和循环经济为发展战略,大力提倡生态文明理念,推进生态文明的时代要求。

四、生态文明入法之合理性分析

生态文明作为一种新的价值理念,是值得我们去思考和关注的。此次草案以生态文明为指导思想修改现行的《环境保护法》,力求改变我国环保法现状,大力、加快、全面落实和全面推进生态文明建设,除去必要性外,也充分包涵了倡导生态文明的合理性。

(一)代际公平的现实需求呼唤生态文明入法

生态文明所追求的是基于代际正义之上的人与自然之间的和谐发展,因此人与人之间的利益平衡与和谐发展是建立生态文明的关键。78各代人作为人类共同体的组成部分,均属于人类这一种群,而要保证人类这一种群的永续生存和发展,就要保障各代人之间在环境、资源利益分配上的公平,以形成人类共同体对环境、资源的合理共享和分享。代际公平充分体现了可持续发展法律对后代人环境利益的保护,它通过确立当代人对后代人所承担的法律上的责任和义务,包括克制欲望、合理并可持续地利用自然资源、保护生态环境以利于人类生存繁衍等,以此促进当代人与后代人不在同一时空的和谐相处,确保人类能够世世代代在地球上健康幸福地生活。因此,抑制生态环境恶化,保护环境,保持生态平衡,这无疑成为统治阶级乃至广大民众必须要思考践行的事情。

(二)生态和谐的价值理念需要生态文明入法

生态文明建设不仅要防止现存环境的进一步恶化,还要采取措施修补、优化现存环境,使其更加符合生态和谐的价值理念需求。生态文明建设作为解决当代生态环境问题、正确处理人与自然关系的一种文明建设活动,其核心问题就是如何在保证人类及其社会合理发展要求的基础上,通过改变现有的生产方式、消费方式和调整社会物质利益关系,以实现人与自然和谐发展与共存共荣、构建生态和谐社会。因此,促进生态和谐的实现不仅体现了当代社会发展的新要求,而且体现了以构建和谐社会为主要价值目标的生态文明建设的基本要求。79

(三)生态法制化的目标追求强调生态文明入法

法制是一种社会进步、发展的积极力量,它本身所隐藏着的一种公平正义的价值,能够保障安全,构建秩序,制约公权力,保障公民权利。80人类作为建设生态文明的主体,必须将生态文明的内容和要求内在地体现在人类的法律制度中。在生态文明建设的进程中,加强生态建设法制化,就应该着重对生态环境进行保护和优化,就是要把生态文明建设纳入法治的轨道,81以落实科学发展观,促进建立健康有序的生态机制,实现经济、社会、自然环境的可持续发展。当然,此次生态文明写入环保法修改草案中,它对环保法修改的影响只能是一种改革性、渐进性、改良型、改进型的影响,它不会拒绝历史形成的有用的法律制度资源,不会颠覆现行的有效的法律制度和法律秩序。82

五、生态文明入法的价值性分析

生态文明不仅要求健康的、维持基本生存的生活环境,还要追求优美的、平衡的生态环境。面向生态文明的环境法制建设并不是简单地就生活中的某一环境问题进行立法,而是一个按照生态文明的建设要求、贯彻生态文明的精神理念对传统环境资源法律体系进行全面检讨、修改和完善的系统工程83;是以生态文明精神改造现行法制,根据生态文明的要求实现法制“生态化”的社会事业。作为生态文明时代的《环境保护法》修改草案,其所呈现的价值作用主要表现在以下三个方面。

(一)环保法修改草案的内容能反映生态文明的内涵

以建设生态文明为目标,才能加快可持续发展的步伐;以可持续发展为必要途径,才能建成生态文明。生态文明观让我们重新审视了人与自然的关系,我们发现其实人和其它存在物一样,都是生态系统的一部分,我们相互依赖,相互作用,共同构成了完整的生态系统。84同时,生态系统方法要求的是一种打破区划和体制限制,以生态系统为单元、以环境整体为对象,充分运用科学知识,由各利益相关者共同参与,针对环境的具体特点因地制宜并不断完善的管理模式。所以,建设社会主义生态文明,应当充分体现生态文明理念所倡导的人与自然的平等,尊重自然的权利的理念,必须以健全经济发展的同时实现可持续发展的杜会构筑为宗旨,实现将社会经济活动以及其他活动造成对环境的负荷减少到最低限度。修改后的环保法(草案),它正是以尊重和维护生态环境为着眼点,以可持续发展为目的,强调人的自觉、自律和与自然环境的相互依存、相互促进,以及人类在利用自然的同时,必须尊重和爱护自然,做到既维持健全的社会环境,又减少对环境的负荷。

(二)环保法修改草案的指导思想能体现生态文明的理念

从我国现阶段环境问题的严峻形势看,要彻底解决我国的资源环境问题,需要站在整个社会的高度来解决,不断改进和完善我国环境和资源保护法律,形成以法律制度和科技促进产业结构调整、促进经济增长方式转变、保护和改善环境的发展模式,推动建设资源节约型、环境友好型社会。可以说,党中央提出建设资源节约型、环境友好型社会,把我国的环境保护实践提到了一个新的高度。修改后的环保法草案,其指导思想改变了现行《环境保护法》的“以人类为本”的传统思想,实施贯彻环境友好型的理念,树立和谐发展、生态平等、可持续发展的立法指导思想,充分认识资源、环境在人类生存和发展中所具有的极其重要的价值和权利,认识到地球上的资源、环境是和人类一样是地球不可分割的组成部分,对提升我国的环保理念具有重要的价值意义。

(三)环保法修改草案的宗旨能突出生态文明的要求

面向生态文明的环保法,其宗旨当然是“生态文明”,85即以是否符合生态文明的价值标准、是否有利于生态文明建设、是否有利于促成生态文明的建成为标准。生态文明作为一种全新的环境法律价值观,强调了人们对于自然环境的整体性规律的认识,是人们为了保持良好的生态环境,对于自身行为自觉地按照生态规律性行动的一种意识。86生态文明已使人们充分认识到,自然秩序是永恒的,一切试图或无意中超越自然秩序的自由行为必然会受到自然的惩罚。87因此,面对日益严重的环境问题,面对环境危机的出现及其灾难性的后果,迫使人类重新审视发展历程以及人与自然的关系,让人们意识到必须以法律的手段约束自己的自由行为,在不违背自然规律的范围内审慎的利用自然,维护自然秩序的和谐。在这种认识之下,此次环保法修改的当务之急是确认达成共识的生态文明理念,化解环保实践中遇到的法律障碍,把对人与自然和谐状态的实现作为其首要的价值追求。相对应地,修改后的环保法即是旨在保护和改善环境,维护生态平衡和生态安全,合理开发和可持续利用自然资源,建设和谐社会、环境友好型社会和资源节约型社会,促进人与人和谐相处和人与自然和谐相处,保障经济、社会和生态可持续发展。可以说,以生态文明为目标,促进经济社会发展与环境保护的融合,是未来我国环境立法的根本方向。88

六、结语

在新的历史时期,应对生态危机、维护生态安全已成为全球面临的重大课题,为了全面实现我国社会主义现代化建设五位一体的总体布局,建设生态文明、实现科学发展已成为新时期我国经济社会发展的重大战略任务。此次环保法指导思想的修改,是坚定科学发展的需要,顺应了社会保护环境的强烈呼声和对良好生产生活环境的共同期待,是中国环境领域立法的一大进步。修法对于中国清偿环境生态旧账、避免出现环境新账,并确保百姓共享“清水蓝天净土”都具有非常重大的意义。



参考文献:

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[12]李晓静:《生态文明视域下西部地区环境立法研究》,载《沈阳大学学报》2010年第5期。



Environmental laws first repair: ecological civilization into law

——An Analysis of the Environmental Law Amendment (Draft) guiding ideology

ZHONG Huangyuan (Law School of Fuzhou University, Fuzhou 350002 China)

Abstract: Environmental Protection Law amendment affects the nerve of the society. Because of its authoritative legal status in the field of environmental protection, it will not only directly relate to the living environment of mankind's habitat, but more importantly will also relate to the direction of development of the social and economy, if it changes. Society today is in the process of transformation of the industrial civilization to Ecological Civilization, it becomes a serious obstacle to the establishment of Ecological Civilization when facing serious environmental crisis. Therefore, with the goal of promoting ecological civilization, we have to re-examine the relationship between people and nature, to further revise and improve the guiding ideology of Environmental Protection Law, to incorporate ecological and environmental protection into the overall situation of economic and social development, so as to regulate and prevent the behavior damaged to the environment and, ultimately, to realize the coordinated development of economy, social and environment.

Key words: Ecological Civilization; Amendments to the Environmental Protection Law (Draft); Sustainable development




生态文明与环境法制建设


生态文明理念下农业法制生态化转型创新构建


王权典   (华南农业大学农村法治与社会发展研究中心,广州510642)


摘要:农业生态环境是承载人类文明的物质基础,农业环境问题影响人类的生存、繁衍和文明进程;发展生态农业是生态文明社会的基础。鉴于我国农业生态环境质量总体恶化趋势尚未得到根本的解决,因而需要加强农业生态文明暨发展生态农业。基于生态文明的理念,完善我国农业生态环境保护法律体系,促进农业法制生态化转型暨构建相应的环保法律机制,是农业生态文明建设的基础保障。

关键词:生态文明理念;农业环境保护;生态农业;法制生态化



一、生态农业是建设我国生态文明社会的基础

生态文明观,体现人类对传统文明的反思和超越,是对人与自然关系认识的历史总结和升华;若就本质而言,生态文明与生态(绿色)发展是一致的——都追求环境保护、经济发展与社会进步的协调统一和可持续发展。诚如蔡守秋先生所言,生态文明即绿色文明,物质文明发展必然要求转变发展模式,实现经济社会和自然生态协调并进。同时,生态文明也体现人们精神意识在处理人与自然关系时达到现代文明程度。又如周珂先生所论,与管理和科技相比,生态文明更强调的是上层建筑意识形态;环境友好型、资源节约型之“两型社会”的构建本质不是管理的问题,科技问题也有限,根本是环境意识或生态文明的问题。倡导生态文明建设,有助于化解我国的生态危机,实现社会和谐发展。因此,建设生态文明与转变经济发展方式密切关联,生态文明既是社会文明形态的进步,也是经济发展方式的转变。我国毕竟还是以农业为基础的经济大国,加强农业生态文明建设是必然选择,也是我国整体生态文明社会的基础保障;建设农业生态文明要遵循生态经济规律,将环境保护目标融合到现代生态农业之中。

我国由于长期奉行“以粮为纲”的基本政策,既往粗放型经济发展模式导致农业环境污染和生态破坏问题严重,其基本特征为:点源污染与面源污染共存,生活污染和工业污染叠加,各种新旧污染相互交织,工业及城市污染向农村转移蔓延。我国人多地少,为保障国家粮食安全,除重视引进高产作物、提高复种指数、改善灌溉条件外,化肥、农药的施用成为提高土地产出水平的基本手段,成为世界上使用化肥、农药数量最大的国家,远超过发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的安全上限。有资料显示,我国耕地仅占全球耕地面积的8%左右,却耗掉全球化肥总量的三分之一;化肥施用量大约以160万吨/年的速度递增,当前化肥施用量达261千克/公顷,分别是美国、俄罗斯、加拿大的2.4倍、9.0倍和4.4倍,但化肥利用率不到40%。多年来,我国累计使用农药六六六(HCH)约500万吨,比同期国际用量多3倍多;DDT年达40多万吨,占国际用量的20%,每年农药施用总量超过120万吨;令人突兀的是,施用的农药超过70%的是除草剂,这其中又有70%的含有机磷,从而导致残留于土壤的有害物质严重。另外,由于大棚农业的普及,地膜污染也在加剧。我国每年农用薄膜消费量超过110万吨,居世界第一;年残留量达35万吨以上,残膜率高达42%,大量使用农用地膜带来大面积的白色污染,加强了对土地的侵蚀。农业生产方式的粗放带给农业环境巨大压力,加剧了农业内源污染。2010年公布的全国污染源普查结果表明,农业内源污染中化学需氧量排放量为1324.09万吨,占化学需氧量排放总量的43.7%;总氮、总磷排放量各为270.46万吨和28.47万吨,各占排放总量的57.2%和67.4%。过量施用化肥、农药等也成为水体的重要污染源之一。此外,农村禽畜养殖业发展迅速且日渐规模化、集约化,禽畜粪也成为重要污染源,其排污强度实际不低于工业企业,畜禽粪便年排放19万吨,相当于工业固体废弃物年排放量的2.4倍。

随着工业化城市化的推进,日趋严重的工业及城市污染向农村转移,导致农业环境污染与资源退化由局部向整体蔓延,加上流域水系的污染,不少城乡区域污染已连成一体。据中科院可持续发展研究组的早年调查显示,全国遭受到污染的农田面积早超过10万平方公里,有15%的农田受到影响;国土资源部披露,每年有1200万吨粮食受到土壤重金属污染。城市工业污染转嫁使脆弱的农业生态环境处于更加危险的境地。我国气候状况变化异常明显,频生各种自然灾害,诱发农业生态环境不断恶化的趋势,已对农业基础资源和生态安全构成严重威胁,影响了农业可持续发展。特别是西部内陆地区干旱少雨,自然条件本来脆弱,人口承载力低,外部性损害严重。既往长期的毁林开荒、围湖造田、草地开垦、过度放牧、坡地开垦、不合理灌溉等不合理的资源利用,直接导致旱涝盐碱、水土流失、土地荒漠化等生态环境恶化。其沙化总面积为162.56万平方公里,占全国沙化总面积的90%以上,荒漠化土地中的25.4%是过度农垦造成,28.3%是过度放牧造成,31.8%是过度樵伐造成。

上述情况表明,农业环境问题不仅内源于农业生产本身,即由人类不合理的农业生产方式导致农业环境污染及生态退化,也外源于工业污染和城市生活污染。内外部的双重作用造成农业生产的主要环境要素如大气、水体、土壤、生物等直接的、复合交叉和循环式的综合污染及生态系统功能退化。所以,农业环境保护与治理不仅要改善生态环境, 具有生态恢复意义;具有提高人们生活质量,保障食品营养价值的生活意义;具有提高农村经济发展水平,促进农民增收的经济意义;具有保障农产品供给数量、食品质量安全以及食品可持续生产的能力暨维护社会稳定的社会意义。

由于农业生产过程不仅是经济再生产过程,而且是自然再生产过程;农业生产的本质是农业的经济再生产过程同自然再生产过程的交织。农业可持续发展需要良好的生态环境,其自然再生产存在周期长、季节性、区域性,以及对自然环境要素依赖及其多变性,影响产品的质量与产量的波动, 因而农业堪称为弱质性产业,其生产循环不仅需要外部政策支持和资金投入, 更依赖有利于作物生长良好的自然生态环境。农业生态环境是指影响农业生产与可持续发展的水资源、土地资源、生物资源、气候资源等诸要素的总称。生态农业可利用包括这些资源要素的可更新资源,通过农作物、林木、牧草等植物和鱼类、家畜、家禽、野兽和鸟类等动物以及微生物的作用,部分地改善和修复已被破坏的生态环境。从这个意义上说,“生态农业”也称为绿色农业、有机农业、循环农业、精细农业等,绿色农产品是其结品。它是以生物和环境之间物质循环和能量转化为基本特征的农业生产形态。其基本内涵是:因地制宜地利用现代科学技术, 并与传统农业精华相结合, 充分发挥区域资源优势,依据经济发展水平及“整体、协调、循环、再生”的原则,运用系统工程方法,全面规划,合理组织农业生产,实现高产、优质、高效、生态、安全目标,达到生态与经济两个系统的良性循环和经济、生态、社会三大效益的统一。据联合国粮农组织估计,生态农业可抵消80%以上的农业温室气体排放量,无需生产工业化肥每年可为世界节省百分之一的石油能源,不再将化肥用于土地即能降低30%的农业排放。

生态农业是在农业发展政策中融合环境目标与生态规律的现代农业。自1980年代以来,将生态环境目标与生态规律融入农业发展机制,已是各国农业可持续发展所作的共同努力,譬如欧盟1990年代通过对《普通农业法》(Common   Agricultural Policy, CAP)的改革,反复强调发挥农业的生态功能,即不仅要通过农业生产获得安全健康的食品,而且要通过农业生产实现保护和提高农业生态环境以及保存生物多样性的生态环境目标,并使农业产业在促进农村地区可持续发展方面有所作为。生态农业(绿色农业)基于可持续发展理念,应用现代工业装备和先进管理方式,以促进农产品安全、生态安全、资源安全和提高农业综合效益的协调统一为目标,将标准化管理贯穿到农业产业链条中,推动社会经济全面、协调、可持续发展的农业发展模式。生态农业(绿色农业)发展是以生态环境保护为要旨——强调合理开发利用农业资源与有效防治农业环境污染和生态破坏。不过,环境保护治理是一项投资大、周期长、见效慢的复杂系统工程,且作为“积极的”或“正的”外部性经济活动,其具有非竞争性和非排他性之基本特征,属于典型的公共产品,仅依靠市场机制难以达到资源最优配置,客观需要政府干预,采取法律的、经济的和必要的行政手段保障生态建设可持续性。

如何合理开发利用农业资源与有效防治农业环境污染和生态破坏,在生态农业发展中加强环境保护法制是关键。加强农业生态文明建设,重在于修改和完善环境保护立法,依法加强农业生态环境保护。然而,保护和改善农业环境关系到社会经济发展的大局。要使数亿农民及社会各界有意识地保护和改善农业生态环境,单靠行政和经济手段是难以实现的,还得借助依赖法律手段。特别是当前农业呈规模型商品化方向发展,农业经济组织形式和经营方式趋于多样化,农业生产社会化程度不断提高,使农业生态环境的法律保护显得愈加紧迫和重要。

二、我国农业环境保护立法现状及其生态化之不足

长期以来,我国环境法制建设存在偏向:其一、重工业污染防治, 轻农业生态环境保护。虽然某些法律条文涉及到农业发展与环境保护的关系,但长期以来我国环境保护更多关注的是工业企业的污染防治,对农业环境问题重视不够,片面认为发展经济就是发展工业;自然生态保育建设方面的法规偏少,重视工业、城市污染治理立法即表现出“城市中心主义”的特征, 农村农业生态环境则因“城乡二元结构”却长期被忽视。其二、重点源性污染治理,轻面源性污染治理及区域性生态恢复。忽视自然生态环境的系统性,将各农业环境要素看作是孤立的, 有悖于自然环境系统演变规律。其三、重末(两)端控制、轻全程控制。我国环保法律虽已确立“预防为主”的原则,且规定了环境影响评估、“三同时”等预防性制度和“污染者付费、利用者补偿、开发者养护、破坏者恢复”的环境责任制度, 但缺少必要的综合支持系统而沦为种种“软约束”,过程控制更是如此。现行农业环境保护立法凸显以下诸方面的不足:

其一、农业环境保护法律体系欠完整,致使农业环保工作未必都有法可依。我国虽已形成了以《环境保护法》、《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等为主的环境保护法律体系,但涉及农业环境保护内容较为简单,规定过于原则性,针对性不强,可操作性差;虽然部分省份颁布了《农业环境保护条例》等法规,但仍然缺乏全国性、综合性的农业环境保护法规。相关立法的薄弱,导致农业部门依法管理农业环境的责任主体不明,执法力度不强,对破坏或污染农业环境的不法行为管理不够,影响了农业环境保护工作的开展。无论是《环境保护法》、《农业法》还是其他相关立法,对涉及农业环境保护的规定并未显现农业生态系统保护的特征。以《环境保护法》为例,对农业环境保护有所涉及却很简单,仅有第20条和第23条之原则规定;且未将农业环境要素和自然资源的保护统一起来。《农业法》虽设专章10个条文规定“农业资源和农业环境保护”,但其基本内容无非是对现有环境与资源保护立法的原则性重申,并无对农业环境保护有新的创制。其他还如《循环经济法》强调在工业领域发展循环经济,在农业生产及加工领域引导循环经济发展的功能不足;《清洁生产促进法》基本上只关注工业企业的清洁生产。《农业技术推广法》部分涉及农业环境保护技术范畴;《基本农田保护条例》中仅有些许基本农田环境保护的规定;《农产品质量安全法》只对直接影响农产品质量安全的产地环境、农业投入品的管理有所规制;《土地管理法》、《水土保持法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》等法律主要体现相关领域的经济关系规则以外,也都涉及到农业环境保护或生态保育的范畴,虽有一定调整的作用,但其基本体现孤立保护单一环境要素的原则,并未协调形成保护农业环境的法律规范体系。由此反映农业生态文明建设领域综合性立法的缺位——涉及农业环境保护建设的部分内容散见于农业、森林、草原、矿藏、河流、土地等环境要素或自然资源保护和污染防治之立法中,这种分散立法与农业环境的整体性和系统性的特征不相适应;且有限的规制条款不足以遏制我国农业环境整体恶化的趋势和对潜在环境问题做出防范性的法律回应,甚而诱导对农业资源的掠夺式开发利用,加剧农业生态退化。地方有关农业环境保护法规或规章,往往只是将国家环境资源保护法律法规的禁止性规范做出罗列或宣示,基本没体现地方农业环保对策措施的特色。现代环境问题发端于现代工业且集中于城市,所以城市化工业化社会自然构成了我国环境立法的预设背景。现有的环境污染控制法,是在工业和城市污染的基础上建立着重反映城市的环境要求,很难适应农村农业环保的需要。譬如期望实现源头预防、过程预防的清洁生产制度更多是以政府和企业为主要对象,对于规范农民的清洁生产行为基本上缺乏考虑。

其二、农业环境保护管理领域存在立法调整的空白。虽然我国制定有不少环境保护的法律法规,但仍存在不少基础领域的立法空白,亟待补充立法创制譬如:(1)土壤污染的防治。土壤污染的突出原因是来自农药、化肥、农膜、污水灌溉等多方面的污染。有鉴于此,需要专门的立法措施予以防范与治理,加强对农田土壤有机质的监控,改善土壤有机质结构,保障土地肥力。(2)农用植物遗传资源的法律保护。农用植物遗传资源是满足未来粮食需求的基本资源,其安全性正受到日益增大的威胁。由于现有基因库不够安全,在某些情况下,植物遗传多样性在基因库中所受到的损失不亚于野外损失。我国在遗传资源保护和生物安全立法领域虽也做了大量工作,但还存在不少缺憾:一是缺乏一个系统性、整体性的生物安全法律框架,相关工作缺乏法律保障,不能适应生物技术发展的要求;二是生物安全管理涉及部门多,部门职能分工不够明确,协调工作较弱;三是生物安全标准、评价方法和监控体系等技术支撑条件亟待改善;四是资源流失、外来生物入侵问题较为突出,不仅影响国家生态安全保障,而且也威及到经济安全。再如,《固体废物污染环境防治法》第49条直接将农村生活垃圾污染环境防治排除在外,交由地方性法规自行规定,但该法施行以来各地固体废物管理立法中鲜有关于农村生活垃圾污染防治的规定,只有少数城市制定了农村生活垃圾收集处理管理办法,无一省级政府或人大制定有关专门立法。

其三、我国农业环境标准制度的缺失。农业受气候、地理等自然条件的限制比较大,这是农业产业的显著特点。政府通过制定指导性技术标准,不仅能指导农民生产,还能在产品规格标准和质量安全上进行全面控制,以实现政府环境政策目标。比如日本对持续农业生产方式就规定了3大类12项技术,在有机农产品和特别栽培农产品上对化肥和农药的使用方式和数量有详尽规定,从而使日本农产品生产有统一的技术标准和质量安全保证。我国这方面的工作还相当滞后。据统计,截止2007年,原国家环保总局发布的环境保护标准(现行有效)共1026项,然而与农村环保相关的仅为18项。我国也已制定颁布了一些环境标准,包括农业环境质量和污染排放标准,譬如包括:《渔业水质标准》、《农田灌溉水质标准》、《农药安全使用标准》、《农用污泥中污染物控制标准》等。但对于那些已不适应当前技术经济发展水平和农业环保需要的标准,未能及时修订;同时未能根据实际需要,制定一些新的标准如《农田大气质量标准》、《土壤环境质量标准》等;此外,未适应各地农业环境特点制定地方环境标准。

其四、制度配套性差,或者只有刚性制度而缺乏实施保障机制。法律虽设有不少环境保护制度,但各制度之间缺乏必要的协调,配套性差;同时,就单个制度来讲,缺少实施制度的机制或措施,终会导致不能发挥其实效;而有的制度却没有相应的程序保障,又使其难以得到公正合理的执行。例如限期治理制度,诸多立法均有规定,但无一部法律有实施限期治理制度的程序规定,这给执法带来很大的困惑和不便;又如生态恢复补偿制度,目前也不能正常发挥其作用,因为该制度设计同样有一定缺陷,且实施该制度还没有完善相应的配套机制和措施。譬如为全面落实生态恢复补偿制度,应当开征的生态环境税却一直没下文。在实践中,农业环境执法缺乏程序机制保障的主要表现:一方面,在过分强化公权力的同时,缺乏有效的环境行政监督机制。在大部分地方性农业环境立法中,管理者与被管理者,行政部门和公民(特别是农民)的权责关系具有不均衡性,过多维护政府权威及部门利益,确保政府集权和经济统制。另一方面,涉及政府农业环保的职责事项,虽有些应然性规定,但在法律责任中无政府不作为或滥用职权的责任条款。行政相对人的合法权利缺乏应有的程序性保障。以往大多数环境程序规范具有浓厚的管理色彩,它们主要是规定行政相对人在程序上应负的义务和不履行义务的后果。事实上,农业环境保护的现场检查、行政许可、行政处罚等程序,都可能给相对人设定程序性义务和限制其权利。综观农业环境保护地方立法,诸如对那些可能造成农业环境污染和生态破坏事故的单位和个人进行处罚时,行政相对人的听证权、行政相对人和利害关系人的陈述和辩解权、申请回避权、时效权等的行使和保障,鲜有明确规定。这就可能为行政不作为或滥用职权提供了“土壤”[7]。还有,缺失农村环保资金筹措制度。我国环保专项资金大多来源于征收的排污费,由于法律没有明确规定,环保资金过多向工业和城市倾斜,承担绝大部分污染损失的农村却几乎没有享受环保专项资金的反馈。

其五、缺乏农业环保功能的补贴制度。由于环境资源的公共产品属性及“经济人”的逐利性,导致农民对农业环保的投入往往过少,因而通过政府资金支持引导农民的生产决策行为很有必要。我国现阶段农业补贴基本上没同生态保护挂钩,有的甚至起反作用。如针对特定化肥农药的补贴政策有助于鼓励农民选择高产作物品种,却对土壤和水资源有长期的不良影响。农业作为世界各国的弱质产业,扶持其发展的普遍做法是奉行政府补贴政策。我国农业补贴始于1950年代,若与发达农业国家相比,政府综合支持与转移支付力度均明显不足,补贴范围呈现出过度的扩散性和普遍性,补贴方式基本上是以间接价格补贴为主,2004年才开始对农民直接补贴;补贴运行机制并不完善,特别是缺乏稳定的政策支持与法律保障,导致有限的农业补贴难以释放其应有的积极效应。我国农业发展既往长期采取的是“暗补”方式,即通过补贴流通渠道间接补贴农民——并不包含对农业生产所能提供的、难以通过市场显现的生态环境效益补偿。2000年开始推行的“退耕还林补贴”,具有一定的“生态补偿”功能,但按规定只能补偿有限的年数(种植生态林、经济林,按有关规定造林成活率达到要求,可分别领取补助8年、5年),这说明该政策目的在于鼓励农民退耕,而并非要补偿退耕农的生态贡献。“十一五”规划曾提出要完善现有农业补贴政策,建立符合国情的农业支持保护制度。从2002年以来,相继出台一系列关于农业补贴的政策,包括粮食补贴、生猪补贴以及农机补贴等相关内容。总体上以对种植业和养殖业的农业支持为核心,直补范围和力度逐渐加大,但该类农业补贴发挥维持环境的功能作用很有限。至于2004年起开展的“三补一免”(即粮食直补、良种补贴、农机补贴和免农业税),具体落在农民身上的补贴利益少,而且补贴目标不明确,部分不种粮的农民也得到了补贴,而租种粮食的农民无得到补贴,即意味着补贴实际异化为一种带着身份属性的“福利化”的补助,在激励农业环境资源保护、内化农地外部生态环境效益方面的功能严重虚化。

其六,现行法律有关农业环保约束或破坏环境的法律责任规范亟需加强。许多法律涉及有生态环境保护的禁止性规定,但无对应的法律责任规定,即使有所规定对有关生态功能保护的违法行为处罚亦偏轻。如对许多破坏生态环境造成严重后果的违法行为仅以罚款了之,且罚款数额偏低;还有一些针对社会危害性大的行为,破坏草原等生态环境的行为,仅设有行政责任追究机制,未设置相应的刑事责任条款。这些缺陷使得现行环境保护法律法规既不足以震慑违法的当事人,也不能发挥以儆效尤的一般教育作用。值得注意的是,既往农地产权关系不清对农民不合理环境行为不仅无“硬约束”甚而反向激励。有学者指出:明晰的产权可提供激励解决资源利用中的外部性问题。对土地而言,产权的不稳定性和欠完整将会导致资源的退化。土地产权制度是农业环境保护的重要因素,甚至是影响农民行为的决定性因素。我国现行农地产权制度的缺陷,在农民生产行为特别是环境生态行为合理化方面有误导作用,造成农民环境生态行为短视化,放任农业环境资源状况恶化。譬如由于土地产权相对不明确和现实中经常出现的重新划分,农民对于土地难以形成长期拥有、长期使用的意识,只求土地的短期增产而不求土地的长期肥力,更不愿意对土地设施进行长期性投资,从而造成化肥过量施用,土地肥力普遍下降。

三、域外农业环境保护立法及制度之比较参鉴

(一)相关立法

美国、欧盟、日本、韩国等发达国家在农业生态环境保护领域走过了从污染到治理的道路,可为我国农业生态环境保护立法提供必要的借鉴。

1、美国

针对农业开发带来的环境问题,美国从1980年代开始制定一系列保护耕地、水源、草原等环境要素和生态平衡的法案和中长期计划。同时通过农业立法促进农业资源和生态环境的保护,联邦政府分别于1985年、1990年两次修订《农业法》,特别增加农业资源与生态环境保护、草地保护的内容和“可持续农业”以及实行新的耕作方法的条款。此外,美国在立法控制农业污染方面也卓有成效,如非点源污染实施计划——CWA319条款,清洁水法案(CWA)等,鼓励农民对农业污染进行主动控制。立法规定所有农药必须在联邦农业部登记,在使用的州注册,然后发放农药使用证,使用者必须经过培训合格方可。州农业厅每年对农药使用情况进行检查,对投诉违法的案件加以处理;对生产、使用农药、化肥造成环境污染者征收农药税和化学肥料税;对农产品农药残留分析给予资金支持,逐年增加检测项目和分析样本,把农药投入对农业生态环境的影响降到最低限度。1990 年颁布《有机食品生产条例》(Organic Food Production Act),种植业者、加工业者、零售业者、科学家、消费者或公共利益倡导者及环境保护主义者等组成国家有机标准委员会(NOS);农业部(USDA)根据OFPA 建立国家统一有机规划,实施有机标准,开展危害分析与关键点控制认证(HACCP)以及有机农产品认证。2002年《农业安全与农村投资法》第2部分包含大量自然保护激励项目,如水质改善项目、自然保护区计划、农业资源保护项目、环境质量激励计划、野生动物栖息地激励计划等,对接受或坚持保护行为的生产者给予补贴。

2、欧盟国家

欧盟自1989年出台第一个农业污染治理法案以来,欧盟国家控制农业面源污染有效的经验是立法控制污染源。为此,欧盟积极发展环境友好的农业技术和管理手段,鼓励农民自愿或通过政府奖惩措施推动采用新的替代技术,在重要的水源保护区和流域,制定和执行限定性农业生产技术标准,用科学方法对畜禽粪便进行无害化处理,从源头有效控制其对水、土壤及其他环境的有机或无机污染。执行“共同农业政策”后,欧盟积极推动以发展多功能农业为目标的政策,连续通过160个与农业环境相关的提案,对农业的直接生产补贴严格执行与环境、食品安全、动物卫生和动物福利挂钩的18项标准。1992年特别颁布《生态农业及相应农产品生产的规定》,提高环保的基准水平,扩大“污染者负担”原则的适用范围,并且明确规定产品如何生产、哪些物质允许使用或禁止使用,甚至强调附加料都要在产品中标明其比例,而只有95%以上的附加料来自生态的才可作为纯生态产品出售。德国农业环境保护法规相当完善,包括《物种保护法》、《自然资源保护法》、《土地资源保护法》、《植物保护法》、《肥料使用法》、《垃圾处理法》和《水资源管理条例》等。在有机农业方面,德国依据欧盟《生态农业和生态农产品与食品标志法案》于1991年和1994 年颁布了种植业和养殖业的生态农业管理规定;2002 年颁布《生态农业法》,尔后颁布专门的“施肥令”,规定化学肥料和农家肥的使用方法。法国立法强调不论是城镇还是乡村,工业废物或生活污水都必须经过净化处理达标后方能排放。英国《控制公害法》将污染物流入水中视为犯罪,实行严厉的“污染者负担”制度。

3、日本

日本战后为遏制农村生态环境的恶化,不断创新法律保护措施,制定完备的水资源法律体系;实施土壤环境基础调查,制定防止土壤重金属蓄积的管理标准;修改《农药管理法》,对农药的种类进行强制淘汰,对农药的生产和进口进行严格的注册和审查;制定《林业基本法》,重视植树造林,改善生态环境;通过优惠政策鼓励发展绿色农业、有机农业,开展农业生态环境保护研究和国际农业环境保护合作;推广“环境保全型农业”,并在1999年颁布《食品、农业、农村基本法》,2005年实施了新的《食品、农业、农村基本计划》和《农业环境规范》。日本还以《公害对策基本法》、刑法以及环境保护单行法规中的刑事条款构建了一张打击危害环境犯罪的严密法网。日本已制定的有关土地利用管理方面的法律多达500多个,主要有《农业基本法》、《国土综合开发法》、《农地法》、《农地改良法》、《农业团体法》等,有效促进土地资源的合理开发利用。

4、韩国

韩国1990年代采取了“亲环境农业”的政策措施。为确保“亲环境农业”的发展,1995年至1998年间,韩国政府相继制定了一系列政策,并宣布1998年为“亲环境农业”元年,发表了《亲环境农业培育政府》宣言,随后实施《亲环境农业培育五年计划(2001-2005)》,重视农业基础设施建设,加强农业生态环境标准的制定工作,提倡发展循环型农业,通过示范带动,保证计划的落实。1997年制定《亲环境农业培育法》,明确了亲环境农业的概念、发展方向以及政府、农民和民间团体应履行的责任,为环保型农业发展提供法律制度保障;1993年依法推行有机农产品标志和质量认证制度;2001年对环保型农产品施行义务认证制,2012年又制定了《关于促进环境友好型农业和渔业并且管理和扶持有机食品法案》的实施条例和实施法规。

(二)相关制度与政策机制

1、通过强制性立法措施严格农业生态污染的惩治。

一方面,各国通过完善相关法律,强化对环境污染的处罚及对生态环境的综合治理。如美国依法确立低投入可持续发展模式,强调农业资源的再利用,把农药、化肥、石油的投放量控制在合适的水准,维护生态系统的自然繁殖;通过《净水法》严格限制填水造田用于种植农作物,并由环保局负责监督。德国就施肥方法颁布“施肥令”,规定化学肥料和农家肥的正确使用方法,农家必须遵守、违者受罚。法国政府强调不论是城镇还是乡村,工业废物或生活污水都必须经过净化处理达标后方能排放。英国《控制公害法》将污染物流入水中视为犯罪,实行严厉的“污染者负担”制。欧共体(欧盟)基于德、英国于1992年颁发《生态农业及相应农产品生产的规定》,提高了环保的基准水平,扩大了“污染者负担”原则的适用范围,并且明确规定产品如何生产、哪些物质允许使用或禁止使用,甚至强调所采用的附加料都要在产品中标明其比例,而只有95%以上的附加料是来自生态的才可作为纯生态产品出售。日本《环境保护法》严格规范畜牧业经营,要求农户必须具备家畜粪便的处理设施,处理费用由畜产农户个人负担,具有相当规模粪便处理设施的养畜大户,可以优先以较高价格售出堆肥制品。

2、采取财政、税收、补贴等政策措施促导生态农业发展。

一方面,注重对农业生产环节的直接补贴。如美国政府实行“绿色补贴”,将保护农民收入与改善环境质量目标挂钩,把大量农业补贴转变成农业污染补贴,实施包括环境质量鼓励计划、草原储备计划、湿地储备计划、野生动物栖息地鼓励计划、资源保护和发展计划等。依据土壤保护计划对占全美耕地24%的“易发生水土流失土地”实行10-15年休耕,休耕还林还草的农户可从政府拿到补助金,其金额比从事耕作的收益还要多。欧洲国家对生态农业认知较早,政策措施较为完备。1960年代,德国、法国、瑞士的农场就开始转向生态耕作。为控制生产和保护环境,欧共体(欧盟)1988年实行20%的农地不耕作,对恢复自然植被的农户损失进行直接补偿,农户有义务按一定比例将低产农地转为生态用地,用于野生生物栖息地,保护生物多样性。德国与英国在1990年代初构建了“适当的农业活动准则”,严格控制不宜施肥时期的施肥量,河流附近畜产农户须有家畜粪尿的处理设施,农户严格遵守准则发生的损失由政府财政给予补贴。1993年以后欧盟各国都出台了资助生态农业的政策法规,分别斥资在本国范围内统一实施。欧盟各国农业资助项目都规定,农民须按生态农业标准耕种5年才能得到资助,否则得退还所领款项。

另一方面,欧美等国均已实施70多年的农业补贴政策且采取多样化的补贴工具,形成较完整的农业补贴政策体系——包括贷款差额补贴、直接收入补贴、反周期补贴、资源保育补贴、农产品贸易补贴、出口信贷担保等。其中财政转移支付是各国实施农业补贴政策的主要手段,农业补贴占其农业产值比重一般达40%以上。美国政府2002年《农业安全与农村投资法》包含大量自然保护激励项目,如水质改善项目、自然保护区计划、农业资源保护项目、环境质量激励计划、野生动物栖息地激励计划等,对接受或坚持保护行为的生产者给予补贴;欧盟2002年共同农业政策改革方案也更加强化补贴体系的环境效益,那些给予没有遵守环境与动物保护及食品安全规定的农民的直接生产补贴被完全取消。

3、构建农业环境标准管理体系。

2003年欧盟开始实行单一补贴机制,即根据土地面积而非产量发放补贴,且农民需达到在环境保护、粮食安全和动物福利等方面一系列标准才能获得补贴。农业生产经营者若不能达到最低标准要求则不能获得全额的农业补贴甚至不能获得农业补贴,若出现弄虚作假行为则要受到惩处。欧盟出台农业生态环境最低标准指标体系,以此作为指导欧盟各国进行农业环境补贴的指导文件。各国依据农业环境最低标准指标体系并结合其实际制订相应的最低标准指标体系。美国农业标准体系由国家标准学会(ANSI)为协调中心的国家标准体系、联邦政府机构的标准体系、非政府机构的标准体系组成。美国农业部主要负责农作物、畜禽的生产过程、成份、质量和市场销售等环节的技术法规制定;卫生部主要负责动植物的卫生、微生物、害虫等方面技术法规制定;环境保护局主要负责农产品种植、养殖和加工过程中的农药、有毒有害物质等相关技术法规的制定。这些技术标准大都是以法规强制规范形式出现的。此外还有大量的推荐性标准,包括农产品等级划分、成熟度、尺寸、色泽、水分、重量、成份等规定。这些都由民间行业组织负责制定,经过一定程序成为世界或国际标准。标准监督分别由美国农业部食品安全局(FSIS)、美国药品和食品管理局(FDA) 、美国农业部联邦谷物检验局(FGIS) 负责。农业部(USDA)根据OFPA 建立了国家统一有机规划,实施有机标准,开展危害分析与关键点控制认证(HACCP)以及有机农产品认证。

四、基于生态文明观促进我国农业法制生态化之基本构思

法律生态化是生态文明法制建设所奉行的路径选择,这是法律本身对于生态文明建设的积极回应。法律生态化根本要求在于法律要将“人与自然的关系”纳入诸部门法的调整范围,依法缓解环境危机,实现经济、社会的可持续发展。生态文明内在要求在于彰显“人与自然、人与人和谐”的绿色经济、绿色消费和绿色公正。法律生态化趋势必然体现该内在要求。同时也正是该内在要求为法律生态化在理论和实践上实现创新指导。发展生态农业在某种程度上具有公共物品的性质,故国家在发展生态农业战略中担负着不可推卸的责任,应当通过各种立法为生态农业发展营造良好的法制环境,引导和保证生态农业的发展推广。

1、制定统一的农业生态环境保护法

我国有必要制定一部完整的农业生态环境保护法律。这是更好地保护生态环境的要求。其立法理念应从传统的污染防治为主转化为生态环境保护为主,突出其生态保育功能。为使我国农业环境做到良性循环,实现农业可持续发展,农业生态环境保护立法应着重于对耕地的保护、水土流失的防治、乡镇工业对环境污染的防治以及农业水资源和生物资源的保护等做出系统规定;特别是在资源利用和开发方面,坚持使用和养护相结合,禁止掠夺性经营,规范农业生产活动,促进生态农业发展。对基本农田区、农业环境综合整治区的设立、规划和管理要有明确的规定。可借鉴发达国家的经验,先立一部综合性法律,再根据实际需要,就生态农业发展的各个环节或各环境要素进行单项立法。

2、修订相关法律,注入生态文明理念及农业生态保护内容。

首先,《农业法》应明确“国家大力支持发展生态农业,走生态化农业发展道路”的方针;其次,要对其他农业有关的法律进行整体的生态化修订。农业生态文明建设基本理念的确立,将对整个法律体系产生变革性的影响。生态农业法制建设远远超出一部生态农业基本法和相关单行法的范畴,而涉及到整个体系法律理念的更新。体现在立法上,就是对制定和修改所有涉及农业法制要贯穿农业生态文明的理念,将这种理念融入整个法律体系。譬如应当修订《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》等法律,对农业资源的节约、废弃物的回收、有害物质的使用及排放等做出特殊规制。若针对种质资源的保护,我国应在现行《种子法》的基础上,专门立法规制农用植物遗传资源(种子和培植物质)的增殖(繁殖)、交流和传播,以及监测控制和评估植物的引进。地方农业立法要明确农业资源调查与评价、农产品基地建设、耕地保护和质量建设、农村能源开发、渔业水域环境与资源保护、农业野生植物保护管理、农业面源污染防治、建设项目农业环境影响评价、污染企业治理、防控工业“三废”进入农业环境、农业环境污染整治、无公害农产品认证和产地认定、农业环境污染突发事件应急与调查处理、法律责任等方面的创制内容。

3、健全农业环保标准,为农业环保法律制度的实施提供依据。

积极推行农业标准化生产,制定和实施产地环境标准、生产技术标准、质量安全标准,环境标准是环境资源保护法制制定与实施的依据,是国家环境管理的技术基础。环境标准的完善反映国家环境资源的科学管理水平和效率。我国已经制定和颁布一些环境标准,对于现有的已不适应当前生态文明建设和农业环保需求的标准,应当及时进行修订。同时,还根据实际需要制定新的标准。譬如目前急需制定如《农业废弃物污染控制标准》、《规划环境影响评价技术导则—农业》、《清洁生产审核指南—畜牧业》、《农村生态环境质最评价技术规范》、《转墓因生物环境风险评估标准》等农业环保标准及技术规范,急需修改《农用污泥中污染物控制标准)(G 84284-84)、《保护农作物大气污染物最高允许浓度标准》(689137-88)、《渔业水质标准》( 6811607-89 )、(农田灌溉水质标准)(685084-1992)等标准。此外,应根据各地农业环境特点制定地方环境标准——农业标准化管理既要强调统一性,又要允许差异性,如种子质量标准须全国统一,但农业操作技术标准就因地制宜,一般是制订地方推荐性标准与指导性规范等,不能强求统一。当然,还要健全生态农业与绿色产品指标评价体系,加强生态农业标准化管理,推行绿色资格认证及环境标志制度,生态农产品要逐步达到国际标准,按照绿色环境技术标准生产、包装、运输和销售,争取国际认证。目前,国际标准化委员会(ISO)制定的环境国际标准ISO14000与既往的侧重于企业产品质量管理体系ISO9000一起作为世界贸易标准,我国农产品要想在国际市场上获得“绿色通行证”和冲破国外“绿色壁垒”,必须加强农业标准化全程管理。

4、重塑农业补贴理念,促进农业补贴政策生态化与制度化。

我国实施农业补贴制度时日已久,但原有的补贴机制基于对农业弱质性的扶持,承担补贴责任的地方政府往往视之为一种负担,受补贴的农户也仅视之为公共福利和政策恩惠,致使该制度在激励农地外部生态效益的生产上显得功效不彰。应当将均衡农户损益的理念引入农业补贴制度,让农业补贴承担起内部化农地外部效益的责任,促使农业补贴政策生态化,就是指根据特定农业行为的生态属性来确定是否给予农业补贴以及如何给予农业补贴,即对有利于生态保护和生态建设的农业行为给予补贴。譬如利用政策杠杆减少化肥的使用量。既往政府为提高粮食产量,对农民购买化肥及生产、经营、流通企业都采取相应的财政补贴和税收优惠。为促进少化肥、农药等石化产品的科学使用,一方面,应减少化肥使用的财政补贴,如减少氮肥行业补贴,设定减少总量目标。另一方面,加大对有机农产品生产的财政补贴。加大减排增汇技术的开发引进和实施、基础设施建设、监测体系建设和农户培训的资金投入。鼓励农产品加工和再循环利用。对农产品进行深度加工,将各类农产品加工后的副产品及有机废弃物化害为利,变废为宝,进行循环利用,既节约能源资源,又解决对生态环境的污染,更有效地控制温室气体排放。

借鉴欧美农业补贴制度中的目标分类体系——若将农村环境作为一种社会公共财富或向社会提供的公共产品,那么其可以分为存量部分和增量部分,为保护环境存量不减少,同时积极扩大环境增量,应当树立全面和分层的农村环保农业补贴制度目标。全面的农村环保农业补贴制度目标是指将农业补贴的申请和获得与环保义务的履行全面挂钩,以达到保护现有的农业生产资源免于掠夺性、破坏性开发的目的。农业生产者申请农业补贴,除满足法定的其他条件以外,必须履行基本的环保义务,否则无权申请或获得农业补贴,并有可能接受相应的处罚。已获得农业补贴的须全额退还。当然,基本的环保义务应以采取合理的农业生产方式为主,防止任何掠夺性、破坏性农业生产方式造成生态退化后果。结合我国实际辅之以合理的农村生活方式的法律义务,以保护农村环境存量为目的,开始不宜脱离现实订立过高标准,尔后再逐步提升。分层的农村环境保护制度目标,是指在保护环境存量的前提下,鼓励农民自愿参与各类环境农业补贴或者资助项目,以达到改善农村环境的目的。在这一层面,国家建立农业生态环境补偿制度,设立、公布专项农业补贴项目或者农村环保项目,采取农民自愿参加或者和农民订约的方式,对达到项目要求或者履行合同义务的农民进行资助或者给予补贴,鼓励农民积极扩大环境增量。由于环境的公共性质,为获得环境增量而支付的成本应由全体社会成员负担,若仅由部分社会成员如农民负担则有失公允,因此不能和保障农村环境存量一样采取强制性的措施,而是应当采取引导性、鼓励性、补偿性方式来扩大农村环境增量。

按WTO规则的要求,农业补贴政策从“黄箱政策”向“绿箱政策”转移成为趋势。就我国而言,“黄箱政策”和“绿箱政策”尚有充分的提升空间,都不可或缺。就长远趋势来看,“绿箱政策”更具有可持续发展的潜力,农业生态环境补偿制度作为“绿箱政策”的实现形式值得重视。按WTO《农业协议》框架,我国大部分农业补贴属于WTO协议要求消减的“黄箱补贴”,包括价格支持、营销贷款、面积补贴以及种子肥料等;而协议允许“免除削减义务”的“绿箱补贴”在我国补贴体系中占的比例很小,尤其其中休耕补贴、农业结构调整补贴等其他国家广泛采用的补贴形式在我国几乎是空白;“蓝箱”政策补贴几乎不存在。因此,我国农业补贴制度可以改进:首先,坚持采取属于WTO的“绿箱”措施的直补方式补贴农业的经济产出价值。其次,对于农业生产其他可用货币衡量的价值,包括生态价值、社会价值、认识道德层面的生产价值,可以利用支付意愿评价方法得到其价值量的大小,并以此为补贴标准,通过“绿箱”政策措施来实现。其中,对于耕地资源生态价值的实现可采用农业环保补贴政策,以单位耕地的平均生态价值量为基准,根据用于农业用途的耕地面积的大小进行补贴;耕地资源社会价值的实现可采用农业生产者退休或转业补贴,具体方式是建立农村社会保障体系并按照耕地资源社会价值量的大小为农民支付部分保险费用;关于耕地资源认识、道德和审美价值的生产价值的实现,可采用与生产不挂钩的收入补贴政策,对农民进行直接补贴。

5、完善农业环境保护法制实施条件与保障机制。

(1)通过生态农业区域规划,加快生态农业示范区与基地建设。生态农业建设是一项系统工程,政府首先统一规划和协调,科学安排与统筹实施,制定有中国特色的现代生态农业发展战略;要因地制宜,积极探索多样化的生态农业模式,避免盲目照抄照搬。其次,加快我国的生态农业示范区与基地建设。充分发挥龙头企业、农民专业合作组织在资金、技术、人才、信息和市场等方面的优势,依托当地的资源和市场条件,引导和鼓励其建立生态农业示范区或基地,与农民建立起利益共享和风险共担的关系,逐步实现生态农业的产业化经营模式,创立生态农业品牌,提高生态农业示范区和生产基地对周边地区的辐射能力。

(2)实施城市工业与农村农业污染一体化防控机制。严格控制“三废”向农村转移,严禁向农产品产地排放或倾倒废水、固体废物,严禁直接把城镇垃圾、污泥用作肥料,加强对重金属污染源的监管,逐步推行城乡污控标准一致化,实现城乡环境同治。加强政策提升与协同推动。根据环境问题的性质、农业活动与环境之间的关系以及由谁承担治理成本等因素,灵活选择有针对性的政策工具,提升运用政策工具治理农业环境污染的工作水平。农业环境污染全程控制与重点治理的结合。把污染问题解决在农业生产生活单元内部,把农业环境保护寓于粮食增产、农业增效、农民增收之中,实施全程的、综合的控制措施。要重点解决突出问题,对部分农产品主产地及污染物实行重点治理。

(3)强化农业环境监控程序机制,提高农业环境监管执法的保障力。建立科学的外部行政程序制度,如规定严格的执法资质审核制度、权利告知制度、听证制度、听取相对人的陈述和申辩制度等,既要加大对造成或者可能造成农业生态环境污染和生态破坏事故的单位和个人的执法力度,又要注意克服农业环境执法的随意性,规范自由裁量权的行使,落实违法行政法律责任。缺乏长效监督是我国农业生态环境执法效果不佳的重要原因,克服这一问题的钥匙在于:一方面,根据统一监督管理与分工负责相结合的原则,建立起完整的农业环境监督管理机构和环境监测网络,各级环保部门依法对环境保护工作实施统一监督管理,各级农业部门对本辖区的农业环境实行监督管理,组织生态农业建设项目技术推广和对农业环境评价报告的预审权,以及组织开展农业环境建设、农业环境监测和农业环境规划等义务。另一方面,构建农业生态环境信息公开制度,保障公众对环境立法和执法的参与——关键是为公众参与环境管理提供法律程序机制保障,赋予公众全面参与环境保护的权利,确立程序意义的公民环境权,其包括公众知情权、监督权、环境决策参与权、环境自卫权、索赔权和诉讼权等。

(4)建立农业环境的利益协调和绩效评估机制。根据“谁受益、谁补偿,谁破坏、谁恢复”的原则,建立生态效益补偿机制,使建设者受益、享用者尽责。结合税收、补贴、信贷等经济杠杆支持循环型生态农业的发展,提高环保型农户的经济效益,对退耕还林还草、休耕、农业种植结构调整等进行政策扶持。同时,建立科学的生态农业绩效评估机制,确定立足长远、注重长效的绩效评估指标体系,引导政府、科研机构、农业企业和农户等主体开展生态农业建设。

6、明确强化农业环境保护的法律责任。

鉴于现行法律法规对农业环境违法行为缺乏有力的法律责任规定,从而造成农业环境执法“有法难依”的局面。因此,农业环境保护法须对污染和破坏农业环境的行为设置相应的处罚规定,并严格贯彻,这是农业环境保护管理工作的最重要且有效的保障措施,是将农村环境状况纳入政府和官员政绩考核体系,明确地方各级政府首长的环境责任。否则,政府部门及其工作人员就没有严格执法的动力。要保障生态产业和扶持农业资源节约型、环境友好型企业发展,还要充分运用好监督手段,加强执法监督,积极推动有利于节约农业资源和保护农业环境的法律贯彻实施;加强整顿农资市场秩序,依法严厉打击生产、销售假冒伪劣农药、肥料、种子、植物生长调节剂及假冒无公害农产品等违法行为,严格禁止高毒、高残留农药的制造和销售,构建完善有关发展农业生态经济、促进农业生态文明建设的执法体制与机制 。





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生态文明与中国环境法制的建设


李明华*   (浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心 浙江临安 311300)

蒋 培* (河海大学公共管理学院 江苏南京 210098)


摘要:十八大对生态文明作出了进一步的阐述,建设生态文明,是关系人民福祉,关乎民族未来的长远大计。自生态文明提出以来,对我国的环境法治的建设有着极大地影响。我国环境法制建设经历了几个不同的阶段:基本国策——可持续发展战略——科学发展观——生态文明。在生态文明的指引下,我国环境法制的指导理念、法律原则与法律体系都有了一定的转变,能更好地与我国社会经济文化发展相适应,更好地促进人与生态环境的和谐共处。但是,当前我国的环境法制建设依然存在着很多问题与不足,仍需要完善。

关键词:生态文明   环境法   法制建设



一、引   言

党的十八大提出,“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。”继十七大报告之后,十八大报告再次论及“生态文明”,并将其提升到更高的战略层面,与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列,构成中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局。生态文明战略地位的提升让人振奋,相信其必将为进一步增进人民福祉注入更大力量,将开辟人民福祉的新境界。

生态文明的提出与发展,有着其历史演变的脉络。生态文明也时刻指引着我国环境法制的建设。自1983年提出环境保护是我国的一项基本国策以来,我国环境法制的变迁已经经过了五个阶段:基本国策——可持续发展战略——科学发展观——生态文明。在生态文明理念的指引下,我国环境法制的建设也逐渐发生转变,例如,指导理念上更讲究人与生态环境、人与自然之间的和谐相处,法律原则上更能体现出“尊重自然、顺应自然、保护自然”的原则,法律体系上也逐渐朝着“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。”的方向迈进。当前,我国在环境保护领域所颁布的法律法规不仅从数量上逐渐增多,而且在环境法制建设的指导理念,法律原则与法律体系的建设上都有了较大的转变。

二、生态文明下环境法指导理念的变化

(一)传统环境伦理观的转变:从狭隘的人类中心主义转向人与自然和谐的伦理观

当前,人类从保存和爱护自然环境出发,提出了关于环境伦理学的各种观点,包括现代人类中心主义、生态中心主义以及可持续发展环境伦理观。“人类中心主义”,它不仅主张和赞成人类对自然的征服,而且主张人类有权根据自身的利益和好恶来随意处置和变更自然。人与自然的关系不仅不再是伙伴和合作的关系,而是对立和冲突的关系。面对危及自身生存和发展的环境问题,人类不得不对长期以来形成的人类中心主义伦理观进行检视,其最直接的体现与成就就是生态中心主义伦理观的勃兴。生态中心主义认为,只有从包括人类在内的所有生命物种的利益和价值出发去保护整个地球生物圈,才能更好地保护人类的生存环境。生态中心主义看到了人与生物、物种、自然之间的不平等,但却未深入思考隐藏在这一不平等背后的恰恰是人与人之间的不平等。此外,这种理论以纯自然主义的观点来考察人与自然之间的关系,完全否认人的主体性,势必陷入认识论上的误区,这也是其理论上的缺陷所在。

现代的科学研究表明,各种自然界的生物都有其内在的价值。人类与自然界中的各种生物构成了一个统一的整体。任意地割离人类—生态,孤立地来看待人类或者生物界,难以正确地看待自然界中人与自然之间的相互关系。所以,现代环境伦理观已经把道德规范从人类自身的范畴,拓展到了人与生态,人与自然中,以此来更加客观地看待人类与自然之间的联系。

(二)生态文明指引下新的指导理念——可持续发展的生态文明伦理观

第一,可持续发展的生态文明伦理观是长期积累与发展的结果。可持续发展的生态文明伦理观是我们党和国家在前进的道路上不断发展与创新的结果。从党的十五大提出实施可持续发展战略,到党的十六大,提出在科学发展观指导下,建立资源节约型、环境友好型社会,建设创新型国家,建设生态文明等新的发展理念和战略举措,再到党的十七大报告进一步明确提出了建设生态文明的要求,以及此次十八大报告把生态文明单独列为一个章节,明确提出要把生态文明建设列入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的过程中去。体现了可持续发展的生态文明理念,是我国在建设具有中国特色社会主义社会过程中不断探索与实践中总结出来的,不仅能够与中国的具体国情相联系,而且也符合我国今后长期健康、有序发展的道路要求。

第二,可持续发展的生态文明伦理观是一种科学的、合理的价值观。可持续发展环境伦理观是可持续发展理论和环境伦理学相结合形成的一种新型的环境伦理理论。它对人类中心主义和非人类中心主义的理论进行了整合与扬弃。把人类的道德范畴拓宽到了生态与自然的范畴,既不是以人类为中心,也否认生物作为生态环境的中心。而是通过对两种伦理观的有机整合与提炼,形成了人—生态的和谐发展观。可持续发展的生态文明伦理观是生态道德法则上升为法律规范的唯一科学、合理的选择。这种选择既保障了人类生存与发展的需要,也能够正确地处理好人类社会与生态系统之间的相互关系。

第三,生态文明应当成为环境立法的价值目标与终极目的。生态文明理念克服了传统环境伦理观念的局限性,能够正确地处理人与生态、人与自然的关系。在考虑人类利益的同时,能够兼顾生态环境的利益。既把人类作为世界的主体,也把生态作为世界的主体;不仅人有价值,自然也有价值;不仅人有主动性,自然也有主动性;不仅人依靠自然,而且所有生命都依靠自然。在这种背景下可持续发展的生态文明环境伦理观体现了它的终极目的,确立了生态本位主义的立法目的理念。

三、生态文明下环境法法律原则的转变

人类社会正经历着由工业文明向生态文明、由资源经济向知识经济、由非持续发展向可持续发展的“三重转变”。生态文明的到来,既是历史发展的必然结果,也是人类社会发展的必然选择。我国环境法制的建设必须要吸收生态文明的精神,体现到环境法法律原则方面,需要自觉地向着人与生态、人与自然和谐相处的局面转变。

(一)注重风险预防原则

现代社会是一个风险社会。时时处处都存在着社会风险,环境保护也时刻面临着巨大的社会风险。在生态文明的指导下,环境法应摒弃过去以经济利益为重,注重事后治理的原则。法律原则要注重体现“防治结合,综合治理”的观念,在环境污染发生之前就采取预防措施,即做到风险预防。要求行为人在环境风险不能确定的时候采取谨慎态度、暂缓实施,以及在实施环境行为的时候尽量预先估测环境风险并采取积极措施加以预防。

风险预防原则可以分解为以下几个基本要素:第一,在获得充足科学证据之前的谨慎行动。有关环境的预测中都不具有确定性,如果有证据表明可能存在某种风险,则应采取风险预防原则,即使为此将发生一定的花费。第二,预留一定的生态空间。由于我们不确定生态系统对于人类活动的承受程度,所以有必要留出一定的生态空间以作为人类对环境和资源疏漏的缓冲器。第三,严格管理。严格管理意味着对人类活动应进行认真分析,审慎进行决策,以控制对环境和资源可能造成的危险。第四,举证责任转移。根据风险预防原则,举证责任将转移至行动的发起者,由其负责证明其计划采取的行动不会对环境和资源带来危害。第五,基于比例原则的平衡。采取风险预防原则必定会发生一定的花费,因而需要在风险预防原则带来的利益与产生的花费之间进行平衡。也就是说,在风险预防原则的利益和花费之间应遵循比例原则和经济效益原则,在采取预防性措施之前应对可能的花费和相关利益加以考虑、比较和平衡。

(二)体现环境公平原则

环境公平是生态文明理念指导之下的价值观念的体现。是人类公平理念在环境法上的具体反映。环境公平可以表征为环境权利公平、环境机会公平、环境分配公平和环境人道主义公平等内容。“环境权利公平,是指每一个人都具有平等的生存权、发展权、环境权和其他环境权益,主要是指公民环境权平等。环境机会公平,是指满足人对环境资源的不同层次的需要和不同的人对环境资源的不同层次的需要,以利于发挥每个人的潜能。环境分配公平,是指法律在配置环境资源时或政府在分配环境资源时,必须公平。环境人道主义公平,是指对于弱势群体、弱者,要实行照顾弱者、扶持弱者的政策,为其生存发展提供基本的环境资源条件。”可见环境公平观极大地丰富了传统公平观的内涵和外延,它可包括代内公平、代际公平、区际公平和种际公平(或物种公平),其中种际公平是最能体现环境公平特色的内容。环境公平理念的形成和发展是环境不公平现象的直接反映,是人类追求改变环境不公平、努力实现环境公平的实践活动的结晶。

(三)体现民主与协调原则

民主是一种有影响力的理论和思想。我国环境法律若要凸显环境民主思想,必然要求通过民主程序来制定、实施,从而体现程序公正,加快奔向环境公平的目标。因为增强环境民主理念是发展人类环境保护事业的需要,是公众参与环境保护的思想基础,是保障公民环境权益的需要,是环境保护群众组织及其运动生存、发展和实现其自身价值的需要,所以它对中国具有特别重要的意义。环境民主理念普及的必然结果是环境法律的民主化,环境民主手段的法律制度化。

而环境问题的复杂性决定了环境法律必然地体现协调原则。环境利益优先的协调发展原则即环境协调发展,是指为了在各类决策中将环境、经济、社会三方面的共同发展相协调一致,而不致于顾此失彼,此即环境均衡原则或环境一体化原则。其实质是以生态理念为优先,要求对发展所涉及的各项利益都应当均衡地加以考虑,以平衡与人类发展相关的经济、社会和环境这三大利益的关系。因此,环境协调发展原则也是法政策学上利益平衡原则的体现,即各类决策应当考量所涉及的各种利益及其所处的状态,非常概括地阐明了环境与经济和社会发展的相互关系,而可持续发展理论又为此原则作了一个非常完美的解释。环境法律欲达到和谐状态,一个重要的前提是环境利益应成为新型法益,然后将环境利益与其他利益进行平衡,将环境保护纳入经济、社会发展计划与决策之中,建立循环经济型社会,建立绿色GDP的国民经济核算体系。

(四)注重公众参与原则

从社会学角度讲,公众参与是指社会主体在其权利义务范围内有目的的社会行动,法学视域中的公众参与,更多关注的是社会公众参与管理国家事务和社会公共事务的权利;在环境保护领域,公众参与,则指公众有权平等地参与环境立法、决策、执法、司法等与其环境权益相关的一切活动。推进环保领域的公众参与机制是对生态文明最为直接的体现,能够保障公众具有自主参与环境保护的权利,充分体现出公众力量在环保领域所发挥的重要作用。

实施环保领域的公众参与机制具有极大的意义。第一,进一步树立起公众参与环境保护的实体性权利。在计划经济时代,我国处在指令性经济时代,转向市场经济之后,原有的计划经济的痕迹依然存在,环境管理依然是政府管理为主要手段,难以发动公众来共同管理环境问题。通过明确公众的参与权利,促进公众参与到环境保护工作中去,保障公众对政府的评价、监督等权利,有助于我国环境保护事业的发展。第二,明确环境诉讼参与权。由于在我国当前的环境诉讼中,对于公众与环保组织的诉讼权利没有得到明确规定。利用公众参与的程序性参与机制,能够充分保障公众在环境诉讼中的权利,确保公众的环境权。第三,推动环境信息公开,促进社会的公平正义。公众参与机制的建立,能够更好地保障环境信息的公开,促进社会群体与个人的环境信息的对称,建立公平正义的社会制度。

四、生态文明下环境法制的建设

生态文明对环境法制建设最为集中和明显的体现,主要表现在环境法律体系内容上的转变。通过考察环境法律体系中具体内容的转变,能够进一步明确环境法律法规如何从传统的人类中心主义视角向人与自然、人与生态和谐相处的视角转变。

从环境法的调整对象来分,环境法律体系主要包括了污染防治法、自然资源保护法、循环经济法和能源法。当前,我国在污染防治法领域,已经制定了《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等法律。在自然资源保护法领域,主要有《海洋环境保护法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《土地管理法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《自然保护区条例》、《国家级自然保护区监督检查办法》、《水生动植物自然保护区管理办法》等法律。在循环经济法与能源法领域,主要有《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等法律。

结合党的十八大报告关于进一步建设生态文明的要求,未来我国环境法制建设工作需要从多的方面来予以完善,努力实现环境法制的建设能够与我国当前的实际情况相符,真正实现人与自然和谐共处。

第一,优化国土空间的开发格局。十八大报告中提出,“国土资源是生态文明建设的空间载体,必须珍惜每一寸国土。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,控制开发强度,调整空间结构。”在我国《土地管理法》等相关法律法规中没有对国土空间开发做出具体规定,更没有把生态环境因素考虑在其中。当前国内的土地资源开发利用仍然存在着开发强度过大,开发结构不合理,功能区分化不明确的问题。要求相关的法律规定对国土资源利用予以进一步作出明确规定,有效控制开发强度,调整空间结构,促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。需要在今后的环境法制建设过程中,把环境因素作为国土空间开发的重要内容之一。

第二,加强生态修复。生态修复应强调尊重自然界的各种规律。十八大报告指出,“给自然留下更多的修复空间。”需要转变原有的观念,不要把建设理解为生态修复,生态修复必须要顺其自然,尽可能恢复原有的生态原貌和功能。生态修复的成功与否,取决于是不是真正停止或最大限度地减少了人为干扰,而不是搞了多少所谓的建设。在今后的环境法制建设中,需要更加注重水生态环境修复,土壤修复;开展湿地保护与生态修复;加强沿海滩涂、重要海域的生态修复工作。

第三,加强海洋生态环境的保护。“保护海洋生态环境,坚决维护国家海洋权益,建设海洋强国。”十八大报告明确提出要加强我国海洋生态环境工作。随着我国海洋经济的不断发展,海洋资源开发也开始趋于国际化,相关的生态环境保护问题更加复杂化与多样化,例如,2011年的康菲石油公司漏油事件。反映出当前我国海洋生态环境保护的相关法律法规仍不健全,难以保障国家与人民的基本利益。需要尽快修改包括《海洋法》在内的海洋生态环境保护的法律,实施入海污染物总量控制制度,加大海洋与陆地污染物的治理力度。出台更多符合当前我国海洋生态环境状况的法律法规。

第四,促进环境法制建设的“经济化”。“积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点”以及“深化资源性产品价格和税费改革,建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”十八大报告中的提法,有助于进一步促进我国环境法律制度引进经济激励机制,是社会发展到一定时期的必然产物。环境法律制度的经济激励机制通过利用各种经济手段来有效纠正或公平分配外部性问题所带来的利益损失,以实现环境法对利益平衡的基本目标。需要尽快制定符合我国国情的碳排放、排污权、水权交易制度,以及资源有偿使用制度与生态补偿制度,建设“绿色财税、绿色金融”制度,完善投融资体制和财税金融扶持政策,充分发挥经济手段在生态环境保护中的功效。

第五,注重循环经济的立法,完善生态产业、绿色产业的认证机制。十八大报告指出,“发展循环经济,促进生产、流通、消费过程中的减量化、再利用、资源化。”全面推行清洁生产,从源头上减少资源消耗和环境污染,鼓励开展清洁生产审核,建立重点污染企业及使用或排放有毒有害物质企业的强制性清洁生产审核制度。在农产品方面,加强有机农产品和绿色农产品标志管理,完善市场准入制度,加强食品安全检验检测体系建设;在工业产品方面,支持企业积极研究开发和生产环境标志产品、节能产品、节水产品,鼓励企业积极开展环境标志认证和国际绿色认证。

第六,健全环境法的责任机制。“加强环境监管,健全生态环境保护责任追究机制和环境损害赔偿制度。”十八大报告明确指出要不断加强我国环境法的责任机制的建设。当前我国环境法的责任机制主要面临的问题是,相关环境违法成本较低,行政处罚的力度不够,容易造成环境损害程度进一步加大;环境责任制度难以保障公众的环境权益,无法行使受害者的环境救济权;环境刑事责任追究机制中的立法不完善,缺乏威慑力等。健全环境法的责任机制,需要在今后的环境法制建设中,不仅要增加对责任机制的法律条文的规定,更需要提高我国环境责任机制中法律条文的质量。需要从制度的整体角度来考虑,提高环境处罚的力度,完善公众的环境救济机制,增强环境刑事责任机制的威慑力。

第七,加强生态文明与环保理念宣传与教育的制度建设。十八大报告指出,需要“加强生态文明宣传教育,增强全民节约意识、环保意识、生态意识”。当前,我国的环境教育事业仍处在落后水平。比较来看,世界环境法制比较发达的国家,往往都很注重通过法律手段来加强本国的环境教育事业,推动环境教育的不断前进,例如美国,就专门制订了《国家环境教育法》。极大地推动了美国环境教育的发展与环境理念的宣传。反观我国,相关的环境教育规定仍只存在于一些政策性文件之中,个别法律条款涉及到了环境教育,但实际的操作性并不强,缺乏约束能力,不利于我国的环境教育事业的发展。所以,环境教育的法律体系的建设,将是今后我国环境法制建设的重要内容。

五、结论

生态文明的提出,是我国经济社会发展的要求,也是时代发展的要求。生态文明的理念为我国经济社会发展指出了一条健康、有序发展的道路。这条道路的通达,需要不断地建立健全各项制度体系,完善各项法律制度,加强体制机制的改革。

环境法律制度作为法律体系中的重要一部分,理应为生态文明的实现做出自己的贡献。在基本国策——可持续发展战略——科学发展观——生态文明这五个阶段的演变过程中,环境法制建设也在不断地趋于完善,逐渐形成有中国特色的环境法律体系。从环境法制的指导理念的转变,到法律原则的变化,再到法律体系的今后的发展方向,无不体现出我国环境法制的建设始终围绕着生态文明这个主旨。虽然当前的环境法制建设仍存在很多不足与缺陷,但是通过不断的修正与改善,结合我国的政治、经济、文化与社会的实际情况,相信相应的法律体系会不断健全,从而能够更好地保护我们的生态环境,建设美丽中国,实现民族的永续发展。



参考文献

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http://article.chinalawinfo.com/article_print.asp?articleid=55656。最后访问时间:2012年11月17日。




生态文明建设的司法机制论#


郑少华*   (上海财经大学法学院,上海 200433)


摘要:欲使生态文明建设落到实处,就必须健全与完善我国的司法机制,使司法机制在生态文明建设中居于中心地位。而健全与完善我国的司法机制,首先,必须健全与完善中国的环境法院(法庭)体系,形成环境案件指导制度;其次,健全与完善中国的环境公诉制度;最后,还须健全与完善中国的“私人检察官”制度,使个人与组织充当“私人检察官”,能够提起环境公益诉讼,并使之良性运转。

关键词:生态文明   司法机制   环境法院(法庭)体系   环境公诉   “私人检察官”



中国共产党十八大报告中明确指出:“……全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局,……”;“建设生态文明,是关系人民福祉,关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、

社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展”;“加强生态文明的制度建设”;“保护生态环境必须依靠制度”……。这些诸多生态文明建设的论断,无疑是准确的。也基于中国目前生态现状与谋求中国长远发展的明智判断,是中国未来走向的现实选择。欲使生态文明建设落到实处,就必须将生态文明建设制度化,而生态文明建设制度化,离不开生态文明法律机制建设。生态文明法律机制建设是一个庞大的涉及到社会生活方方面面的系统工程,包括生态文明的政府调节机制、市场调节机制、社会调解机制,也包括生态文明的立法机制、执法机制、司法机制以及法律责任实现机制各方面。笔者主要是从生态文明建设的司法机制入手,探讨在生态文明建设中司法机制的中心地位,以及从环境法院(法庭)体系建设、环境公诉制度以及环境公益诉讼制度等方面94进行论述,为中国生态文明建设的制度化提供健全与完善中国司法机制的可供选择与操作的具体方案。

一、司法机制:中国生态文明建设的中心地位

所谓司法机制,狭义的解释是指以法院为中心的各种诉讼法活动规范的总和,而广义的解释是指以法院裁决为中心的包括调解、仲裁所有的定分止争的人类活动规范的总和。本文所述及的司法机制,在取其狭义解释的同时,亦会涉及到调解、仲裁等正式的非诉讼解决方式。笔者之所以认为司法机制居中国生态文明建设的中心地位,主要是包括下述几方面:

(一)司法是现代社会定分止争的主要机制

在现代社会,由于利益的多元化,各类社会矛盾层出不穷,而居中裁决的法院便成为人们定分止争的重要场所,即使在具体纠纷解决中,人们可能会选择调解或仲裁,但这种调解或仲裁都是以法院裁决作为可供选择的衡量标准进行考量的。也就是说,若没有法院裁决作为考量标准,人们在决定是否采用调解或仲裁来解决纠纷时,便会失去标准。可以这么说,在现代社会中,司法裁决成为引导人们解决纠纷的主导性标准。而在生态文明建设中,必然涉及到不同利益群体间的各种不同的生态诉求;涉及到环境侵权行为人与环境污染受害人(或自然资源破坏的受损人)间的矛盾,不同的环境侵权行为人间的纠纷,环境污染受害人间的纠纷以及环保行政主管者与社会公众间的不同诉求等等,而如何平衡与协调各类不同利益以及如何建立正当化的利益表述机制,皆有赖于司法机制的建立与健全。

(二)环境法的实施机制不完善关键在于司法机制的不健全

迄今为止,全国人大通过了25部环境保护类法律,但据有关方面的报道,在全国人大的执法检查中,环境执法的效果最差。95如此,在中国就出现了一个“法治奇观”:拥有世界上最多、最全之一的环境法律,但却仅仅表现为“表象立法”。环境法的实施机制,包括环境法的执法机制、司法机制以及法律责任实现机制等内容,而其中司法机制则是关键:其一,司法裁决是环境行政执行的参照标准和行为指引。尽管在成文法传统国家中,行政执法主要依赖于立法指引,但是由于成文法的抽象性和滞后性等特点,决定了司法裁决作为行政执法的重要指引地位;其二,司法裁决是环境法律责任实现的前提。相关法律主体所承担的法律责任,必须经由司法裁决确定96或以司法的强制力作为法律责任实现的后盾。所以,在我国,生态文明建设中最重要的环境法实施机制存在的不完善之处,关键在于司法机制的不健全。

(三)行政机关任务的特殊性,更决定了司法机制应当具有生态文明建设的中心地位

在现代国家中,各国政府普遍承担(或者号称承担)起环境保护与生态建设的功能。对于环境污染的“命令——控制”的管理模式,在可以预见的将来仍然会起主导作用。生态文明建设必然会涉及各方利益主体的利益平衡与不同的生态诉求,而各国政府的行政机关作为一方主体参与此利益博弈,若法律仍然规定其作为生态文明建设的裁决者,显然无法取信于其他利益主体,因此,由相对超脱的司法机关作为生态文明建设的利益平衡裁决者与不同生态诉求的平衡者,便成为多数国家的现实选择。

在中国,政府的行政机关任务更具有特殊性。自中共十一届三中全会以来,党和政府的工作重心已转移至经济建设中来,由此形成的中国发展模式,在短期内亦很难改变,而生态文明建设提出后,会形成政府采取经济建设与生态文明建设“一肩挑”的发展模式,在这种情况下,更决定了必须由司法机关肩负起生态文明建设中不同利益纠纷的裁决者与不同生态诉求的平衡者的角色。否则,政府在从事经济建设与生态文明建设中,更无法取信于其他利益主体。

当然,在中国,行政主导的模式之下,如何使司法机关能具有名副其实的生态文明建设的中心地位,还取决于我们对司法机制设计与运行的智慧与勇气。

(四)环境运动的风起云涌,使司法机关成为处理人们不同的生态诉求的一个重要场所

从人类生态文明史的角度来看,20世纪60—70年代以来,风靡北美与欧陆等发达国家的环保运动,是现代生态文明史的开端。风起云涌的环保运动,促使国际社会与各国立法机关寻求积极回应:1972年在瑞典斯德哥尔摩召开联合国第一次人类环境会议;美国、日本等相继出台了本国的环境基本法……而在彼时,通常被后来的研究者所忽视的事实——各国司法机关成为调处环境纠纷与平衡生态诉求的一个重要场所:其一,层出不穷的环境污染纠纷在司法机关受理,司法裁决成为环保运动走向的重要指引;其二,公益诉讼制度在司法机关的引导下得以发展。当行政机关怠于环保职守或企业发生环境侵害行为时,无直接利害关系人(包括组织、机关等)以公益的目的提起诉讼,司法机关受理案件并裁决,从而推动了相关国家的环境公益诉讼制度,如美国的“公民诉讼”条款,日本的“住民诉讼”条款。其三,行政机关履行环保职责的合法性转由司法机关判断。在“命令——控制”的环境管理模式下,行政机关履行环保职责的权限比较大,但是,“绝对的权力,导致绝对的腐败”的法谚在环保领域依然生效。

而司法机关以其相对超然的地位受理个人或其他社会组织起诉行政机关的案件,通过裁决形成了对行政机关行为合法性的判断,一方面促使行政机关忠于职守,另一方面也使社会矛盾的解决处于理性化与制度化的框架中。其四,提供了环保运动理性化的机制保障。在各国与地区的环保运动中,特别是在我国台湾地区初期的环保运动中,“街头政治”的特征比较明显:游行示威,甚至演变成闭厂、砸车、打人等暴力事件。[1] 而司法机关开始受理环境案件,以其娴熟的司法技巧与成熟的司法智慧,做出理性的颇具说服力的司法裁决,从而吸附了街头抗议者。于是,法院取代街头,成为环保运动的重要场所。

人类历史的发展,很多时候会出现惊人相似的一幕。欧美街头的那一幕,时隔半个世纪后,在中国大陆也屡屡出现;我国台湾地区30年前的那一幕,在近年来的大陆地区也纷纷呈现。近几年来,引起全国瞩目的环保事件就有:厦门PX项目的市民“散步”事件、上海的磁悬浮市民“散步”事件、江苏启东排海管道事件……。归纳这些事件的特点,我们可以看出,我国大陆地区的环保运动呈现出与欧美等国以及我国台湾地区相同的一面,都是基于对政府决策(或政府行为)无视环保或企业忽视环保,甚至是造成了污染却没有及时解决,而奋起抗议。但也有不同的一面:街头抗议的方式似乎更文明——没有游行示威,只有“散步”;但针对企业等加害人的行为更为激烈——不仅仅是闭厂,而是聚殴。这种同异俱在的环保运动有其深层次的原因:我国对游行示威采取了严格的管控模式,而我国法院轻易不介入群体事件,包括环境群体事件的处理。法院在整个事件中只充当对“带头肇事者”惩处的角色。反思我国大陆地区的这种环保运动,我们自然会得出这样的结论:若长期坚持目前这种处理危机的模式,原本在理性化与法制化框架下能够解决的问题可能会更多向非理性化与暴力化方向发展,从而形成社会不稳定的动力源。因此,这种模式的改革显得迫在眉睫。

我国法院应该在环保运动中成为重要场所:首先,进一步整合司法资源,形成环保法院(法庭)体系。其次,不应以任何理由拒绝受理各类环境案件。法院以任何理由拒绝受理环境案件,只会使本来有希望在法院讨个“说法”的当事人,转向街头抗议者或成为直接冲击行政机关与肇事企业的“暴力分子”。最后,在环境公益诉讼案件中引导与规范这类案件,使之成为引导环保运动良性展开的重要指引。

二、环境法院(法庭)体系:司法应对生态文明建设的内部机制构建

20世纪60—70年代以来,一些国家或地区的司法机关为应对生态危机带来的挑战,与顺应环保运动能够带来的压力,开始了构建环境法院(法庭)体系的尝试:澳大利亚的新南威尔士州成立了世界上首个土地环境法院,受理该州辖区内的环境案件; 该国的昆士兰州亦成立了规划与环境法院。迄今为止,世界上共有40余个国家或地区成立环境法院。

自2007年开始,我国法院系统出现了80余个环境法庭:江苏省、贵州省先后在无锡市中级人民法院与贵阳市中级人民法院建立了环境法庭;福建省在全省法院系统将原有的林业法庭改造为环境法庭;海南省高级人民法院成立了环境法庭……。自此,中国司法机关开始因应环境危机带来的挑战,启动了环境法庭体系建立的尝试。

面对愈演愈烈的环境危机以及回应中共十八大报告中“大力推进生态文明建设”的要求,我国法院系统应在总结基层实践探索经验的基础上,进行司法机关的“顶层设计”,推进中国环境法院(法庭)体系建设:

(一)在最高人民法院与相关高级法院设立环境法庭

在最高人民法院设立环境法庭,受理经各高级法院初审的二审案件以及具有全国重大影响的又不便制定各下级法院管辖的案件,组织研究环境案件的司法解释,组织研究环境指导案件,指导与规范各级法院环境案件的审理。

在具有环境法院的省级高级人民法院设立环境法庭,受理环境法院初审的二审案件以及重要的初审案件。

(二)在全国范围内建立中级法院建制的专门化的环境法院

在我国法院系统中,除军事法院外,已有中级法院建制的专门法院:如海事法院和正在归属地方法院系统的铁路运输中级法院。从上述两种中级法院建制的专门化法院几十年的实践探索来看,铁路运输中级法院由于高度依附于铁路局,形成事实上的行政、司法与企业不分的弊端,而广受诟病,这也是近几年司法改革将其撤销或将其隶属关系转交地方法院系统的重要原因。而海事法院则由于其并不按照现有行政区域来设置,并且其与海事、海洋行政机关并不存在行政隶属关系而发挥其应有功能,因此得到普遍性的肯定。具有中级法院建制的专门化环境法院的设置,可以参照海事法院的方式来进行:其一,打破现有的行政区域,在可以辐射多省辖区的中心城市设置环境法院,并以该中心城市所能辐射的地理距离来规划该环境法院的管辖区域;其二,该环境法院初审案件的二审法院为该环境法院所在城市的省(直辖市、自治区)高级法院。

我国设置中级法院建制的环境法院,开始可以借鉴澳大利亚新南威尔士州环境法院97的具体做法:其根据所管辖区域的地理辐射距离设置若干个环境巡回法庭。而且这些巡回法庭的场地是利用当地市政法院(法庭)的场地,但是巡回法庭的审判人员、书记员等所有人事与当地市政法院(法庭)并无隶属关系,皆由环境法院派出,并且每个法官并不固定在某个巡回法庭审理案件,而是在全辖区内流动审理案件。如此,我国亦无必要在各基层法院设立专门的环境法庭,仅在某些具有较强地理辐射的城市设置派出法庭(或称巡回法庭)。

(三)建立有中国特色的环境法院(法庭)体系

笔者之所以主张我国环境法院(法庭)体系是采取“高级法院(最高法院+高级法院)设环境法庭+专门化环境法院(中级法院建制)”的法院治理模式,而非在最高法院与各地方法院普遍设置环境法庭的体系。主要理由如下:

第一,便于环境案件的顺利审理。环境污染行为的产生,往往是跨区域的。因此,若按现有依据行政区划而设置的普通法院系统在受理环境纠纷中不得不每每面临当事人所提出的管辖权异议问题。若不根据现有行政区划设置而是根据地理辐射距离(当然在规划环境法院设置时,也应考虑以往环境污染发生时所容易涉及到的区域)设置,可以在很大程度上解决管辖区异议问题。

第二,便于打破行政干预。在目前中国地方法院系统中,由于人事财政皆高度依赖于当地党政机关,因此,在案件审理中更容易受到当地党政机关的干预,形成“行政干预下的地方司法保护主义”现象。加之在现有的地方党政干部政绩考核中,地方经济发展(即地方GDP)考核占有相当的比重,因此,环境纠纷案件更容易受到行政干预。而设置专门化的环境法院成为打破行政干预的现实选择。

第三,便于司法资源的整合。若在全国每个基层法院与中级法院设置环境法院,在一些地区会造成人多案少的现象,98并使环境法庭的法官长期游离于主流司法审判之外,而失去晋升等机会。99而在专门环境法院设置中,并不是所有基层法院与地区(中级)法院都设置环境法庭,而仅在最高人民法院和有专门环境法院所在的省(自治区、直辖市)设环境法庭,便在很大程度上节省了司法资源,并有利于司法资源的整合。

中国环境法院(法庭)体系在形成的同时,强化最高人民法院的环境案件司法解释与环境指导性案件,从客观上完善司法回应我国生态(环境)危机带来的挑战,以促进我国生态文明建设的制度化与法制化。

在中国环境法院(法庭)体系规划与设置中,应该由全国人大常委会与最高人民法院牵头,进行充分的论证与规划,并听取社会各界的意见,进行科学论证与民主规划,以便形成更为合理的环境法院(法庭)体系。环境法院(法庭)的人事与财政可以采取两种模式进行:第一种模式,环境法院(法庭)的负责人(院长、副院长、庭长、副庭长)、审判员皆由最高人民法院派遣,由全国人大常委会任命,其他人员由所在法院按相关规定招录,法院(法庭)财政由中央财政拨付。这是一种比较理想的模式,一方面,可以一步到位地从体制与机制上克服各地方党政机关对环境法院(法庭)的行政干预;另一方面,也为法院未来的人事与财政改革积累与提供经验。第二种模式,环境法庭的负责人、审判员由所在的最高人民法院与各高级人民法院指派,分别经由全国人大常委会与各省级人大常委会任命,其他人员由所在法院统一招录;环境法院的负责人(院长、副院长)、审判员由所在城市的省级法院指派,经由省级人大常委会任命,其他人员由所在法院按规定招录,环境法院的财政由所在城市的省级财政拨付,也即现有的海事法院模式。这种模式是现成的而且也比较成熟,但这种模式无法从根本上阻却地方行政干预。当然,中国环境法院(法庭)的设置,也可以采用上述两种模式的折中:人事或者是财政由中央解决。这样,有利于比较彻底地解决地方行政干预问题。总之,中国环境法院(法庭)体系的设置,必然要权衡各方利弊得失,做出比较现实的选择。在现实方案的选择中,往往并没有最佳选择,而只有比较合理的选择,是谓“两害相权,取其轻”也!

三、环境公诉:检察机关对生态文明建设司法机制的参与和推动

环境公诉,是指检察院或有关国家机关对怠于环保职责的环境行政主管机关或环境侵权人提起的刑事、民事、行政诉讼。从一般意义上理解,学者们通常将环境刑事诉讼排除在环境公诉之外,而将环境民事诉讼与环境行政诉讼并称为环境公诉。其本质上皆属于环境公益诉讼的范畴。100

从20世纪60—70年代以来,为应对日益严峻的环境危机,一些国家和地区的检察机关或政府机关,通过提起环境公诉的方式,推动环境纠纷案件的解决,以遏制环境污染行为。如在巴西,101根据《宪法》(1988年)、《环境犯罪法》(1998年)、《国家环境政策法》(1981年)、《民事公益诉讼法》(1985年)等相关法律规定,巴西检察机构通过开展民事调查,进行法庭外的和解,提起民事公益诉讼与检控环境犯罪等途径,来建构巴西的环境司法机制。

近几年来,我国有些地方的检察机关在开展环境犯罪的检控外,亦开始尝试环境公诉。这种尝试为在我国开展环境公诉提供了可贵的经验,但毋庸讳言,由于缺乏法律的明确规定以及“顶层设计”,在环境公诉中如何处理与有关行政机关的关系、划分环境公诉的类型、设定环境公诉的条件、规定环境公诉的程序以及如何平衡环境公诉与其他检控方式等方面皆存在诸多问题,不利于检察机关参与生态文明建设司法机制的促进。

(一)环境公诉中检察院与其他机关的关系

按巴西的《民事公益诉讼法》之规定,环境保护是一种公共利益,授权普通市民、符合规定的环保组织、检察机构和其他政府机构,可以代表受到损害的环境利益、消费者权益以及艺术、美学、历史和景观价值在法院提起民事公益诉讼。[2] 如此,在实践中,就存在检察机关与政府机关如何协调,由谁代表环境公益提起诉讼的问题。尽管从目前的情况来看,约97%的环境公益诉讼都是由检察机关提起。102新修订的,于2013年1月1日起实施的我国《民事诉讼法》第55条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。因此,都涉及到检察机关与其他机关的关系如何平衡的问题。

由谁提起环境公诉,是检察机关,还是政府机关?笔者认为:在我国,应在参酌其他国家与地区的立法例与司法实践的基础上,形成下述的一种竞争性的环境公益代表新机制:凡涉及环境行政主管机关怠于职守的环境行政公诉,应由检察机关提起;涉及到其他行政机关(如行业主管机关)怠于职守的环境行政公诉,可由环境行政主管机关提起,只有检察机关向环境行政主管机关发出检察建议,而环境行政主管机关逾期仍不提起的话,检察机关可以提起;涉及到环境民事公诉的,由环境行政主管机关或其他行政机关(如行业主管机关)提起,只有检察机关向环境行政主管机关和其他行政机关(如行业主管机关)发出检察建议,而环境行政主管机关和其他行政机关(如行业主管机关)逾期仍不提起的话,检察机关可以提起。如此,既可以充分利用环境行政主管机关的专业化优势,又可以克服环境公诉主体缺位问题,当然,也有利于节省检察院的司法资源。对于其他机关提起的环境公诉,检察机关仍然可以通过民事与行政检察来确保环境公诉的依法进行。

(二)环境公诉的类型与起诉的条件

在世界各国,环境犯罪的检控(环境刑事诉讼)普遍存在。而除此以外,环境公诉的类型,主要为环境行政公诉与环境民事公诉两类。环境行政公诉,是指针对行政机关怠于环保职守,造成环境污染或自然资源破坏的行为,检察机关或有关政府机关以环境公益的目的而提起的诉讼;环境民事公诉,是指针对企业或其他组织发生环境侵权行为,检察机关或有关政府机关以环境公益为目的而提起的诉讼。在欧美等发达国家,环境公诉包括上述两种类型,而巴西等一些国家,主要是环境民事公诉这种类型。而在我国,从目前的法律明文规定来看,我国《民事诉讼法》第55条规定的环境公益诉讼仅包含环境民事公诉这种类型。但是,环境行政公诉应该在我国得到确认。其一,运用法律解释学对环境法律进行解释。我国《环境保护法》第6条规定:一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。将上述条款的单位解释为包括检察机关与政府机关在内的单位;将“控告”解释为包括“起诉”,如此,便可确定“环境行政公诉”这种类型。其二,最高人民检察院的意见。2005年,国家环保总局在起草关于环保工作决定过程中,曾经专门征求最高人民检察院的意见。最高人民检察院2005年8月5日回复指出:“近年来,环境污染致害事件呈现上升趋势。由于缺乏相应的诉讼救济机制,因行政机关明显违法行政、滥用许可权造成公害事件的情形,无法通过诉讼途径解决,因此,建立环境民事、行政公诉制度是必要而可行的。”该回复并就建立环境公诉制度建议:“通过修改、完善相关法律,国家建立环境民事、行政公诉制度,明确民事、行政公诉的相应程序。”

关于环境公诉的起诉条件,在未来的法律修改或立法过程中,应明确规定环境公诉的实体性条件与程序性条件。实体性条件主要如我国《民事诉讼法》第55条及我国《侵权责任法》以及相关环境法律所规定的环境污染或自然资源破坏的事实以及环境违法行为的发生。程序性条件主要包括:检察机关在对有关机关(包括环境行政主管机关与其他行业主管机关)发出检察建议,要求在法定期限内有关机关仍然不提起环境公诉,检察机关便有权提起;环境行政机关通知有关行业行政主管机关后,行业主管机关在法定期限内仍不提起,环境行政机关可以提起。

(三)环境公诉与其他检控方式的平衡

检察机关在司法实践中,采用环境公诉、刑事公诉、检察建议、督促起诉、支持起诉或者是民事检察、行政检察,应该是在经合理设计而制订的法律明文规定的基础上,由检察院依据客观情势等因素进行综合判断而采取的策略行动,其他机关或个人无权干涉。但是,检察院采取上述行动时,应遵循有利于环境保护的原则。

四、“私人检察官”:个人与社会组织参与生态文明司法机制的构建

环境公益诉讼在上述论及的环境公诉外,还存在普通的环境公益诉讼,即由公民个人或社会组织充当“私人检察官”的角色,为环境公益的目的向法院提起的诉讼。而这种类型的环境公益诉讼,从某种意义上说是环境法的“牙齿”,在最大限度上追究环境违法行为:当环境行政机关怠于职守,造成环境污染时,个人或组织可以通过环境行政诉讼要求法院责令环境行政机关改正,甚至赔偿,由此督促环境行政机关依法维护环境;当企业出现环境违法行为时,个人或组织可以通过法院判决,责令企业停止侵害,承担赔偿等民事责任。因此,环境公益诉讼便解决了现实生活中“有侵害,无责任”、“有危害,无诉讼”的现象,弥补了原告缺位现象,使环境法装上了“公益诉讼”的“钢牙”,确保了环境法的实施。有学者认为,环境公益诉讼制度是保护环境的最终的,也是最具有强制力的救济手段。[3]

普通环境公益诉讼在两个角度上有力地弥补了环境诉讼的不足:一是,环境公诉的不足。若只有环境公诉制度,当有权提起诉讼的检察机关和政府机关怠于职守时,环境公益便无人代表,导致环境公益无法通过诉讼经由司法裁决而实现之。二是,普通环境诉讼的不足。无论在普通的环境民事诉讼还是环境行政诉讼,原告只有与本案有直接利害关系,方能起诉。如此,当所遭受侵害的环境利益为环境公益或者遭受侵害的环境利益高度分散以致于所有受害者皆产生“搭便车”心理时,普通环境诉讼由于原告缺位,导致环境正义无法经由司法裁决而实现。

环境公益诉讼制度完善的途径:一方面,我们可以通过继续完善《行政诉讼法》,来规定环境行政机关公益诉讼制度,使其与环境民事公益诉讼制度一起,成为环境公益诉讼的两个重要载体;另一方面,我们可以通过修改包括《环境保护法》在内的《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境类法律进行规定。或者,通过最高人民法院的司法解释规定之。

(一)原告资格

除了作为侵权行为人的单位(组织或企业)、个人之外,其他公民个人、组织或法律规定的机关等一切与本案无直接利害关系的主体都具有提起环境公益诉讼的资格。如此,可以使公民个人、组织或有关机关形成代表公益诉讼的竞争机制。因此,在专门的环境法律修改中,应该将环境公益诉讼的资格放宽至公民个人,而且应强调“与本案无直接利害关系的”即可提起公益诉讼。103 如何要将环境公益诉讼的“原告”放宽至公民个人?其主要理由在于:其一,公民具有充当公益诉讼原告的法理依据。在现代社会,公民的公众参与机制,是确保国家的立法、行政与司法不偏离实现全体民众利益的重要机制,表现在司法的参与体制中,公民参与公益诉讼,或称公民诉讼是其主要途径。其二,公民诉讼具有威慑其他主体与弥合公益诉讼的功能。法律规定公民个人可以提起公益诉讼,会促使有权提起公益诉讼的检察机关与政府机关忠于职守,不能懈怠,否则,当公民诉讼案件积累到一定程度后,会形成强大的威慑检察机关与政府机关的民意压力;还可以促使有权提起公益诉讼的社会组织敬业进取,否则,这些社会组织都将失却原有的社会资源。总之,公民诉讼有助于公益诉讼的竞争性代表机制的形成,并以此推动公益诉讼制度之完善。其三,公民诉讼是律师参与公益政治的主要渠道之一。在现代社会,律师参与公益政治是一个国家或地区文明治理的风向标之一。律师通常通过法律援助与公民诉讼而参与公益政治。作为一个训练有素的法律专业人员,律师较普通公民在提起公益诉讼时,更具有法律判断力与社会组织智慧,从而有助于公益诉讼目的实现。

(二)胜诉酬金与诉讼费减资

在普通环境公益诉讼中,无论对公民个人或环保组织来说,诉讼费是一个沉重负担。在法律中可以明确规定环境公益诉讼中原告仅需承担正常诉讼的一定比例或者免交诉讼费,而原告一旦胜诉,则可以根据胜诉金额提取一定比例的酬金。104诉讼费的减资与胜诉酬金的确定,必须认真考量如下因素:既不能因为诉讼费的减资与胜诉酬金而出现滥诉,又不能因此而阻却该诉而不诉。如何解决?比较合适的做法应该是:由法律确定在一个诉讼费减免的幅度及胜诉酬金的提取比例,而每个具体案件将由审理法院自由裁定。当然,在普通公益诉讼中,诉讼费的减免还须考虑原告是公民个人还是社会组织(主要是环保组织)的因素而采取差异化策略。因为社会组织可以通过会费、社会捐助、政府财政支持等方式筹措一定的资金,而公民个人则无法通过上述方式获得资助的支持。而胜诉酬金的确定则不应考虑上述因素,如此,才能对公民个人与社会组织起到一体激励的功能。而在环境公诉中,无论检察机关或政府机关,皆受国家财政全额支持,而且代表国家履职,因此,不具有获取胜诉酬金的法理依据,但该免除其诉讼费。

(三)起诉条件

环境公益诉讼机制之设置,其主要目的在于督促侵权行为人或行政机关采取保护环境的行为。因此,在起诉条件中可设置:原告应在书面通知方式告知侵权行为人或行政机关,描述侵权事实与公益诉讼的明确意图后,而侵权行为人或行政机关在一定期限内置之不理时,原告才能提起公益诉讼。至于针对同一案件,是环境公诉优先,还是普通环境公益诉讼优先,应遵循“起诉在先”原则,如此可以促进环境公益实现的迅捷。

总之,一方面,通过法律修改,出台司法解释来进一步规范环境公益诉讼;另一方面,通过对现有法律的解释与运用,开展环境公益诉讼,共同推动中国环境公益诉讼机制的完善,从而在根本上阻却环境污染,解决生态危机,美丽中国才可能实现。

五、结论

(1)司法机制在生态文明建设的法律机制中处于中心地位。健全与完善我国环境司法机制,将促进环保运动走向理性化与法制化,使法院成为不同环境利益的裁决者与不同生态诉求的平衡者。

(2)采用“环境法庭+环境法院”的环境法院(法庭)体系模式。在我国法院系统中,最高人民法院与具有环境法院的高级人民法院设置环境法庭,在中心城市设置环境法院。如此可以既达到保护环境的目标,又可以有效整合司法资源。

(3)完善环境公诉制度。让检察机关与政府机关形成竞争性代表公益诉讼机制。

(4)完善普通环境公益诉讼制度。宜将原告资格放宽至公民个人,形成公民个人、环保组织代表公益诉讼的竞争机制,通过推动普通环境公益,也促使环境公诉机制的完善。

(5)通过司法机关、检察机关、政府机关、环保组织与公民个人间的良性博弈,健全与完善环境司法机制,提供生态文明建设的司法保障机制,实现美丽中国之梦!



 


参考文献:


[1]叶俊荣.环境政策与法律[M].台北:元照出版社,2010.

[2]董燕.从澳大利亚土地环境法院制度看我国环境司法机制的创新[J].华东政法学院学报,2007,(1).

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[8] 刘冬京,易娟.我国环境公益诉讼的价值分析[J].江西社会科学,2012,(8).



























生态文明进展中的环境法治进阶#


杜健勋*   (西南政法大学 经济法学院,重庆 401120)


摘要:中国正处于社会转型加速期,由经济引领的改革形成了经济系统的资本魔力与政治系统的权力共谋,并不能保证社会全域的稳定有序,环境问题叠加在社会矛盾的累积与日趋显现之上,社会成本成为了社会不能承受之重。论文认为,环境问题的产生及解决是与社会结构背景相关联的,并且,环境法应当且能够为环境问题的解决提供理论支持与制度化方案。因此,环境问题是与社会相互作用的,环境问题的可行解决方案也要以社会结构为背景。作为因应环境问题与社会控制工具的环境法应当在契合社会变革与社会结构优化的基础上进行理论创新与制度建构,环境法治应当以生态文明为指向,为最终解决环境问题提供智识努力。

关键词:环境法治;环境利益分配;环境群体性抗争事件;利益结构



当社会进入到“环境时代”107,法律的社会形态因应便是环境法。“环境法最终的课题,是通过居民的参加,提供民主地选择环境价值的实现与其他的基本人权的调和的法律结构,创造出能够把环境价值考虑进来的谋求国民最大福利的社会制度。”108具体来说,环境立法“确认国家有权对个人及企业在生产和生活中对环境有影响的活动进行干预,从而具有影响市场经济发展、对环境进行管理的职能。”“它不仅仅与污染有关,它是关乎科学技术发展和经济发展、社会发展的问题,更是关乎人类价值观念的转换和发展模式转换的问题。”109环境法律制度或环境法律体系的形成是诺内特和塞尔兹尼克意义上的“法律对社会的回应”,进一步解构,则是图布依纳在现代社会状况下的“社会与法律共变演化模型”的“反思的法”。

一、总论

非自然原生的环境问题源于科技发展和社会进步,我们也试图从科学和技术中寻求解决方案。但环境问题并不单纯只是科学技术方面的问题,环境问题更提出了一些有关人在环境中生存的更深层问题,例如人类的基本价值是什么?什么样的社会类型决定着我们的生活环境?我们应该以什么方式生活?事实上,环境问题所提出的种种问题关系到了基本的社会科学乃至哲学和伦理学思维模式,关系到我们所追求的生命的目的。要想解决环境问题,科学和技术只是我们达到这些目的的手段之一,我们还需要寻求社会科学和政治运作过程的努力。环境法兴起与获得极大发展是20世纪法学界最重要的事件之一。美国环境法教授罗杰·M.芬德利认为,“环境法是一个由联邦和州之间的关系和冲突、行政法、行政程序、民法、刑法以及国家关于科学、技术和能源的发展政策组成的复杂的混合体。”在微观层次上,“是对付诸如汽车设计、瓶罐装置和水坝建设等各种问题的法规、判决和条例”;在中观层次上,“是环境政策与社会制度一体化过程的产物,在程序上表现为环境政策必须通过强调行政自由裁量权、司法制约和尊重各级政府权威的法律体制得到贯彻,在实质上表现为环境机制必须适应社会的经济现实、传统财产权和国家能源政策”;在宏观层次上,“环境法提出广泛的社会政策问题,这些广泛的问题一般都与把环境政策纳入其演进很少考虑环境问题的社会制度的过程有关。”110 申言之,环境法是丹尼尔·贝尔意义上的“后工业社会”111 和乌尔里希·贝克意义上的“风险社会”112视域下社会危机的法律与政策应对。“我们现在处于人类历史的分水岭,地球已面临大规模环境恶化的问题,加上人口暴增,将造成物种的大量灭绝。”113因此,“只要国家以经济为中心考量,罔顾自然及社会资源,则此国家在经济、自然和社会三方面,皆会一样没有效率。”114由西方资本主义主流世界观的生产与生活方式导引的环境问题,在如今可持续发展理念的型塑下,其解决方式已到了范式转移的时候了。

《我们共同的未来》毋庸是发表二十年来有关可持续发展论述最重要的文件。“该书对于可持续发展的原则性主张,社会、经济、政治制度应扮演的角色,以及国际间应抛弃竞争、走向合作关系的缘由都做了清楚的说明。”115但是,除了原则性主张与建议之外,对于如何达成可持续发展的良好愿景,该书却无提出任何具体主张。116全球环境资源问题并没有因为《我们共同的未来》的道德与灾难恐吓而缓弱,被寄予厚望的《京都议定书》(Kyoto Protocol)因为世界第一排放大国美国拒签而显得效力不足,被喻为“拯救人类的最后一次机会”117的哥本哈根“2009年联合国气候变化大会”(COP15)更是无果而终,一份不具法律约束力的《哥本哈根协议》(Copenhagen
Accord)难以掩盖其背后各国利益的角力与争夺。在经过《联合国气候变化纲要公约》连出四年的“虚招”之后,对于2012年卡塔尔多哈的COP18,人们已经不再抱有任何寄望,世人及媒体都没有给予特别关注。而整个COP18大会就在缺乏信任与消极作为的氛围下草草落幕。唯一的重大决议事项是《京都议定书》效期延长8年(至2020年),让联合国有更多时间制订新的公约,但事实上,却是让原订的全球减碳目标与期程继续延宕。一次次希望,又一次次失望,然而,理智的情绪则是希望本就不应该有,在世界范围内解决环境资源问题的良好愿景永远不能也经不起现实利益的拷问。原因只有一个,那就是在以全称命题看待环境问题的视野中,“我们没有共同的未来”,在环境资源的生存基础竞争中,正义永远是利益的背书者。将视野回置于国内,在环境资源保护已成为国人共识、执政党“执政方略”
118与政府工作“施政报告”119时,《2011年中国环境状况公报》仍然显示,“全国地表水水质总体为轻度污染,湖泊富营养化问题突出。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西南诸河和内陆诸河等十大水系469个国控断面中,Ⅰ至Ⅲ类、Ⅳ至Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为61%、25.3%和13.7%。在监测的200个城市4727个地下水监测点位中,优良—良好—较好水质的监测点比例为45%,较差—极差水质的监测点比例为55%。农村环境问题日益显现。2011年对全国364个村庄的监测试点结果表明,环境空气质量达标的村庄占81.9%;农村地表水为轻度污染;农村土壤样品超标率为21.5%,垃圾场周边、农田、菜地和企业周边土壤污染较重。中国环保任重而道远。”120

环境问题解决的范式转移需要将焦点置于整个社会经济背景之下,“包括重建人类活动及人际关系的型态,让民众学会尊重他们赖以维生的自然系统,而达成这种目标的先决条件是:将公正与社会正义纳入社会体系中。”121因为,“这个社会长久以来就有剥削人力的现象,也有自然资源受工业社会剥削的问题,某些目前对于西方社会与环境关系的批评指出,我们应该质疑为何弱势人民及社群承受的环境问题相对较重,而菁英份子因此得以继续享受极耗费资源的生活,且相对较不受环境问题影响。”122“在任何时间点上,环境都是社会、实体(physical)及自然/生物程序相互作用的产物。”123我国的中西部地区自然资源禀赋优于东南沿海地区,然而经济却不富裕,同时也没有逃脱现代经济发展之恶果的环境污染的侵扰,相反,经济越落后的地区与社经地位越低的群体受环境污染之害越深。124

二、环境法治的关注面向递进

源于20世纪60年代的民权运动,环境正义肇始于20世纪80年代的美国,主张个人及社群不应承受不公的环境问题,尤其是与非裔美人及拉丁裔社群所遭受的环境问题,这些族群受环境污染影响沉重,且在薪资不平等之外,还遭受许多其他方面的不公平待遇。环境正义问题的核心精神在于环境道德平等,也就是在形式上环境议题考虑必须遵守道德平等的前提,每个公民都有获得平等关怀与尊重的权利,至于在具体的环境决策上也应践行平等理念,建立健全的民主机制,保障公众参与的平等权利,优先关照弱势者的利益,避免因追求特定的环境利益而造成对于弱势者的压迫,藉此实现社会在环境分配领域的公平正义。环境正义的实现是环境问题解决的前提性框架,是环境问题解决的新范式。

正义是形成社会共同体的基础,是法律恒久的价值追求,通过亚里士多德正义谱系的经典论述,经过康德理性的目的回归,正义在罗尔斯意义上得到完整的描述与设计。进入环境的时代,正义追求遭遇了环境问题的拷验,环境正义是具有时代特征的正义逻辑转型,是环境法学研究的新课题。美国伊利诺伊大学哲学和法学教授温茨教授明确地指出正义概念在环境议题中的重要性,认为即使某些未顾及平等的环境措施能够有效造就一个干净的生活质量,然而,这样的一个无污染、不公平、压迫的社会绝非我们所期待的理想社会,因此,讨论环境议题绝不能排除社会平等与正义的范围。“环境公共政策将不得不蕴含绝大多数人认为具有合情合理的环境正义原理”125,而环境正义就是,“作出安排,以便对进行某种活动和生产某种商品的权利进行分配,从而确保人们在对环境资源的诸种利用间保持协调一致,并与环境的可持久居住性和睦共存。”126

环境正义的规范性关怀是环境利益的分配,因此,环境问题的解决最终归结于环境利益的分配。作为法学的学习与研究者,从法律的规范功能出发,对环境利益作出法律解释,如果能通过环境法的环境利益分配达致环境问题的解决,并型塑环境社会秩序,不但于环境法学理论研究,亦或对社会实践都是有助益的。

我国的地区之间、城乡之间与群体之间的环境利益分配需要严谨周密的制度结构安排,不但需要在宪法层次构筑环境利益分配的象征指引,更应当将环境利益分配落实到环境资源基本法与各层次的部门法中,分配利益本身即为法律的一大功能,甚至是法律最为重要的功能之一。由于我国的国情所限,长期以来,首先是将利益当作禁忌,认为谈利益就是道德低点,而法律是高尚的正义之维,与利益绝无关联,之后,在没有规则的最为复杂的交往规则下,中国社会急剧演化,社会变迁导致利益群体迅速分层,形成利益表达的不同形态,由此导致法律中反映的就是利益的倾斜化,再之后,当环境保护生态文明漂洋过海成为国人耳熟能详的时髦符号装备后,法律便顺风应时,规定“为保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设事业的发展。”127 在这种空洞的保护背后,丝毫看不到我国复杂的国情与现实,那就是环境利益的地区与群体差异,为因应国情与应对生态环境资源脆弱的现实,必须在法律制度结构内明确承认环境利益、评价这些各部分环境利益的份量、在正义的天秤上对他们进行称重,根据公民社会的理性交往原则与权利平等原则确保制度结构的合理与利益的衡平,使相关各方的利益在共存和相容的基础上达到合理的优化状态。或者说,要将利益分配作为环境资源法律制度结构构建的基本内容与方法。

环境利益由两个部分构成,一部分为自然禀赋的环境利益,一部分为人为创造的环境利益,自然禀赋的环境利益包括生态系统的自然循环和自然资源禀赋,而人为创造的环境利益则包括生态环境保护和污染防治。社会结构中的环境利益是社会建构的,环境利益就是社会利益的一种表达,是一种特殊的社会利益类型。对社会结构中的弱势群体而言,他们面临的最重要的环境问题是因为贫穷而造 成的人口快速增长、林木砍伐、水土流失、沙漠化,并且因此更加贫穷而难以自拔的贫穷陷阱。“环境保护”不能以全称命题来作为论述行动的基础,并且需要纠正“重自然轻人类”的关怀偏好,因为这样不但造成只照顾有权、有钱、有闲与有发言权者的“环境”而忽视弱势者的环境,更可能导致对于后者的压迫。环境保护的论述与工作必须是分权与去中心化的,因此,笔者提出了“环境区分利益”128的新概念,以重点说明环境利益的差异现实与矫正的必要和紧迫。公平正义的分配是环境利益课题的核心议题,通过法律达成环境利益的分配,是环境法理论研究与实践证成的最新范式转移,是“反思的法”的客观真实,也是改革环境主义的最新疆域拓展。

三、环境法治的具体路径选择

就全球层面而言,环境正义提供了一种语言,让相对弱势的团体可以挺身反抗各方面的不平等。环境正义源于“权力”及分配正义的政治传统,而这些传统的重点在于重新分配环境中的善与恶,并将环境正义置于政治——环境光谱的左端。129在美国,环境正义运动发展特别关注非白人社群的经验,“在这些社群中,即使贫困的情况受到控管,其所接触的污染及有毒废物还是高过平均值。”130除了积极鼓励大众关注少数族群所承受的环境影响外,环境正义同时被纳入大伦敦政府(Greater London Authority)的政策考量中,使得该政府于2005年公布一份相关的指导方针,“在贫困、社会弱势团体,及工厂排放有毒废料等环境问题之间,建立清楚的关联。”131环境正义要求生命、健康、良好的生活质量与住房环境等。

法律对社会是如此重要,霍布斯宣称,一个没有强大政府控制的社会是“人人相互为敌”,“人们不断处于暴力死亡的恐惧和危险中,人的生活孤独、贫困、卑污、残忍而短寿。”132卢梭指出,“法律把权利和义务结合在一起,并使正义能符合于它的目的。”133“一旦法律丧失了力量,一切就都告绝望了;只要法律不再有力量,一切合法的东西也都不会再有力量。”134进入现代世界以来,在昂格尔的批判与历史视野中,习惯法或相互作用的法律“仅仅是反复出现的、个人和群体之间相互作用的模式,同时,这些个人和群体或多或少地明确承认这种模式产生了应当得到满足的相互的行为期待。”135这种相互作用的法不具备公共性的实在性,它是由一些公认的惯例所组成,所有的交往和交换都在这些惯例的基础上得以进行。而官僚的或规则性法律具有公共性和实在性,“是由一个具有政府特征的组织所确立和强制的公开规则组成”,它“专属于中央集权的统治者和他们的专业助手的活动领域”136,官僚规则总伴随着严格限制其范围的其他类型的法律。法律秩序或法律制度,“不仅具备公共性和实在性,而且具备普遍性和自治性。”137自治性法表现在实体内容、机构、方法与职业四个方面,就实体内容来讲,它不是某种神学观的法典化,不仅远离支配人与上帝关系的戒律,也远离任何一种有关社会关系的宗教认识;就机构来说,作为一种世俗的规则体系,自治性的法律规则由那些以审判为主要任务的专门机构加以适用,因此,“国家与社会的分离因国家内部立法、行政和审判的区分而加以完善”138;方法论上的自治性意味着“法律推理具有一种使其区别于科学解释以及伦理、政治、经济论证的方法或风格”139;职业的自治性是指“一个由其活动、特权和训练所确定的特殊集团,即法律职业集团,操纵规则、充实法律机构及参加法律争诉的实践。”140在昂格尔看来,法治是一种社会组织的模式,法治的形成不是主观塑造的结果,而是历史和文化演进的结果,法治不仅同一个社会中人们所熟悉的社会规范有关,也同民族的思维习惯有关。

经过规范建构的智识努力,诺内特和塞尔兹尼克认为,压制型法具有威慑力和受制于长官意志的偏向,其“第一个特征是法律与政治紧密结合,其形式是法律制度直接服从于公共的和私人性质的统治精英:法律是柔顺的工具,很容易被利用来巩固权力的丈夫权威,保护特权,以及赢得遵从。原始的工具主义占了主导地位。第二个特征是官方的自由裁量权蔓延,它既是法律柔顺性的结果,又是其首要保证。”141自治型法是为了弥补压制型法的缺陷,控制率性不羁的国家强制力,通过设置一套专业化的、相对自治的法律制度,把决定的大权限制在一定职能范围之内。即创造“一种法律的统治而非人的统治”142,其主要作用是“能够约束统治者的权威和限制公民的义务”143。在扬弃和综合压制型法与自治型法的基础上,通过改变法学方法论上自然法与法实证主义的二元对立的局面,赋予国家制度以自我修正的精神,回应型法诞生了。它“鼓励坚持已见和探寻公认权威的批判,其长期效应就是把一种变化的动力注入法律秩序,并形成对法律灵活回应各种新的问题和需要的期待。”144回应型法提供的不只是程序正义,“它应该既强有力又公平;应该有助于界定公众利益并致力于达到实体正义。”145

在图依布纳“反思的法”的模型中,“法律结构的自我指涉”意味着,法律变迁和社会变迁是相关但又不同的过程。法律系统并非独立于社会变迁之外,外部变化只有在被法律系统内部结构转译为“社会实在的法律建构物”时,社会的变迁才能影响法律的变迁。146“反思的法”改革的重点是改善法制与社会的结构性衔接方式,扩大法制的替代性选择的范围,而不是转换法制本身的目的。“图依布纳提出的对策是:通过‘第二级规则’(哈特)的发展来统合企画和参与、法的工具化和自主化的不同倾向。其结果,诺内特和塞尔兹尼克试图使之潜在化的强制力被转化成为在法的担保下进行协商的努力。”147在图依布纳看来,反思的法的特征是一种新型的法律自我限制,它并不负责对社会进程的后果予以规制,而是把自己的作用限制在对民主的自我规制机制的定位、矫正和重新阐释。148

作为“回应型法”出现于历史舞台上的环境法,经过与社会现实的互动,在环境运动的推波助澜下,逐渐对环境问题的解决提出了更切合实际的方案,即“采取间接的法治方式、提倡在私法和社会法领域中有控制的自主管理、坚持程序正义的精神。”149申言之,环境法是图依布纳“反思的法”在现代社会的法制形式,“试图协调人们的利己倾向和合作倾向,平衡公民的环境权利诉求、企业的经济利润需求和政府的公共服务追求,最终达致人与自然相和谐的生态社会。”150 “由于法律教义学在功能分化社会中仍然处于不发达状态,实在法也遭遇了危机,导致了功能分化社会法律演化的瓶颈。”151环境问题是社会问题,环境法是环境与社会变迁模型反思的法律对策因应。社会结构是环境法发生的基本背景,“环境保护必须要与社会正义问题同时受到关注。缺少环境保护,我们的自然环境可能变得不适宜居住。缺少正义,我们的社会环境可能同样变得充满敌意。”152环境史学家Martin Melosi指出,“环境正义概念的提出相当重要,因为它引领着学界再次思考‘平等’的意涵,并且扮演着将它重新介绍给社会大众的重要历史任务。”153因此环境正义主张将环境问题看作社会正义的延长线,首先关注人类社会中的环境利益与负担的公平分配问题,而非“对环境的正义”。它是关于权力运作的,与其它政治、经济、社会与文化议题一样,不同的行动者(小至个人,大至国家甚或区域、洲)有不同的利益所在,也必定会为维护自己的利益而各显神通。而与政治经济逻辑相同的,社会中的弱势者与全球体系中的弱势国家或族群,往往会成为“环境保护”行动中与环境决策中的牺牲者。

从中国社会发展和变迁的具体现实出发,改革开放以来,社会结构最根本的变化是由“总体性社会向分化性社会转变”,“社会利益主体多元化,利益关系更趋复杂;不同利益主体对发展与变迁的社会预期普遍提高,对自身利益的保护意识日益增强,对公共资源分享的诉求日益强烈;利益冲突有时变得更加尖锐,利益表达有时变得更加无序,利益的实现有时也变得更加极端,利益的综合也因此变得更加困难。”154“不仅弱势群体在利益表达方面存在许多问题,而且强势群体在利益表达方面也付出了非常大的代价。”155“从某种意义上讲,中国已经开始进入到了一个集团性利益博弈的时代。”156“无论在怎样一种现实的‘公平分配’社会,社会的整体福利都不可能与所有社会成员保持均匀的关系,而一定是与部分占据着更有利的资源位置的成员保持着更紧密的关系。换句话说,伴随着整体福利的增长,一部分人的巨大获益同时也会产生另一部分人的利益受损和相对的利益位置下降,帕累托式的‘福利最大化’是一个可以靠近但不可能完全达到的目标。” 157在布迪厄的视域中,一个分化了的社会,“不是一个由各种系统功能、一套共享的文化、纵横交错的冲突或者一个君临四方的权威整合在一起的浑然一体的总体。”而应该是“各个相对自主的‘游戏’领域的聚合,这种聚合不可能被压制在一种普遍的社会总体逻辑下。”158

地区失衡、城乡鸿沟与群体分化的“社会结构紧张”159或“社会结构断裂”160是中国环境利益的基本背景,因此,中国的环境资源问题解决必须将视野置于这个基本的社会结构中。环境利益冲突是社会结构紧张或断裂的表现,环境利益合理公正的分配则是缓解社会结构紧张或弥合社会裂缝的有效途径。厦门PX项目、北京六里屯垃圾焚烧项目、广州番禺垃圾焚烧项目、大连PX项目、四川什邡钼铜项目、江苏启东排污事件、宁波PX事件、成都PX项目、昆明PX项目等环境群体性抗争事件就是在社会结构紧张或断裂下的环境利益表达与冲突的张力表现,其核心诉求为环境利益的公正分配。

社会结构视野中环境资源问题的认识与解决以环境利益的分配为基本认知,法治社会中的社会行为以法律预设为基本行为模式,“法律制度是一种配给制度,它所作的及它的本质反映了社会权力的分配:谁在上层,谁在底层;法律还保证这种社会结构保持稳定或只按同意了模式改变。这制度发布命令,授予利益,告诉人们可做什么,不可做什么;每种场合,法律规则,如果得到遵循,对谁拥有或保留或得到什么好处,已作选择。”161因此,环境利益分配是环境法律预设模式中的有序社会行为。立法是环境利益分配的逻辑起点,并以此建构规范合理的环境利益分配制度框架,“一个社会的法律的全部合法性最终必须而且只能基于这个社会的认可”162,所以,环境利益分配最终要达致法律实现,使“纸上的法变为行动中的法,使之转化为人们的行为。”163也就是“通过执法、守法和法律监督的过程,达到法律设定的权利和义务的结果。”164

Environmental Law Advanced in Ecological Civilization

DU Jian-xun (Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

Abstract: Along with the acceleration of social transition in P. R. China, the economic reform as a leading part of the transition turned into chasing capital in the economic system and power complicity in the political field. The social transition cannot ensure that the whole society could change stably and orderly. Therefore, social contradictions accumulated and emerged gradually, upon which superposed ERPs. In that case, the society could not bear social costs any more. To solve the ERPs, based on social transition and social structure optimization, we should carry out theoretical innovation and system construction on environmental law that emerged to be a tool of social control as the time required.

Key words: Environmental Law; Environmental Interests Distribution; Environment Mass Disturbance; Structure of Interest



◆环境保护与刑事法律


污染环境罪的犯罪客体及其危害结果问题


皮 勇*   刘 俊**   (武汉大学法学院,武汉430072)


摘要:2011年通过的《刑法修正案(八)》以“污染环境罪”取代“重大环境污染事故罪”,强化惩治污染环境的犯罪、保护我国环境。新设立的“污染环境罪”对原犯罪立法做了重大修改,涉及污染环境罪的犯罪客体、危害结果等等理论和司法实务问题。环境犯罪的犯罪客体应当是人与自然之间的生态关系和人与人之间的社会关系,犯罪对象是关系到人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。污染环境罪的基本罪不是结果犯而是情节犯,其重罪是结果犯,但危害结果的认定,主要是因果关系的认定,应当允许在严格限制的条件下采取推定证明的方法。

关键词:污染环境罪   犯罪客体   危害结果 因果关系 推定证明



环境污染是危害人类健康、制约经济发展和影响社会稳定的严重问题,自20世纪70年代开始我国逐渐认识到环境保护的重要性并出台了一系列保护环境的法律、法规,但是,在一切为了经济发展的热潮下,受经济利益的驱使,人们将保护环境放在次要位置上,自20世纪80年代至今30多年里,我国环境状况持续恶化,严重威胁我国社会稳定、经济发展和人民健康和生命安全。为了扭转环境恶化的局面,1997年修订的刑法增设了重大环境污染事故罪,改变了污染环境行为不入刑的状况,可是,该罪立法将现实生活中污染环境犯罪界定为过失引起的环境污染事故,与实际状况不符,没有起到遏制污染环境犯罪的作用。2011年通过的《刑法修正案(八)》以“污染环境罪”取代“重大环境污染事故罪”,强化惩治污染环境的犯罪、保护我国环境,该修正案第46条规定的污染环境罪,167是指自然人或者单位违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境,应受刑罚处罚的行为。新设立的“污染环境罪”仍然具有行政从属性,以违反国家规定为前提,其危害行为限于排放、倾倒或者处置有害物质三种行为,但不再以公私财产和人身权为犯罪客体,而将大气、水、土壤等环境媒介作为该罪立法的保护对象,将造成严重的环境污染作为犯罪的结果。这些修改涉及污染环境罪的犯罪客体、危害结果等理论和司法实务问题,有必要深入分析。

一、污染环境罪的犯罪客体问题

(一)污染环境罪的客体

任何犯罪都有犯罪客体即刑法所保护的犯罪所侵犯的社会关系,污染环境罪侵犯的社会关系是什么,在法学理论上有不同的观点。

(1)公共安全说。该说认为环境犯罪侵犯的是不特定多数人的生命、健康和重大财产的安全。168无论是1979年刑法规定的环境方面的犯罪还是1997年规定的重大环境事故污染罪,刑法中涉及的有关环境污染犯罪的刑罚条款都是以保护人身安全或者财产利益为目的,这些规定表明造成公私财产重大损失或者人身伤亡是成立犯罪的标准,人身安全或者财产利益才是刑法保护的客体,保护环境只是手段。我们认为,将污染环境罪的客体界定为公共安全,势必会造成与刑法中规定的“危害公共安全罪”的混淆。

(2)环境保护制度说。该学说认为,“该类犯罪的客体应该是国家对环境资源保护的管理制度” 169主张“环境资源保护制度是指国家为了保护和改善生活环境和生态环境,防止污染和其他公害,保障人体健康,保证社会的可持续发展而通过有关法律和行政法规进行规制的一种制度”170刑法明确将污染环境罪置于破坏环境资源保护罪中,其侵犯的是有关保护环境的法律法规和国家的环境保护管理制度。该说目前是我国刑法理论中的通说,支持者众多。

我们认为,环境保护制度成为环境犯罪的客体,未能充分解释《刑法修正案(八)》为何将犯罪构成要件的结果修改为“严重污染环境”,该立法修改突出了保护环境的任务,简单用维护环境保护制度来说明并不具有充分的说服力。

(3)双重关系说。“旧环境社会关系说”认为,环境犯罪侵犯的是国家在保护和管理环境过程中形成的各种社会关系。相对于旧环境社会关系说,双重关系说被称为“新环境社会关系说”,认为,污染环境罪侵犯的是直接客体——人与自然之间的生态关系和为环境污染犯罪所间接侵害的人与人之间的社会关系。171持此观点的学者认为,犯罪客体可以分为一般客体、同类客体、直接客体,污染环境罪侵犯的是双重社会关系,包括人与人之间的社会关系和人与自然之间的生态关系,但不同于复杂客体。

我们认为,该学说在认识层次上有所进步,突破了传统刑法中狭隘性的人本主义观念,开始注重环境污染犯罪的本质属性,且与刑法理论关于犯罪客体的层次性相符合。

(4)复杂客体说。该学说又有多种分歧观点,有的观点认为环境犯罪同时侵害了公民的所有权、人身权和环境权,172有的认为环境犯罪侵犯的客体是国家环境资源保护制度、公民的环境权以及与环境有关的人身权和财产权。173这些观点都认为环境犯罪的犯罪客体不是单一客体,并通过列举的方式来表述环境犯罪侵犯的犯罪客体,包括人身权、财产权、环境权等。我们认为,复杂客体说的观点繁杂、缺乏概括性,将多种权利杂糅在一起使环境犯罪的犯罪客体变得更不明确。

(5)环境法益说。该学说以大陆法系刑法相关理论为基础,将“环境法益”作为环境犯罪客体,认为将环境法益作为犯罪的客体是社会法治化的内在要求,比传统刑法单纯保护人类利益更具合理性,与环境刑法的行政化特点一致,克服了将制度作为犯罪客体的局限性,体现了环境犯罪的客体的独立性,有利于实现对环境的全面保护。该学说给刑法理论带来了观念上的革新,对我国传统理论学说冲击不小,逐渐受到推崇。但是,环境法益究竟是一种什么性质的法益,谁是该法益的主体,目前并不明确,将这样一个不明确的概念用来描述本罪的客体,并不妥当。

(6)环境权说。该学说是在借鉴环境保护法的理念的基础上提出来的,其比较典型的几种说法有:“环境犯罪侵犯的是国家、法人和公民的环境权”;174“人类拥有的要求生存和生活之安全、幸福的权利”;175“应从环境的人本主义和非人本主义出发,从权利和义务的相对性出发来确定环境权作为环境犯罪的客体。”176环境权说认为环境犯罪的客体是环境权,一般是指法律规定的、环境法律关系主体所拥有的、在良好生活环境中生存以及合理利用自然资源的基本权利。

我们认为,将环境权作为污染环境罪的客体是不合适的。环境权的概念和属性是什么,什么样的主体享有环境权以及环境权的内容包括哪些,从来都没有定论。将一种法律未明确规定的权利作为刑法中的犯罪客体,这无疑是对刑法的谦抑性的一种挑战。犯罪客体应该是一种能够明确的客体概念,环境权在未被法律明确规定前不宜作为环境犯罪的客体。

综合以上,我们认为,污染环境罪的犯罪客体应该是我国刑法保护的、为环境犯罪行为侵犯的双重客体,即人与自然之间的生态关系和人与人之间的社会关系。理由如下:

第一,人与自然之间的生态关系反映了人与人之间的社会关系。社会关系是指社会中人与人之间关系的总称。社会关系的基础在于人,由于有了人的存在与交往,人类之间便产生了各种复杂关系,这些关系统称为社会关系。根据不同的标准,社会关系可以划分为不同种类,人与自然之间的生态关系可以归属于物质关系,因为保护生态环境最终的目的就是为了人类的可持续发展,是为了人类更好地利用环境创造价值。我们不能用传统的人类中心主义生态价值观来认识环境,但是,在人类的政治、经济、法律体系中,生态环境的保护最终要与人类的生存发展联系起来,没有人会把一棵树或者一盆花当做人一样供养着,这也是不现实的。调整人与自然之间的生态关系,实质上就是就是保护生产力和生产关系存在的物质基础,也就是保护人与人之间的社会关系。

第二,将双重关系作为客体更有利于保护环境,从而保护人与人之间的社会关系。污染环境罪作为一种行政犯罪,与传统犯罪有着很大的区别。近代环境污染是工业社会发展产生的副产品,由此产生的犯罪是一种特殊的犯罪,其在一定程度上不对人与人之间的社会关系产生直接影响,比如在荒无人烟的地方倾倒有害物质导致该区域环境被严重污染,虽然没有对人或者财产造成重大损失,但是这种对环境的污染却严重破坏生态平衡,影响的是人类整体的利益和未来发展的机会。污染环境行为直接侵犯的是人与自然之间生态关系,但由于摧毁了人类赖以生存发展的基础,最终也会间接地损害人类社会关系,要遏制此类行为,用其他手段处罚不足以达到保护环境的效果,必须科以刑罚。

第三,以双重关系作为客体反映了人类中心主义兼具生态中心主义价值取向的必然要求。保护环境实质上是保护人类的长远利益,因此,在环境刑法立法上,既要直接体现保护人的利益,也要体现出保护生态环境的目的。污染环境罪保护环境的最终目的依旧是保护人类的利益,只是它相对于重大环境污染事故罪更侧重于保护环境,手段不同,目的却是一致的,这也是以人类中心主义为主同时兼具生态中心主义的价值追求。将污染环境罪的客体定义为双重关系,是综合保护环境和人的利益在犯罪客体上的表现,有利于将环境犯罪与其他犯罪相区别。

第四,以双重关系作为客体反映我国现阶段的基本国情,有利于理顺经济发展与环境保护的关系。在现阶段经济发展依旧是国家发展的中心任务,如果环境刑事立法过分倾向于保护人与自然之间的生态关系,可能打击企业的生产积极性,甚至阻碍经济的发展,反之,若刑事立法坚持传统人类中心主义,仅以人与人之间的社会关系为犯罪客体,不注意保护生态关系,就无法有效改变人类生活生产环境恶化的趋势,最终也会影响经济的发展。将双重关系确定为犯罪客体,是在经济发展和环境保护之间寻找平衡点,使二者相互协调发展。

综上所述,在现代社会环境保护日益受到重视的背景下,将人与自然之间的生态关系和人与人之间的社会关系作为污染环境罪的客体,符合国家环境保护政策,有利于刑法在保护环境和保护人的利益方面正确发挥作用,能体现保护环境也就是保护人类可持续发展的立法理念。

(二)污染环境罪的犯罪对象

犯罪对象是犯罪行为所直接作用的人或者物,污染环境罪的犯罪对象是各种具体的环境,它是一种“物”,是可以为人类活动支配的一种资源,是法学意义上的“环境”,有别于环境犯罪的行为对象。

污染环境罪的犯罪对象是法律规定的环境,即污染行为直接作用的对象,这个对象是人类赖以生存的基础,是人类发展过程中必须不断使用的资源,也就是国家环境保护法律法规规定的“环境”。建立法学意义上的环境概念才能使环境保护在刑事立法中具有可行性,只有环境刑事立法的保护对象具有可保护性,用刑法手段进行保护才必要。以故意杀人罪为例,其犯罪对象是人,刑法保护的是人的生命权,生命权是人最基本的权利,具有可保护性,制定故意杀人罪才能体现出必要性。“环境”是污染环境罪的犯罪对象,将“环境”概念做法学意义上的界定,就是要明确“环境”是法律可保护的资源,一旦将这种资源污染或者破坏,人类将受到极大损失,只有这样,刑法才有介入的必要,刑事立法才能切实在保护环境上起到实际作用。

这里的“环境”还是一个整体的概念,即污染环境罪保护的是整个人类生存的环境,是一个系统的环境概念,而不仅是单独的、各环境要素。2011年刑法修正案(八)修改原来的环境污染事故罪时,将“土地、大气、水体”这三个限定的犯罪对象删除,我们认为是立法者认识到污染环境犯罪的对象不应该局限于这三种具体的环境要素,因为环境是一个整体,污染了其中一个要素,是对环境系统整体的破坏。也就是说,污染环境罪的犯罪对象是环境法学意义上的“环境”,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,也是人们在生产生活中实施排放、倾倒、处置废弃物或其他有害物质过程中直接作用的人类环境。

相对于污染环境罪的犯罪对象,污染环境罪的行为对象是行为人的行为所直接作用的人或者物,是指行为人作用于环境所凭借的物质,刑法第338条将其规定为有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质。将这些物质规定为污染环境罪的行为对象具有实践意义,因为污染环境罪的犯罪对象是人类环境,但是,究竟怎样的行为能够对人类的环境产生足以让刑法介入的破坏性影响,怎样的物质能够对人类环境起到破坏作用,这都是认定污染环境罪必须考虑的问题。放射性废物是指含有放射性物质的废物或者指被放射性物质污染的废物。177含传染病病原体的废物是指有可能引发各种疾病的细菌茵种、病毒毒种以及其他的传染病的致病性微生物。有毒物质又称毒物,一般是指那些以较少的量进入人体后,能与人体细胞发生化学性的或者物理性的作用,影响人体的正常生理功能的发挥,致使人体发生病理性变化的物质。有毒物质的种类有很多,大致上可以划分为无机有毒物质和有机有毒物质,无机有毒物质如氟、镉、铅、汞、砷等,这其中有许多物质能够在生物体内大量潜藏和积聚,长时间便对环境产生极大的污染和破坏;有机有毒物质如乙烯、有机磷、有机氯、酚、氰、有机汞等,这些物质也是能够对环境产生极大损害的。其他有害物质则是指上述三类有毒物质之外的其他可能对环境产生污染的物质,只要是对环境产生严重污染的物质都可以界定为其他有害物质

总之,污染环境罪的行为对象是自然人或者单位用以作用于环境的、对环境产生严重污染以致应受刑法处罚的有害物质,它只是一种媒介,并不直接体现犯罪客体或者犯罪对象,但是对于认定犯罪具有重要意义。

二、污染环境罪的危害结果问题

界定污染环境罪的犯罪客体、犯罪对象和行为对象,有利于认定污染环境罪的其他构成要件,尤其是认定污染环境的危害结果。污染环境罪的危害结果是指污染环境行为对环境造成的法定的实际损害或者现实危险,正确把握污染环境罪的危害结果的内涵,有助于准确认定污染环境罪。

(一)污染环境罪的基本罪是否为结果犯?

刑法修正案(八)将原刑法第338条修改为:“违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。”该条规定了污染环境罪的基本罪和重罪,后者是结果犯没有疑问,而前者是否是危险犯,在理论界有不同意见,也影响到该罪的司法适用。

有学者认为污染环境罪删掉“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”这一结果性要件使本罪包含了危险犯。178还有学者认为,“立法者不采用常用的危险犯的表述,正是为了避免用一种标准来判断所有‘污染环境’的情形,也就是说可以将‘严重污染环境’理解为广义的危害结果,它既包括实害的损害结果,也包括危险状态,甚至可以包括具体的污染行为。”179也有学者坚持“只有对造成严重污染环境的危险犯予以刑罚处罚,才能从根本上消除行为人不履行环境道德和污染防治义务的行为。”180我们认为,污染环境罪的基本罪可以是危险犯。理由如下:

(1)法条规定的“严重污染环境”可以涵盖“造成严重后果”和“污染环境,情节严重”两种情形,后者情形是情节犯,可以涵盖危险犯。如果该罪的基本罪是结果犯,在立法上通常采取的是“造成严重后果”或“后果严重”的表述,如刑法第146条规定的“生产、销售不符合安全标准的产品罪”,该条规定,“生产不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的电器、压力容器、易燃易爆产品或者其他不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品,或者销售明知是以上不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品,造成严重后果的,处五年以下有期徒刑,并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金;后果特别严重的,处五年以上有期徒刑,并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金。”将“严重污染环境”作结果犯理解,不符合法条规定的内涵,限制了该条对污染环境情节严重行为的适用,不利于正确打击后者犯罪行为。

(2)将污染环境罪的基本犯做结果犯理解,不利于遏制严重污染环境的行为。环境犯罪与传统犯罪不同,其危害后果不一定在短时间内显现,有些严重污染环境的行为对人类生命、重大财产利益的危害需要较长时间才表现出来,例如向土壤、水体和大气中超标大量排放废物等有害物质,往往在数年之内都不会表现出严重后果,而是在人体和其他生物体中积累到一定程度后才出现严重后果,如1955年日本发生的“森永奶粉砷中毒事件”,危害后果是在多年后才表现出来。如果要等到很长时间后表现出严重后果时,才追究犯罪人的刑事责任,多数情况下为时已晚,严重后果已经造成,此时追究犯罪人的刑事责任对遏制环境犯罪和保护环境的作用不大。还有可能出现这种情况,污染企业和个人在危害结果表现出来之前搬迁到其他地方,而逃避掉刑法的惩罚,在此种情况下,虽然没有出现严重后果,但对生态环境的污染已经达到相当的程度,对人类生命健康和重大财产利益造成了严重危害。由于环境犯罪所造成的危害后果具有渐进累积的特点,刑法应提前介入才能起到有效遏制犯罪、保护环境的作用,对超标排放污染物的情节严重的,不等造成严重后果即追究犯罪人的刑事责任。

(3)将污染环境罪的基本犯理解为结果犯,不符合刑法修正案(八)的立法修改意图。原刑法第338条规定的“重大环境污染事故罪”是结果犯,只能惩处过失造成的环境污染事故犯罪,对故意严重污染环境的行为则无法处罚,刑法修正案(八)修改该条立法,本意是克服该条立法的不足,将其规定的犯罪范围予以扩展,使其可以涵盖故意(放任)污染环境、情节严重的情形。如果将修改后的“污染环境罪”仍然限制理解为结果犯,有悖于立法修改的意图。

我们认为,“严重污染环境”是污染环境罪基本罪的构成要件,可以作以下理解:(1)污染环境,造成严重后果。这里的严重后果,包括人类的生命健康受到严重损害或者公私财产遭受重大损失。关于这里的“严重后果”具体如何认定,在没有相关司法解释之前,可以参照《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条、181第2条的规定、182《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》第19条的规定,183以及《国家突发公共卫生事件应急预案》的相关规定。(2)污染环境,情节严重的。认定这里的情节严重,不以造成严重后果为标准,而是综合考虑犯罪人排污超标的倍数、排污的时间、排污的数量等方面因素来认定。

(二)“后果特别严重”的认定问题

前文谈到,污染环境罪的重罪是结果犯,“后果特别严重的,处3年以上7年以下有期徒刑,并处罚金。”这里的“后果特别严重”的认定标准和相关因果关系问题值得深入研究。

污染环境罪是在原来的重大环境污染事故罪的基础上发展起来的,新的犯罪构罪标准不可能比原犯罪更高,因此,构成污染环境罪的重罪所要求的“后果特别严重”应涵盖原重大污染事故罪的危害结果,即包括“致使公私财产遭受重大损失或者公民人身伤亡的严重后果”和其他“后果特别严重的”情节。认定其他“后果特别严重”的情形,可以参考基本罪中“严重后果”的认定标准并做一定倍数的提升,当然其有权解释还需要司法解释予以规定。

解决了“特别严重的后果”的实体内容,还需要认定污染环境的危害行为与“特别严重的结果”之间的因果关系,后者是一个更复杂的问题,原因是:第一,造成环境污染的危害后果的污染源难以查明及确认;第二,危害行为作用于环境产生的危害后果,需要经过很长时间才可能以“犯罪结果”形式显现;第三,污染环境的行为本身的危害性在科学上难以确定;第四,污染环境因果关系的认定要求借助于专门的科学技术,专业性强。由于污染环境犯罪的以上特殊性,污染环境犯罪的因果关系认定问题成为法学理论界关注的热点问题,该问题的解决直接关系到污染环境罪刑事诉讼活动的顺利进行。

法学理论界为解决污染环境犯罪中的因果关系认定问题,提出了有别于传统犯罪因果关系认定的几种理论学说,主要有疫学因果关系理论、间接反正因果关系理论、因果关系推定理论:184(1)疫学因果关系理论。疫学是研究疾病的流行、群体发病的原因与特征、以及预防对策的疫学分枝学科,疫学因果关系理论是指流行病学或传染病学研究领域中的因果关系理论,是指采用疫学上的因果关系认定方法。这种认定方法的特点是,虽不可以从药理学、医学、生物等理论观点对某种致病因子与病症之间的关系进行严格和详细的证明,但如果使用统计方法进行大量观察后,认为二者之间因果关系具有高度的盖然性时,那么就可以认定其间存在因果关系;(2)间接反证因果关系理论。间接反证因果关系理论主要是在案件事实处于真伪不明的状态下,举证责任转移,由不负举证责任的当事人反证检察机关通过科学方法证明的事实不存在。刑事案件中除自诉案件外一般由控方负证明犯罪的责任,但是由于污染环境罪的特殊性,要控方完全承担证明污染物排放、倾倒、处置行为与造成的环境污染的危害后果之间的因果关系也是很困难的。因此,采用间接反证因果关系理论在一定程度上减轻了检察部门的证明责任。该说是德国民事证据法理论上的一种理论学说,是盖然性因果关系学说的一种证明方法。(3)因果关系推定方法。环境刑法理论界在借鉴疫学因果关系说的同时,充分考虑到间接反证说对控诉方举证责任的减轻,提出了因果关系推定的方法来认定危害环境行为和危害环境结果之间的因果关系。这种推定方法是从其他已经确定的事实推断另一事实,其方法是:在具体案件中,如果存在着两个事实A、B,依据一般人的经验,在大多数情况下事实A的发生都以事实B作为原因(有事实B的原因就有事实A的结果),如果没有事实B也不会有事实A的产生(事实B是事实A的必要条件),那么就可以推论两个事实间有因果关系而无需其他特别的证据证明。对于污染环境罪,推定只能用于推定事实间的因果关系,不是有罪推定。

在污染环境罪案件的审判中,是否可以运用这种方法,有人主张有条件地适用,也有人对此持反对态度,我们认为,刑法上允许并存在推定认定的规定,185在符合推定认定的限制条件情况下,可以用于污染环境罪因果关系的认定,理由如下:

(1)污染环境罪因果关系的特殊性决定了因果关系推定方法存在的空间。由于污染行为与危害后果之间复杂的因果关系,采用传统刑法上的“必然因果关系说”、“偶然因果关系说”或“条件说”等理论方法,来认定危害行为可以“合乎规律”地导致危害结果的发生,即证明存在因果关系,是很困难的。采用因果关系推定方法,公诉机关证明前提事实的存在和前提事实与待证明事实之间存在合理推定关系,而犯罪嫌疑人则可以对以上两方面的证明提出反证,如果反证成立并得到法官的认可,就可以推翻公诉机关的结论,反之,因果关系就可以被认定。这种证明方法能有效克服污染环境罪危害后果不易显现的困难,对证明严重污染环境的犯罪行为有重要作用。

(2)因果关系推定证明方法体现环境刑法的保护功能与保障功能的协调统一,彰显刑法的价值。环境污染与破坏是在社会经济高速发展、科学技术广泛应用的条件下产生的,其造成的社会危害一般是大规模的,并且持续的时间很长,如果不能够及时地采取有效措施,必将会给公私财产或人身健康带来更大的危害后果,并直接影响到社会经济以及科学技术的发展。该推定方法克服传统因果关系理论不能适应污染环境犯罪的弊端,有利于解决污染环境罪案认定中的困难问题,及时惩处污染环境的犯罪行为,提高诉讼的效率,从而实现刑法的功能。

(3)因果关系推定证明方法不是有罪推定,它以疫学理论为基础,是对因果关系存在可能性的加强。因果关系推定证明不是举证责任倒置前提下的完全推定,公诉机关在因果关系证明程度上未能达到传统因果关系认定的标准,是由于环境犯罪的特殊性造成的,此时对因果关系高度盖然性进行法律上的认定是合理的。在推定证明过程中,并没有把举证责任直接分配给犯罪嫌疑人,而是推定公诉机关所作的高度盖然性的因果关系证明在一般情况下满足了法律规定的证明标准,犯罪嫌疑人可以对公诉机关的证明提出反驳,而无需承担证明未污染的责任。186我们认为,污染环境罪因果关系推定只是证明程度的推定,并且用疫学理论和反证作为其基础,推定方法并没有违反罪刑法定原则和无罪推定原则,符合法律的要求。

因果关系推定证明方法对解决污染环境罪案具有重要意义,但其适用必须严格限制,使之符合法律的规定和法律逻辑的要求,并且,只能作为检察机关用尽所有传统证明方法后仍无法判定因果关系时的最后手段,避免扩张适用。具体分析如下:

(1)因果关系推定证明方法只能适用于本罪中证明污染环境的行为与“严重污染环境”的危害后果之间的因果关系,对于其他方面的法律事实的证明则不能适用这种推定的方法,这种推定不是刑事诉讼法中的“有罪推定”,只是针对因果关系这一特定法律事实的推定。

(2)公诉机关对犯罪事实负有全面证明的责任,只在因果关系的证明上采用不同于传统因果关系证明的方法。在其他犯罪事实证明中,检察机关必须搜集到充分的直接证据,而不能适用因果关系推定证明方法,该方法仅因为污染环境犯罪的特殊性而允许在因果关系的证明中使用,如果不加限制地扩展适用,可能损害犯罪嫌疑人诉讼权利。

(3)应理清排污行为与污染后果之间的时间顺序,即证明污染行为发生在污染损害事实出现之前,造成污染后果的最主要的原因是污染行为。在适用因果关系的推定证明方法时,应排除其他可能造成污染后果的因素,比如第三方的自主行为、受害者的自身特质、自然现象起作用等因素。如果能够排除介入因素的影响,证明污染行为是造成环境污染后果的最主要的原因,就可以完成证明要求。

(4)如果受污染的区域污染物被清除,污染环境的情况得到改善,环境状况有所好转或者危害公众生命健康的现象有明显好转,则可以考虑适用因果关系推定方法,反之,如果污染源被清除后,环境状况并未改善,公众生命健康受损害的状况依然与污染物质被清除之前没有区别,则说明排污行为与损害后果之间的因果关系难以证明,适用因果关系推定证明方法就不合适。

(5)允许排污单位或者个人通过反证来推翻推定的因果关系。在排污主体认为自己的行为与损害事实无关时,只要其能提供足够的证据否定因果关系的存在,就可以不承担责任。当然,如果反证不能推翻推定证明的事实和法律逻辑关系,则推定因果关系成立,不能免除排污主体的刑事责任。

综上,在污染环境罪案诉讼中适用因果关系推定证明方法,弥补了传统刑法因果关系证明方法不适应污染环境犯罪特殊性的不足,为公诉机关证明犯罪提供了合法、有效的证明方法,也有利于刑法因果关系理论的发展,但是,其适用必须符合法律的规定和相关条件的限制。




我国环境保护刑法规范评析


陈 靖* (新疆大学法学院)    孟 岩** (新疆乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院)


摘要:面对环境资源的全球性危机,刑法规范作为社会的最后防控手段发挥着其积极的作用。我国环境保护刑事立法在经历1979年的确立、1997年的修订以及多次刑法修正案的修正之后,在立法理念上已经开始转向现代人类中心主义,对环境保护的力度逐步加强,罪名体系也日臻完善。但是,不难看出的是,我国的环境保护刑事立法的理念需要作进一步的转向,也需要对严重危害环境的行为增设危险犯,并对环境保护刑事立法的刑罚结构作进一步的完善。

关键词:环境保护; 刑法规范; 评析



随着人类社会文明的发展,环境保护问题日益受到各国的重视。世界上各个国家纷纷出台法律以保护人类赖以生存的环境,而刑法规范以其严厉性、惩罚性以及威慑性等特点,在保护环境的各项措施中扮演着越来越重要的角色。我国环境保护的刑事立法的起步相对较晚,真正意义上的环境保护刑事立法肇始于1979年的第一部《刑法典》。此后,我国的环境保护刑事立法经历了1997年的刑法典的修订和数次刑法修正案的修改。本文试图通过对我国《刑法》第6章第6节破坏环境资源保护罪有关环境保护的刑法规范的回顾,分析我国的环境保护刑法规范的进步性以及未来发展的趋向性。

一、我国环境保护刑法规范的回顾

(一)1979年《刑法》对环境保护的规定

79《刑法》是我国保护环境刑事立法的始端,是新中国成立以来的第一次环境保护的刑事立法。新中国首次环境保护刑事立法的显著特点是所有直接或间接涉及到环境的刑事犯罪均散见于《刑法》的各章节中,并无“环境犯罪”或“破坏环境资源罪”的专门化规定。例如,在危害公共安全罪中第105、106条关于故意或过失以危险方法危害公共安全罪中涵盖了以危险方法破坏河流、水源、森林等破坏环境的犯罪等;又如在破坏社会主义经济秩序罪规定了破坏生态资源的犯罪,包括第128条的盗伐、滥伐林木罪,第129条的非法捕捞水产品罪和第130条的非法狩猎罪。(二)1997年《刑法》对环境保护的规定

1997年,我国对79《刑法》进行了修订,“标志着我国环境刑事立法步入成熟期”。97《刑法》最大的特色在于突破了以往我国环境保护刑事立法的模式,在刑法分则第六章妨害社会管理秩序罪中专辟一节------第六节规定了破坏环境资源保护罪,共计9个条文15项罪名。依据侵害对象的不同,这15项罪名可以分为三类罪:一是污染环境的犯罪,包括第338条的重大环境污染事故罪(《修正案八》将其罪名更改为污染环境罪)、第339条的非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪和走私固体废物罪(《修正案二》将其罪名修改为走私废物罪);二是破坏生态环境的犯罪,包括第340条的非法捕捞水产品罪、第341条的非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪和非法收购、运输、出售珍贵濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪;三是破坏资源的犯罪,包括第342条的非法占用耕地罪(《修正案二》将其罪名更改为非法占用农用地罪)、第343条的非法采矿罪和破坏性采矿罪、第344条的非法采伐、毁坏珍贵树木罪(《修正案四》将其罪名修改为非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪;非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪)、第345条的盗伐林木罪、滥伐林木罪和非法收购盗伐、滥伐的林木罪(《修正案四》将非法收购盗伐、滥伐的林木罪的罪名修改为非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪)。此外,97《刑法》第346条还明确规定单位可以成为破坏环境资源保护罪的犯罪主体。

(三)《刑法修正案二》对环境保护刑法规范的修改

2001年8月全国人大常委会出台了《刑法修正案二》,仅对破坏环境自愿保护罪中的第342条的非法占用耕地罪进行了修改。具体修改内容如下:一是将该罪的犯罪对象由耕地扩大为“林地等农用地”;二是将客观构成要件中的“非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的”改为“非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的”。同时,将本罪的罪名修改为非法占用农用地罪。

(四)《刑法修正案四》对环境保护刑法规范的修改

2002年12月,全国人大常委会又出台了《刑法修正案四》,该修正案对环境保护刑法规范的修改幅度较大,共修改了三个法条,即第339条、第344条、第345条。具体修改内容如下:一是扩大了第339条第三款走私固体废物罪的犯罪对象,由“固体废物”扩大为“固体废物、液态废物和气态废物”,并同时将罪名由“走私固体废物罪”修改为“走私废物罪”;二是对第344条进行了修改,本条修改内容主要体现在三方面:(1)将空白罪状中的“违反森林法的规定”修改为“违反国家规定”;(2)将本罪的犯罪对象由“珍贵树木”扩大到“国家重点保护的其他植物”,同时将罪名修改为“非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪”;(3)扩大本罪客观方面的行为手段,由单纯的“非法采伐、毁坏”扩大到“非法收购、运输、加工、出售”,事实上是增加了一个新的罪名,即“非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪”;三是修改了第345条第三款,修改内容如下:(1)删除了本罪主观方面要求“以牟利为目的”的目的犯要件;(2)取消了犯罪客观方面对地点“林区”的规定;(3)将本罪犯罪客观方面的行为手段扩大为“收购、运输”。同时将本罪的罪名修改为“非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪”。

(五)《刑法修正案八》对环境保护刑法规范的修改

2011年5月《刑法修正案八》)正式施行了,在对保护环境的刑法规范的修正上有了新的突破,即开始了对生态环境本身的保护,让人耳目一新。《修正案八》共修改了两个法条,即刑法第338条和第343条。《修正案八》对第338条的具体修改内容如下:一是取消了污染物排放地点“土地、水体、大气”的规定,降低了入罪的门槛;二是把“其他危险废物”改为“其他有害物质”,扩大了污染物的范围;三是把入罪的标准“造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”改为“严重污染环境”,表明污染行为只要严重污染了生态环境,侵害环境法益即可构成犯罪而无论是否造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果。也就是说,环境法益成为了刑法直接保护的客体。同时将该罪的罪名由“重大环境污染事故罪”修改为“污染环境罪”。《修正案八》对第343条的修改内容具体如下:一是取消了构成本罪的前置性条件“经责令停止开采后拒不停止开采”;二是将入罪标准由“造成矿产资源破坏的”修改为“情节严重的”,降低了入罪的门槛,加强了对环境资源的保护。

二 我国环境保护刑法规范的进步性

“进步”是相对而言的。我国环境保护的刑法规范在经历了三十多年的发展变化之后,已经有了长足的进步。整体来看,其进步性主要体现在以下几方面:

(一)立法理念上的转变

立法理念规制着立法的模式、发展和走向,而立法的发展也体现着不同立法阶段的立法理念。我国的环境保护刑法规范一路走来,在立法理念上体现出由近代人类中心主义理念向现代人类中心主义理念转变的轨迹。

近代人类中心主义观是从人类的利益出发,把自然界看作是实现人类利益的工具,为了实现人类利益如何实用工具都是可以的,即便是敲骨吸髓式的残酷掠夺自然界也是正当的,人类征服自然、改造自然的一切目的都是自然为我所用。在这种观念的引领下,从保护法益的视角来看,环境刑法始终将人类自身利益的保护置于首位,环境法益并不是环境刑法所要直接保护的独立客体,而是人类利益保护的副产品。体现在立法上就是环境刑法只把污染或破坏环境后给人类带来生命、健康或重大公私财产损失的行为规定为犯罪。我国79《刑法》所规定的零散见于各章的环境保护法规均是以保护人类的公共安全、社会主义经济秩序、为法益的,而不是环境利益,较为典型的体现了近代人类中心主义理念。同样,97《刑法》也未能脱离近代人类中心主义的伦理观,其立法的宗旨与目的仍然是以保护人身和财产为主,未能平衡人类生存发展与自然之间的利益关系。例如,第338条在入罪的标准上仍以“造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的”为标准,也就是说:实施污染环境的行为,只有致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果,才能构成本罪;否则,如果只是污染生态环境,而没有出现致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的,则不构成犯罪。该规定所保护的显然是人类自身利益,而不是环境法益。因此97《刑法》也是近代人类中心主义的产物。

现代人类中心主义的核心思想是:“为了解决人类所面临的环境生态危机,人类必须保护自然资源环境,要做到与大自然和谐相处”。事实上为了保护人类的整体利益和长远利益,人类也必须与大自然和谐相处,积极保护自然环境资源。毕竟,“人类是生态系统的一部分,而不是在生态之上;人类赖以进行交流的群众性机构及生命本身,都取决于人类和生物圈之间明智的、毕恭毕敬的作用,忽视这个原则将导致人类的自杀”。在这种观念的指导下,从保护法益的角度来讲,环境刑法要将环境法益的保护和人类利益的保护放到同等重要的位置,体现在立法上就是要把环境法益规定为刑法直接保护的法益。而《修正案八》对338条和343条的修改重在降低环境犯罪的入罪门槛,将环境法益作为刑法直接保护的客体,表明我国的环境保护刑事立法的理念正在转向现代人类中心主义。

(二)对环境保护的力度逐步加强

我国保护环境的刑法规范由79《刑法》的零散、极个别罪名的设定,到97《刑法》的专节15个罪名,再到2011年《刑法修正案八》明显降低入罪门槛的修正,无不体现了刑法规范对环境保护的逐步加强。具体表现如下:

1.保护环境的范围不断扩大

保护环境的范围是指保护环境的刑法规范所规制的对象,也叫环境犯罪的犯罪对象,即环境因素,例如农用地、珍贵动物、珍贵植物、大气、水体、水产品等。我国79《刑法》对环境因素的规制是抽象的、笼统的,没有加以明确规定,从各章中所规定的环境犯罪来看,包括河流、水源、森林、水产品和野生动物。97《刑法》在对环境因素的保护上则有了较大的进步,将刑法规制的环境因素分为三大类,即自然环境、生态环境和资源环境,具体包括:土地、水体、大气;水产品、珍贵濒危野生动物、珍贵濒危野生动物制品、珍贵树木、森林、林木;耕地、矿产。而后,经过几次修正案的修改,刑法所规制的环境因素在原有的基础上又进一步扩大,例如,将"耕地"扩大到"包括耕地在内的林地、草地等农业用地";将"珍贵树木"扩大为至"国家重点保护植物";将“固体废物”扩大到“液态废物、气态废物”。由此可以看出,保护环境的刑法规范所规制的范围不断在扩大。

2.危害环境犯罪入罪的限制性条件逐渐减少

从我国刑法的发展历程来看,尤其是97《刑法》之后的历次修正案,都在逐渐减少危害环境犯罪入罪的限制性条件。主要有两方面的体现:一是入罪的前置性条件的范围在扩大;二是构成犯罪的构成要件要素的限制性条件在减少。

我国保护环境的刑法规范多采用的是空白罪状,即“在条文中指明其他要参照法律、法规的规定,来确定某一犯罪的构成特征的罪状”189。例如,第344条规定“违反森林法的规定,……”。也就是说,要构成非法采伐、毁坏珍贵树木的犯罪,首先必须符合本罪成立的必要前提----违反森林法的规定,这是构成本罪的前置性条件。然而,这种前置性的条件,在历次修正案的修订过程中呈现出一个明显扩大化的趋势。例如,《刑法修正案(四)》将上述第344条规定的"违反森林法的规定"修改为"违反国家规定",“国家规定”不论是内涵还是外延都远远大于“森林法”。

构成要件要素是犯罪构成要件的组成因素,不同犯罪的构成要件要素是不同的,这也正是此罪与彼罪区分的界限。但是总体来说,包括刑事责任年龄、刑事责任能力、行为人的身份;危害行为、危害结果、犯罪的时间、地点、方法、手段、对象;犯罪的故意、犯罪的过失、犯罪目的、犯罪动机等。其中刑事责任年龄、刑事责任能力、危害行为、犯罪的故意或犯罪的过失是犯罪构成的必备要素,其他均为选择性要素。一般而言,选择性要素越多进入犯罪构成中,其构成罪的门槛越高。例如,97《刑法》第345条第3款规定的非法收购盗伐、滥伐的林木罪在主观方面除了具备故意之外,还必须具备"以牟利为目的"这一选择性要素,仅有故意是不能构成该罪的。很明显,这一“目的”要素抬高了入罪的门槛。此外该罪在客观要素上还将选择性要素----犯罪地点“林区”作为了该罪的构成要件要素,那么在林区之外的收购行为就不能构成该罪。类似的规定还有97《刑法》第343条第1款规定的非法采矿罪,该罪在客观方面将"经责令停止开采后拒不停止开采"行为作为该罪的构成要素,这无疑也抬高了入罪门槛。这些限制性的条件使得破坏环境的行为不能得到刑法的严惩,不利于刑法对环境的保护,因此,在其后的修正案中大量删减了类似的限制性规定,降低了环境犯罪的入罪门槛。例如《修正案八》删除第338条的“造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的”的规定,修改为“严重污染环境的”;直接删除第343条中“经责令停止开采后拒不停止开采”的规定;《修正案四》直接删除第345条中“以牟利为目的”和“林区”的规定。这些内容的修正降低了环境犯罪的入罪门槛,更加有利于对环境的保护。

3.增加了单位犯罪主体

单位犯罪主体是我国97《刑法》中新增的一类犯罪主体。根据《刑法》第30条的规定,单位犯罪主体是指实施刑法规定的危害社会行为,依法应当承担刑事责任的公司、企业、事业单位、机关和团体。事实上,环境犯罪的行为主体多是从事生产经营的单位,在生产过程中,他们一味追求经济利益而侵害环境资源以及生态利益。但是79《刑法》在打击环境犯罪时只追究自然人的刑事责任,而忽略了对环境破坏最为严重的单位,使得《刑法》面对单位毁坏环境的行为束手无策,保护环境的刑法规范如同虚置。97《刑法》面对现实,从保护环境利益的角度出发,在“破坏环境资源保护罪”这一节中以最后一个条款,第346条明确规定“单位犯本节第三百三十八条至第三百四十五条规定之罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照本节各该条的规定处罚”。至此,追究破坏环境的单位犯罪主体的刑事责任有法可依了。

(三)有关环境犯罪的罪名体系日臻完善

由79《刑法》零散规定保护环境的内容,到97《刑法》设立专节----破坏环境资源保护罪,再到各刑法修正案对环境犯罪罪名的增补和修正,我国保护环境的刑法规范赈灾日臻完善。

鉴于79《刑法》对环境保护内容规定的零散、保护对象不够具体等现状,97《刑法》从环境保护的实际情况出发,根据环境犯罪所侵害的环境资源权益这一同类客体,将散见于79《刑法》中有关环境保护方面的犯罪加以整合、修改和补充后集中规定在分则第六章妨害社会管理秩序罪第六节“破坏环境资源保护罪”之中,保护环境的刑法规范体系初具规模。但是,从实践中破坏环境资源的情景来看,97《刑法》也不免有其不足之处,例如所规定的罪名较少、入罪的门槛设置过高等,使得保护环境的刑法规范难以发挥其应有的作用。

为了更好地发挥刑法规范对环境保护的功效,自2001年开始,我国陆续出台了三个刑法修正案,对保护环境的刑法规范进行修正。首先是对环境犯罪罪名的增补,例如,《刑法修正案(四)》在对第344条的修正中直接增加了“非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪”;在对第345条修正中中增加了“非法运输盗伐、滥伐的林木罪”。其次是对环境犯罪罪名的修改,例如《修正案八》通过对第338条罪状的修改,将其罪名由“重大环境污染事故罪”修改为“污染环境罪”;《修正案四》通过对第339条犯罪对象的扩大,将其罪名由“走私固体废物罪”改为“走私废物罪”。

通过以上对环境犯罪及其罪名的修订和修正,我国保护环境刑法规范的系统性、科学性增强了,惩治环境犯罪的针对性和严密性也提高了,对环境犯罪的打击力度也逐渐加强了。

三、我国环境保护刑法规范未来发展的趋向性

“任何一部法律,自公布施行之日起,即必须面临被修正,甚至于被废止之命运”190。尽管我国的环境保护刑法规范通过三十多年的发展日渐完善,但是仍然存在很大的修葺空间。     

(一)环境保护刑法理念的进一步转变

“刑法总是历史的社会的产物”191,当社会发生变革时,刑法也要随之变化。而“任何制度的改变必然是理念先行”192。尽管我国的环境保护刑法规范的立法理念正由近代人类中心主义立法理念转向现代人类中心主义,但这也仅仅是个转向而已,并没有真正树立起现代人类中心主义立法理念。着眼于未来,我国的环境保护刑法规范的立法理念还应该进一步转变,即真正树立现代人类中心主义的立法理念。

现代人类中心主义从现实出发,在人与自然方面,它主张人与自然的和谐相处,以可持续发展理念来处理人与自然的矛盾,并认为人是生态系统中的一员,人有责任保护好生态环境,最终实现社会与自然环境的共同发展。在人与人之间,现代人类中心主义主张着眼于人类的整体利益和长远利益,包括当代人的整体利益和后代人的长远利益,不能为了经济的增长而“透支”后代人的环境资源利益。而要真正树立当代人类中心主义的环境保护的刑法理念,从立法的层面看,环境保护的刑法规范就应当做到将环境生态利益作为刑法直接保护的客体。毕竟人类是自然环境的产物,其生存和发展都有赖于自然环境;但同时人类任何活动的开展都应当考虑自然生态环境的循环和休养生息。保护好生态环境就是保护好了人类自身,因此,将环境生态利益作为环境刑法的首要客体加以保护,也就保护了人类自身利益。

(二)环境犯罪危险犯的增设

所谓危险犯,是指“以引发生成侵害的危险状况作为处罚依据的犯罪”193。刑法处罚危险犯的关键在于行为本身所蕴含的对法益侵害的巨大危险使得刑法不得不在较早的时候介入,以警戒人们不实施该行为,防范实害结果的出现。

在现实生活中,破坏环境资源的犯罪在其社会危害性的表象上具有明显不同于其他刑事犯罪的特征。其一,破坏环境资源犯罪的社会危害性大多具有隐蔽性和长期性。也就是说,一些破坏环境资源的犯罪给社会所造成的危害结果不一定很快显现出来,而是可能在几十年、甚至更长的时间。而且有的环境资源遭到破坏,危及到人类社会的安全需要一个慢慢累积的过程,但是一旦发生,其危害性是难以估量的。其二,破坏环境资源犯罪一旦造成实际损害结果往往具有难以恢复性和不可逆转性。这些特征充分表明,在破坏环境资源犯罪中增设危险犯是有其必要性的,但是,我国破坏环境资源犯罪中却一直没有危险犯的规定。

我个人认为应将338条的污染环境罪改设为危险犯。

事实上,2011年的《修正案八》对338条的罪状已经做了幅度较大的修改,例如删除 了“向土地水体、大气”的字样、把“其他危险废物”改为“其他有害物质”、 把“造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”改为“严重污染环境”。毫无疑问,这次的修改加大了对污染环境犯罪的惩处力度,进一步发挥了刑法的预防功能。但是,却仍然存在令人遗憾之处。首先,“严重”是个抽象的概念,在司法实践中不易把握;其次,环境被污染的状态不一定立即显现。因此,我认为应将“严重污染环境”修改为“足以严重污染环境的”。而且在这里对“危险”的理解,我比较赞同赵秉志老师的观点:“危险”一般是指违反国家规定,排放、倾倒或者处置废物,有可能造成范围广、程度深的环境污染或破坏,或者可能给他人生命、健康和公私财产造成严重损害的危险。这种危险是一种状态,且这种状态是具有可预测性的、现实的、客观存在的危险,而不仅仅是单纯的主观臆断194

(三)刑罚结构的进一步改善

我国《刑法》第6章第6节关于破坏环境资源保护罪共有9个条文,其中前8个条文是具体罪名的规定,最后一个条文是有关单位犯罪的规定。在这9个条文中,在主刑的设置上没有死刑和无期徒刑,仅有有期徒刑、拘役和管制,其中有期徒刑的规定率是100%、拘役的规定率是100%、管制的规定率接近67%(按照罪名比,则为53%);在附加刑的设置上,仅有罚金刑的规定,其规定率是100%。总的看来,我国对破坏环境资源犯罪的刑罚结构是以有期徒刑和罚金刑为中心的轻刑结构,这显然与破坏环境资源犯罪的社会危害性不相称。首先,就主刑而言,有期徒刑的最高刑期是15年,即便是数罪并罚,最高也就25年,但是,破坏环境资源所造成的人身、财产损失和生态利益损害有时候甚至超过危害公共安全犯罪。因此,破坏环境资源犯罪的主刑结构颇显失衡。其次,就附加刑而言,由于受我国附加刑刑种的限制,仅有罚金刑一种,一方面显示适用比较单一,另一方面也不能反映对环境资源破坏的恢复性。

破坏环境资源犯罪的刑罚体系会有一个新的变革。在主刑结构方面,应以现在的主刑结构为基础,增加无期徒刑的规定。“总体上看,我国目前尚处在从传统的农业社会向工业社会转型的过程中……我国基本的社会风险仍然是传统社会意义上的风险。……我国在某些方面也面临着“风险社会” 的风险,如工业化过程中的生态危机,以现代科技为主的转基因食品安全问题、药品安全问题、核能利用的安全问题等”195。“生态危机”是当代世界共同面临的难题,我国也已经处在了一个环境高风险的时代。因此,面对我国生态环境的现状,保护环境的刑罚在设置上应充分考虑对环境法益的损害程度,对某些环境犯罪,适当提高其有期徒刑的起刑点,在特别严重情形下,规定无期徒刑。在附加刑结构方面,应扩展破坏环境资源犯罪附加刑的设置。目前,我国刑法中的附加刑可以分为两种:一是资格刑,即剥夺政治权利;二是财产刑,包括罚金和没收财产。适合于破坏环境资源犯罪的财产刑——罚金刑的适用率已达100%。因此,我国《刑法》总则急需扩展附加刑种类,针对破坏环境资源犯罪,在资格刑方面可以考虑增设剥夺某些经济权利或经济主体资格的刑罚。例如停止职业权利、勒令歇业、强制性工作等处罚措施。实践中,对于破坏环境资源程度较轻、在短期内能治理的,可以勒令其歇业,待违法事由及危害状况消除后再恢复其营业权;对破坏环境资源情节严重的,可以剥夺其从事某种职业的权利;对于有恢复治理可能的,可以强制犯罪人从事治理与恢复工作,例如植树造林、治污等。

四、结束语

面对环境资源的全球性危机,环境风险问题已成为世界各国共同面对的问题。刑法规范作为社会防卫的最后一道防线,以其最严厉的制裁手段来保护环境资源利益。我国的环境保护刑法规范在维护环境资源利益上发挥了其应有的功效,但是,社会的发展、环境的变迁决定了保护环境资源的刑法规范也要做相应的改善。根据对现行保护环境刑法规范的分析以及未来保护环境资源的需要,转变环境保护资源刑事立法的理念、在破坏环境资源犯罪中增设危险犯,改善破坏环境资源犯罪的刑罚结构是我国未来环境保护刑法规范应有的趋向。



On Comments of Environmental Protection Provisions in Chinese Criminal Law


Abstract:   Facing global environmental crisis, criminal law plays an important role in protecting environment. Chinese criminal law provided environmental crimes in 1979 and made amendments to such crimes in 1997 and following amendments. Now Chinese criminal law emphasizes modern anthropocentrism and strengthens it protection of environment, as well as establishes thorough crime systems in protecting environment. However, it still needs new principles for criminal law to protect environment and add abstract potential damage offices in punishing acts which may cause harm environment seriously. Meanwhile, it also needs to improve penalty structure of crimes which protect environment.

Key Words: Environmental Protection , Criminal provisions, Comments




论水资源的刑法保护


艾尔肯·肉孜


摘要:水资源是目前甚至将来极为宝贵的一种自然资源。要对水资源进行充分有力的保护,要靠中华人民共和国刑法及其它单行刑法的保护。 本文围绕,为什么要用刑事立法对水资源进行保护,对水资源刑事立法保护 提出了自己的一些观点和看法。

关键词:刑法   水资源   保护   完善



一、水资源的可持续利用,是经济和社会可持续发展极为重保证

随着水在工农业生产和日常生活当中的作用日渐显著,人们已经不再将水看成是一种取之不竭,用之不尽的自然的恩赐,并且随着全球环境问题的日益突出,水的生态价值也逐渐被世人所发现和重视。人们逐渐认识到:“水资源是既具有经济价值又具有生态价值的极为宝贵的一种自然资源,具有基础的不可替代的地位和作用”。要确保我国水资源的永久利用,必须运用多种法律手段,尤其是刑事法律的手段。对水资源的民法保护是通过民事责任来体现的。其方式主要包括:停止侵害;排除危害;赔偿损失。对水资源的行政法保护是通过行政责任来体现的。水行政责任分为水行政处分和水行政处罚。水行政处罚具体体现为责令停止违法行为、限期消除障碍、采取其他补救措施及罚款等方式。对水资源的刑法保护,是指将严重危害水资源的行为规定为犯罪,并主要用刑罚对其进行制裁。刑罚比民事制裁和行政制裁更为严厉,不仅可以限制或者剥夺犯罪人的人身自由甚至还可以剥夺犯罪人的生命权利。刑法介入追究行为人的刑事责任,笔者认为,这首先要看,破坏水资源的行为是否产生了严重的社会危害性,对社会或个人造成严重的不良后果;二是看破坏水资源的行为是否普遍存在,有无用刑法进行普遍规制的必要,法律的普遍性和规范性要求所针对的现象是广泛的而并非个别的。

从理论上讲,首先,保护水资源是保障国民健康和生命的必然要求。一个国家的首要任务是保护国民的健康和生命,这是国家存在的前提。水资源是人类生存所依赖的自然支持系统。水源的枯竭、环境的退化会导致贫穷和饥饿,人们的生存就得不到保障。其次,保护水资源是子孙后代生存和发展的需要。社会的可持续发展要求为子孙后代保留一定数量和质量的自然资源,将生态系统维持在良好的可正常运转的状态,为社会的后续发展提供物质上和生态上的可能性。再次,保护水资源是国家得以存在下去的物质保障。生态安全是最基本的安全,是经济、军事安全的基础。生态灾难的后果是毁灭性的而且一旦爆发难以避免,因此必须未雨绸缪,在生态系统尚未崩溃的情况下,积极地进行保护和修复。刑法对事关国民身体健康、生命和国家安全的问题当然应该予以保护。环境与可持续发展。就危害程度而言,对水资源以及水文地质环境破坏所造成的损失是多方面的,有些可以通过价值量来表现,更多的影响则可能在若干代后才能显现。我国国民的环境意识一直很淡薄,没有将破坏水资源的行为与生态安全联系起来。如果将严重破坏水资源、危害生态安全的行为规定为犯罪,利用刑法的强制力和威慑性来强化公民对于上述行为犯罪性的认识,对于我国这样一个具有悠久刑法传统的国家来说,无疑可以提高人们保护水资源的意识,促进水资源的有效保护。因此,对水资源的保护刻不容缓,刑法的介入也是必然的选择。

二、水资源刑事立法保护的范围应如何界定

刑法虽有介入水资源保护的必要,但在多大程度上介入是一个首先值得考虑的问题。一方面,当今对水资源的破坏活动都是社会化大生产的副产品,刑法的过多介入可能阻滞社会的发展。另一方面,刑罚是最严厉的国家强制方法,刑罚使用不当潜藏着侵犯人权的巨大危险。因此,我们在确定刑法对水资源保护的范围,即将哪些破坏水资源的行为犯罪化时仍然要严格区别犯罪行为与道德违反行为、民事违法行为、行政不法行为,坚持刑罚干预的谦抑性原则、必要性原则和最后手段性原则,严格控制刑罚触须延伸的范围。我国对水资源的保护已制定了一系列的民事、行政法规,如《水法》、《水污染防治法》、《环境保护法》等,它们在水资源的保护中发挥着广泛、积极的作用,只有当这些法律不足以制止破坏水资源的行为时,刑法才能介入。

笔者认为对水资源的刑法保护应包括以下几个方面。

(一)保护水权、保护水资源的合理开发与利用

我国《水法》所称水资源,是指地表水和地下水。本文所讨论的水资源也仅限于这一范围,即陆地水资源,它包括一切地表水和地下水。根据《水法》规定,水资源属于国家所有,国家保护依法开发利用水资源的单位和个人的合法权益。由于水资源的有限性和时空分布上的不均衡性,对水资源的开发利用必须由国家全面规划、统筹兼顾,综合利用。

为此《水法》第11条规定,开发利用水资源,应当按流域或者区域进行统一规划。但在实际生活中,由于对局部利益的追求,有些单位和个人在开发利用水资源的过程中不顾全局,进行破坏性或过度的开发,这种情况在缺水地区尤其严重。附属刑法的形式,这些附属刑法规范主要存在于两部法律中。一是《水污染防治法》第57条规定,造成重大水污染事故,导致公私财产重大损失或者人身份亡的严重后果的,比照刑法典(79刑法)第115条违反危险物品管理规定肇事罪追究刑事责任。二是《水法》第46、47、49、50条规定的刑事责任条款。由于这些条款都没有规定具体的法定刑,仅仅是“依照”、“比照”刑法追究行为人的刑事责任,因而可操作性差,司法实践中适用很少,没有充分发挥其应发挥的作用。

97《刑法》确立了罪刑法定原则,对部分原来的附属刑法规范进行了归纳、整理、完善,使之成为新刑法的一部分。《刑法》第383条的规定,违反国家规定,向水体排放、倾倒或者放置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或其他危险废物,造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的,构成重大环境污染事故罪。这是对水资源刑法保护最为重要的一条。这一条包容了《水污染防治法》第57条规定。《水法》第46条规定,违反本法规定,有下列行为之一,构成犯罪的,依照刑法规定追究刑事责任:(1)擅自修建水工程或整治河道、航道的;(2)违反本法第四十二条的规定,擅自向下游增大排泄洪涝流量或者阻碍上游洪涝下泄的。这条附属刑法规范在97《刑法》中也有相对应的条款,即:第117条的破坏交通设施罪和第115条的以危险方法危害公共安全罪。因为第一项规定的擅自修建水工程或整治河道、航道的行为是对原有航道的“破坏”,只要足以使船只发生倾覆、毁坏危险,就应构成破坏交通设施罪。当发生洪涝灾害时,若有关单位和个人擅自向下游增大排泄洪涝流量或阻碍上游洪涝下泄,无疑将对不特定多数人的生命财产安全构成严重威胁,其行为是非常危险的,所以第二项规定的擅自向下游增大排泄洪涝流量或者阻碍上游洪涝下泄的行为属于危害公共安全,构成犯罪的应定以危险方法危害公共安全罪。可见,《水法》第46条实际上规定的不是危害环境的犯罪而是与水资源有关的危害公共安全的犯罪,因为这些行为直接造成生命财产损失。“危害公共安全罪所造成的人的死伤和财产损失往往是犯罪行为的直接后果,而在危害环境罪中,人的死伤和财产损失仅是犯罪行为的间接后果,犯罪行为首先危害的是环境,通过环境的媒介才危害到人的安全和造成财产失。”《水法》第47条规定,有下列行为之一,构成犯罪的,依照刑法规定追究刑事责任:(1)毁坏水工程及堤防、护岸等有关设施、毁坏防讯设施、水文监测设施、水文地质监测设施和导航、助航设施的。(2)在水工程保护范围内进行爆破、打井、采石、取土等危害水工程安全活动的。本条规定在新《刑法》中也有体现。其中第一项中的毁坏导航、助航设施的行为可归入破坏交通设施罪。毁坏水工程及堤防、护岸等有关设施,毁坏防汛设施、水文监测设施、水文地质监测设施的行为可根据具体情况归入危害公共安全方面的犯罪或者毁坏财物罪。那种认为第二项中的危害水工程安全活动的行为在新《刑法》中丝毫没有体现,按照罪刑法定原则,这些行为即使造成了严重后果,也无法对之定罪量刑的观点是站不住脚的。但不能否认现行刑法对水工程和设施的保护确实不够明确。《水法》第49条规定的盗窃或者抢夺防汛物资、水工程器材,贪污或者挪用国家救灾、抢险、防汛、移民安置款物的行为分别符合新《刑法》中有关盗窃罪、贪污罪和挪用公款罪的规定。第50条规定的水行政主管部门或其他主管部门以及水工程管理单位的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为,只是新《刑法》中的滥用职权罪、玩忽职守罪的具体表现形式。通过上述对水资源刑法保护现状和具体刑法条款的分析,不难得出结论,现行刑法在水资源的保护方面介入不够,很不到位,亟待完善。

(二)水资源保护刑事立法的完善

1、理念要改变,保护的范围要扩大

首先,现行刑法并没有对水资源的合理开发与利用提供保护,立法者还没有超越水是取之不尽,用之不竭的这种传统观念的影响。我国的水资源十分有限,加上国民经济的迅速发展对水资源需求的迅速增长以及长期以来工农业用水的浪费严重,使得我国在用水上供求矛盾突出。为了对水资源的开发利用实行总体控制,我国《水法》规定了用水许可证制度。那么对那些没有取得取水许可证而直接从地下或者江河、湖泊大量取水的,或者虽然取得许可证却采取破坏性手段取水的,如过度抽取地下水的行为该如何对待呢?当然可以先用行政法调整,但刑法应提供一个最后的保障,将这些行为犯罪化(当然还有一个量的限制),从而增大行为成本,达到遏制的目的。从我国现行刑法的规定来看,刑法对其他资源,如野生动植物资源、渔业资源、森林资源、矿产资源和土地资源的开发与利用都提供了保护,分别规定了非法捕捞水产品罪、非法狩猎罪、非法采矿罪、滥伐林木罪等。水资源与上述各种自然资源一样具有有用性和有限性,同时具有生态价值,理应受到同样的保护。因此笔者建议在刑法中比较非法采矿罪和破坏性采矿罪的规定,增设“非法取水罪”和“破坏性取水罪”。

其次,破坏和危害水工程、堤防、水文监测设施、水文地质监测设施的行为在刑法中并无明确规定,这些设施不仅对水资源的安全合理开发与利用有重要意义,而且关系到公共安全,因而对这些设施不提供直接刑法保护也是不合理的。我国刑法中有破坏交通设施罪、破坏电力设备罪、破坏易燃易爆设备罪、破坏广播电视设施、公用电信设施罪,为什么就不能有“破坏水工程、水文设施罪”?

2、刑事法网要严密,保护的力度要加强

我国刑法中的环境资源方面的犯罪大都以“危害结果”为必备要件,从而将很多具有严重社会危害性的行为排除出刑法的范围,这对环境资源的保护是十分不利的。危害环境资源的犯罪与其他犯罪不同,其犯罪行为与犯罪结果之间,表面联系并不太紧密,时空的跨度也较大,但损害结果一旦发生,则会对公共安全和环境质量产生巨大的非经济价值所能衡量的损失。如果坐等实际危害结果出现再用刑法,则对环境资源的保护并无太大的意义,因为刑法手段并不能阻止危害结果的延续。因此许多国家的立法规定,只要从事法律所禁止的行为或者不履行法定义务,就可以构成犯罪。我国刑法在惩罚危害环境资源方面的犯罪时,应借鉴发达国家的经验,不能仅惩罚结果犯,还应惩罚行为犯、危险犯,从而加强刑事法网的严密性,强化对环境资源的保护力度。

为此笔者建议,以后在修改刑法时,增设重大环境污染事故罪的危险犯,即只要违反国家规定,向土地、水体、大气排放、倾倒或者放置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物,给公私财产或者公众生命、身体带来危险者就构成犯罪,如果造成了实际危害后果,即实害犯,则加重处罚。

3、对盗窃水资源违法犯罪活动打击的力度要增大

多年来的水资源管理工作表明,对窃水单位和个人不论盗窃水量大小,一概采取“以罚代刑”的措施,已经不适应新形势下水资源管理工作的需要,对窃水者也难以起到震慑作用。因此为切实保护水资源,遏制盗窃水资源违法犯罪活动,应明确规定,未经城市供水企业及政府有关部门批准,擅自在城市供水管道及附属设施上打孔、连接管道取水;擅自启用市政消火栓和无表防险装置取水;绕越用水计量器具取水;故意干扰用水计量器具正常运行,致使计量减少或不计量取水;对磁卡水表的磁卡非法充值后取水;擅自取用地下水或超过取水许可证批准时限继续取用地下水,均属窃水行为。对窃水数额较大构成犯罪的,要追究刑事责任,尚不够刑事处罚的,由公安机关依据治安管理条例有关规定处理。对水行政主管部门工作人员或者供水企业工作人员徇私舞弊、滥用职权、内外勾结、为他人窃水提供条件构成犯罪的,要依法追究刑事责任。








国外环境法研究


美国环境质量标准诉讼及其启示


邓可祝*   (安徽工业大学 文法学院,安徽 马鞍山 243002)


摘要:美国的环境质量标准制度包括标准的制定、修改,标准制定的目的、标准制定的程序以及标准争议解决方式等内容。当公众对标准的制定和修改不服时,可以通过诉讼的形式进行司法审查,这样可以发挥不同主体间的作用。比较而言,我国在环境质量标准方面还存在诸多问题,需要在标准制定和标准诉讼等方面加以完善,以发挥我国环境质量标准在保护公众健康和环境方面的作用。

关键词:环境质量标准 目的   内容   程序   诉讼



一、引言

2011年10月22日,美国大使馆公布了其所在地北京朝阳区的空气质量指数,认为空气质量已经达到了“有毒害”的程度,而北京市环保局当日报告的北京市空气质量属于“轻微污染”,双方对环境质量的认定存在巨大的差异。197由于美国大使馆的数据更符合一般北京公众的感受,经过网络传播后,在社会上引发了巨大的反响。随后,我国的环境保护部(以下简称“环保部”)对美国大使馆的数据进行了驳斥,更加引起了全社会的关注。应该说,美国大使馆与我国环保机关数据之间的差异主要是由于环境空气质量标准的不同引起的,美国大使馆依据的是美国的空气质量指数(AQI),其中包括了超细颗粒物——即PM2.5的浓度,而我国当时的环境空气质量标准中,并不包含这一数据。此后,在社会舆论的关注与质疑中,我国的环保部迅速对环境空气质量标准进行了修改。2011年12月30日,环保部部长周生贤主持召开环保部常务会议,审议并原则通过《环境空气质量标准》,调整了污染物项目及限值,增设了PM2.5平均浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值,收紧了PM10、二氧化氮、铅和苯并[a]芘等污染物的浓度限值。198从此以后,我国的环境空气质量标准与世界卫生组织的标准较为接近了。

随着这一空气质量标准的制定与实施,我国的大气环境治理的标准问题得到了一定解决。但从这一事件中也可看出我国环境质量标准制定过程中的一些问题,不仅包括环境质量标准的具体的内容,也包括环境质量标准的制定程序,更包括环境质量标准的争议解决机制问题。

与此相对,美国环境质量标准制度比较完善。美国联邦环保局具有制定并及时修正环境质量标准的职责,而根据美国《联邦行政程序法》和一些单行环境法律中的公民诉讼条款,如果公众认为联邦环保局没有及时制定环境质量标准,或者对联邦环保局制定的环境质量标准内容和制定程序存在争议,可以向法院提出诉讼。通过这样的诉讼,可以使联邦环保局履行职责的行为受到司法审查,保证其行为的合法性和合理性。

美国的这些做法,发挥了不同主体的作用。首先,这一制度充分尊重了行政机关的职权,让其负有相应的职责;其次,可以有效发挥相关主体的积极性,对行政机关制度标准的行为进行监督;最后,有关争议可以通过诉讼的方式解决,也体现了司法的作用。这样,环境质量标准的制定和实施体现了不同主体间的一种互动过程。

我国在环境质量标准的制定方面,只重视了行政机关的作用,没有相对人的参与,也没有法院的作用,是一种单向过程。研究美国环境质量标准制定方面的诉讼,对于我国环境质量标准制度的完善具有重要意义。

二、美国环境质量标准制定的要求

根据法律的规定,美国联邦环保局负责环境质量标准的制定。法律对联邦环保局制定环境质量标准的要求非常明确,而且大多数规定了公民诉讼条款,公民可以对制定环境质量标准的行为进行监督。美国法律对环境质量标准的制定和实施包括以下几个方面的内容:

(一)标准制定的主体。在美国,环境质量标准的制定主要是在单行环境法律中加以规定,如《清洁水法》、《清洁空气法》等等。根据法律规定,环境质量标准应由环保局制定。如《清洁水法》第1314条第1款规定:“在与相关的联邦和州机构磋商后,自1972年10月18日起一年内,局长(联邦环保局局长)应制订并公布能准确反映最新科学成果的水质标准(并在之后不断加以修正)。”

(二)标准的制定要求。美国法律明确了联邦环保局在制定环境质量标准时应遵循的要求,主要包括两个方面:一是关于标准制定和修改的时间要求;二是关于标准制定的目的。现分述如下:

1、标准制定和修改的时间。在美国,法律一般都会规定环境质量标准的期限,即最后期限(deadline, 也译作“死线”),联邦环保局必须要这一期限前制定相应的标准。199 如上文提到的对水质标准的制定。同时,法律也会规定在一定的期限内(一般是五年),根据科学技术的发展,对原有的标准进行审查,以决定是否对原标准进行修改。

当行政机关没有在法定的期限内制定或修改标准时,可以通过公民诉讼,由法院判决行政机关在规定的期限内制定或修改环境标准。如Lung Ass’n v. Reilly案中,法院提出:当立法机关设定了一个明确的期限要求行政机关采取行动,此时就没有辩论的余地,国会已经作出了一个直截了当的命令剥夺了联邦环保局完成工作的自由裁量权了。200 因此,环保局必须在法定期限内制定相应的标准。

2、标准制定的目的。美国法律规定制定环境质量标准的目的是为了保护公众健康和福利。分为两个不同的级别,初级标准的目的是公众的健康;次级标准的目的是公众的福利和环境保护。如《清洁水法》中规定制定水质标准,应考虑“污染物在各种水体(包括地下水)中的存在,对健康与福利可能产生的确定影响的种类与程度”。

在保护公众健康的程度上,公众健康的样本选择也是有要求的。例如,美国的环境大气质量标准不需要达到能够保护最敏感人群(或者说长期住院就医的人)的严格标准,但是该标准必须能够保护人口中的“敏感人群”。在1970 年,国会的解释是,充分标准的目的是保护“敏感群体”,比如“患有支气管哮喘、肺气肿的人,他们在日常生活中暴露于大气中。”美国联邦环保局1994年认为:不仅是为了防止已经被证明是有害的污染水平,而且也防止环保署长认为构成不可接受的致害风险的更低的污染水平,即使还没有准确地确定其属性或程度。201可见,在制定相应的标准时,应考虑标准涉及到健康影响的性质和严重程度、处于危险中的敏感人口的数量、需要解决的不确定性的性质和程度等因素。

(三)标准制定的程序。根据美国《联邦行政程序法》,环境质量标准属于规则,不是裁决,应遵循《联邦行政程序法》中关于制定规则的要求。规则的适用程序有正式程序和非正式程序,前者必须适用行政程序法第556条和第557条审判型的听证和裁决程序,是一个司法化的行政程序。而后者根据行政程序法第553条,主要的环节是通告和评论。当然,也有一些适用混合程序。202

无论是什么程序,有两个方面特别值得注意,一是公众参与制度。行政机关都有积极吸纳公众意见的责任,例如,一般公众有权要求联邦环保局将一定的污染物列入到环境质量标准的目录中。如《清洁水法》规定:“根据本项的规定得到补助的情况下,经任何个人的申请,局长可以将任何污染物质加人到污染物目录中。”这实际上赋予了公众制定环境质量标准的请求权。二是说明理由制度。首先,任何人都可以向联邦环保局的标准提出自己见解,而联邦环保局必须对公众的意见作出回应,说明采用或者不采用公众主张的原因;其次,联邦环保局在对基准污染物列举后,要在十二个月内出版空气质量其准的材料,以反映污染物影响一般公众健康的最新科学知识的依据。203

(四)标准制定的内容。包括污染基准物(污染物名单)和各种污染物的含量。根据法律,联邦环保局首先要确定污染物的名单,即规定哪些物质属于污染物;其次,在确定污染物名单之后,要确定每一种污染物的最大含量。

(五)标准制定的争议解决方式。当公众对联邦环境质量标准的制定不服时,可以通过诉讼的方式解决。其根据主要有两个:一是联邦行政程序法702节的规定,即:任何人由于机关的行为而受到不法的侵害,或者在某一有关法律意义内的不利影响或分割时,有权对该行为请求司法审查,而行政机关的行为,也包括制定环境质量标准的行为;另一个是联邦环境法律中的公民诉讼条款,在美国的联邦环境法律中,大部分都规定了公民诉讼条款,即“任何人”(anyone)都可以对违反环境法律的行为提起诉讼。当然,法院在原告资格上还是有一定要求的,只要符合这样的要求才可向法院起诉,而不是真的是“任何人”,而且美国法院对于原告资格的限定宽严程度是变化的。

三、美国环境质量标准诉讼的类型

在美国,当原告向法院提起环境质量标准诉讼时,由联邦环保局所在地联邦法院受理。环境质量标准诉讼有不同的类型,有的是要求联邦环保局制定相应的标准,有的是要求联邦环保局修改相应的标准,还有的是认为联邦环保局制定的标准违法,而这种违法又包括制定程序违法和制定内容违法。本文认为美国的环境质量标准诉讼主要有以下几种类型:

(一)标准制定和修改的诉讼。在这类诉讼中,原告以联邦环保局没有及时制定或修改环境质量标准为由,向法院提起诉讼,请求法院判决被告在一定期限内制定或修改环境质量标准。联邦环保局要根据保护公众健康和福利的目的来制定环境质量标准,并及时对标准进行修改,如果公众不服联邦环保局的行为,可以向法院提起诉讼。具体包括:

1、标准制定诉讼。此类诉讼中,原告的理由主要有两个:一是认为被告在法定期间内没有制定相关标准而提起的诉讼,虽然美国环境法律对标准的制定时间规定比较明确,但美国联邦环保局“在颁布规章保护环境方面已经成百上千次地错过了最后期限”204,相关的环境质量标准诉讼数量也是很多的;二是认为被告没有将有关污染物纳入到相关的标准而提起的诉讼,美国的环境质量标准包括污染基准物(污染物名单)和各种污染物的含量,任何公众认为某一物质对公众健康和环境构成危害,可以建议联邦环保局将这一物质纳入到环境质量标准之中,如何原告认为被告没有纳入就可以提起诉讼。在Natural Resources Defense Council, Inc. v. Train案中,联邦环保局在存在铅对健康影响的大量科学证据的情况下,拒绝将铅列入污染物名单而是选择规制汽油中的铅含量作为减少铅排放的初级策略。对此,自然资源保护委员会根据《清洁空气法》§304(a)(2)提起公民诉讼,要求将铅列入污染物名单,迫使联邦环保局根据§108 的规定将铅列入基准污染物。205关于污染物名单的诉讼,属于标准制定诉讼,针对的污染物含量的诉讼,则属于标准内容的诉讼。

2、标准修改诉讼。根据法律规定,联邦环保局“对空气污染物制定的品质标准,应正确反映最新的科技知识,以指出对公共健康或福利所产生的有可识别影响因素的种类及范围,从而可期待现在所认定的污染源会随着情况而改变”。206如果公众认为联邦环保局没有及时地对现有的环境质量标准进行修改,他们可以向法院提起诉讼。在American Farm Bureau Federation vs. EPA案中,美国联邦环保局于1997年制定的PM2.5的标准为 15mg/m3,并于2006年对该标准限值进行了重新审定。联邦环保局的清洁空气科学顾问委员会以1997年的研究为基础,认为出于保护人体健康的目的,应将细颗粒物的排放标准下降至13~14mg/m3,但联邦环保局决定不采纳科学顾问委员会的提议,继续使用15mg/m3的排放标准。为此,原告向法院提出诉讼,认为联邦环保局没有根据最新的研究成果对PM2.5的标准进行修改,要求法院判决联邦环保局对其进行修改。最后,华盛顿特区上诉法院判决联邦环保局必须重新对原有的标准进行审查,以决定是否采用新的更加严格的标准。207这就是一个以标准的修改为标的的诉讼。

(二)标准制定程序的诉讼。如前所述,环境质量标准的制定应遵守严格的程序,如果原告认为被告标准制定程度违法,可以向法院诉讼,请求法院撤销联邦环保局制定的标准。由于美国非常重视行政程序的拘束力和强制力,一旦法院认定被告严重违反了法定程序,就会撤销“没有遵守法律规定程序”的行为。

严重程序违法而应予以撤销的判断基准是:(1)未能遵循规定的程序是恣意专断、反复无常的;(2)程序异议在公众评论期间提出,或者没有适当的原因解释为何未被提出,以及(3)程序错误“是如此严重并且与规则具有重要关系的事项相关以至于存在实质上的可能性使得该错误将会导致规则的重大变化。”208

其中值得重视的程序要求是对制定环境标准理由的说明,要求标准的制定不仅要说明其反映了最新的科学技术的发展水平,也要说明其价值选择的过程。即“为了实现行政法的合理性的要求,行政机关需要解释他们作出的决定不仅有科学的证据,而且也要证明其政策原则,即他们隐含在决策过程中的价值选择。”209

(三)标准内容的诉讼。标准内容主要涉及到污染物含量的问题,该类诉讼涉及到环境质量标准的宽松与严格的争议。前者的原告往往是社会公众(包括环保组织),而后者的原告往往是受到环境质量标准影响的企业(或行业协会)。

1、认为标准过于宽松的诉讼。在这种诉讼中,原告认为行政机关没有根据法律的要求,对污染物的限值设定过低,不利于对公众健康和福利的保护。上文中的Natural Resources Defense Council, Inc. v. Train案是一个污染物名单的诉讼,而American Farm Bureau vs. EPA案中,既是一个修改标准的问题,也是标准的过于宽松的问题,原告认为联邦环保局制定的PM2.5标准过于宽松,因而向法院提起了诉讼。

2、认为标准过于严格的诉讼。在Lead Industries Association v. EPA案中,联邦环保局将铅含量的国家初级环境空气质量标准为平均每月1.5g Pb/m3,并将次级空气质量标准数值与初级标准相同。铅产业协会认为《清洁空气法》要求联邦环保局应从保护公众免于对健康明确有害的目的出发来制定标准,联邦环保局现有的标准超出了国会的意图。法院认为,联邦环保局不需要有100%的科学依据,只要根据当时能够得到的最充分的科学证据就可以制定相应的标准。从而支持了联邦环保局对于大气中铅含量的制定的标准。210

关于标准内容的诉讼更为复杂,这不仅涉及标准制定时的行政机关专业技术性问题,也涉及到规制的成本问题。在这样的诉讼中,法院一方面要尊重行政机关的专业判断,最典型的判断标准就是谢弗林尊重;另一方面,法院也不会完全放弃对行政机关的监督,对行政机关的专业判断采取完全放任的态度,有时会以自己的判断来代替行政机关的判断。这样的不同审理技术体现了法院高度裁判水准,说明对高度专业技术案件的审理,需要法官具备较高的专业素质。

四、美国环境质量标准诉讼的特点

环境质量标准直接关系到公众的健康和福利,也关系到州政府对环境规制的实施方式,更关系到企业的生产经营活动,对整个社会的影响直接而巨大。第一代环境法是“命令——控制”模式,标准在环境管制中具有基础性的地位。环境质量标准也是公众与联邦环保局进行较量的一个重要领域,美国的环境质量标准诉讼数量众多,一些案件影响深远,具有非常鲜明的特色。

(一)原告的广泛性

在美国法律制度下,环境质量标准是行政机关制定的具有普遍适用性的规范,相当于我国抽象行政行为中的行政规范性文件。在美国,对于抽象行政行为也是可以提起诉讼的,原告资格的限制较少,许多主体都可以向法院提起诉讼。主要的原因有以下几个方面:

1、环境质量标准的可诉性。根据美国的行政程序法和环境法律中的公民诉讼条款,公众可以对联邦环保局制定环境质量标准的行为向法院提出诉讼,即环境质量标准具有可诉性。因此,许多的主体可以向法院提起诉讼,行政机关的行为受到较多的监督,发挥了公众、行政机关和法院的作用,环境质量标准的制定是整个社会各种力量博弈的产物。

2、美国法律非常重视环境治理过程中的公众参与。环境治理需要整个社会的参与,而不是行政机关一个主体的事情。环境标准的制定具有高度的技术性,往往依赖相关科学技术的发展,但由于专家决策也存在不足。因此,各国通过公众参与来克服专家决策的不足。211美国的环境法律非常重视标准制定过程中公众参与,如《清洁水法》1251条第5款规定:“局长(联邦环保局)与各州应提供条件,鼓励和支持公众参与任何法规、标准、排污限额、规划、局长或各州依本章规定确定的方案的修改和实施。”美国行政机关也非常重视公众参与,建立起了一整套的公众参与机制。这样的公众参与,也体现在各主体可以通过诉讼的方式来实施环境法。

在1980年代,在里根主义指导下,国家有意识地减弱了环境法的实施强度,但公民诉讼制度兴盛起来,补充了环境法公共实施的不足,“当政府的实施完全时,所有的污染者都会守法,公民诉讼也就无用武之地。而在1980年代,当公共实施减弱时,私人实施数量增加。宽松的公共实施成为了公民诉讼增加的关键因素。”212

由于这两个原因,美国的原告范围非常广,环境质量标准诉讼的数量也就特别多。

(二)被告职责的明确性

法律对环保局授权的同时,也明确了其相应的责任。美国的环境法律将环境质量标准的制定权授与了联邦环保局,但它并不是一种概括性的授权,而是对联邦环保局的行为进行了具体的要求,主要有:一是制定和修改的时间;二是制定的程序;三是制定的标准。这些明确的规定为法院的司法审查提供了依据,也为公众的起诉提供了依据。

(三)审查强度的区别性

虽然从1970年代后,美国法院在侧重于程序审还是实体审方面存在着巨大的争议,其对待行政行为审查的强度也在不断变化。213但总体上说法院在环境质量标准诉讼中,对于环境质量的实体与程序的审查强度是不同的。一般而言,在程序上的审查强度更高,而在实体上的审查强度较弱。

1、严格的程序审查。美国标准诉讼在程序上的审查强度与其他行政行为的审查强度相同。环境质量标准属于美国行政法中的“规则”,而美国行政程序法规定了分三步的规则制定程序,即:“行政机构必须就拟议的规则制定颁布公告,说明拟议颁布规则的内容。然后行政机构必须对有利害关系的公众就拟议规则的评论予以关切、收集并加以考量。最后,最终规则必须颁布,并附有对规则基础和目的的陈述。”214在现代行政法治中,程序具有重要地位,美国也有重视程序的传统,因而环境质量标准的司法审查,程序的审查处于非常重要的位置,如果在制定标准时存在着严重的程序违法,则标准会被法院撤销。

2、宽松的实体审查。程序的实体上的审查强度弱于程序的审查强度,环境质量标准的制定具有高度专业技术性,同时也具有很强的政策性,行政机关有专业优势,也有较多的自由裁量权。因此,法院在对标准制定的内容进行司法审查时,适用谢弗林尊重原则,即对行政机关的决定给予较强的尊重,实行较低强度的司法审查。当然,法院对行政机关的尊重并不是不受任何限制的。在近年来的马萨诸塞诉联邦环保局案件中,法院的这种审查强度是提高了。甚至有学者认为谢弗林尊重已经转变成了对行政机关的较弱的尊重,法院的审查强度在提高,对行政机关制定标准的要求也提高了。

(四)公众健康的优先性

根据美国环境法律的规定,制定环境质量标准是为了保护公众的健康和福利,但标准的规制会与经济经济及技术可行性发挥冲突,如何处理这样的冲突,也是法院需要不断面对的问题。

在Lead Industries, Inc. v. EPA案中,原告认为联邦环保局在决定“适当安全余地”时必须考虑拟议标准对产业的经济影响以及排放源实施的技术可行性,并断言铅空气质量标准将对铅排放的产业源造成灾难性的经济影响。在一些案件中,污染工业认为联邦环保局在制定环境标准时应考虑到成本,但华盛顿特区法院不仅驳回了原告的这一主张,而且明确了:《清洁空气法》表达了禁止联邦环保局在制定空气质量标准时应考虑经济成本或技术上的可行性。法院认为,公众健康应为联邦环保局的唯一关注之处。215

这一思路在2001年的Whitman v. American Trucking Associations, Inc案中得到了美国联邦最高法院的重申。216在公众健康和经济成本之间,美国法院更重视公众健康的优先性。

美国的环境质量标准诉讼制度,具有非常鲜明的特点,其一方面强调了行政机关的专业技术性,另一方面是强调了对其权力的监督和限制,体现了现代行政法治的发展趋势。


五、美国环境质量标准诉讼对我国的启示

美国的环境质量标准的制定具有鲜明的特点,产生了良好的效果。美国的环境质量标准适应了环境保护的需要和科学技术的发展,这不仅得益于法律的明确的规定,而法律的规定,又是通过公众的积极参与,包括通过诉讼的方式来实施的。公众和法院的作用,促使联邦环保局及时制定和修改科学有力的环境质量标准。这些做法,对我国也具有良好的启迪作用。

在我国,根据环境法律和《标准化法》的规定,环境质量标准属于一种行政规范性文件,没有直接的法律效力。有学者将行政规范性文件的效力总结为:一是法的渊源;二是被援用的规则;三是授益行政的依据;四是理由和证据。217可见,环境质量标准是与环境法律结合使用的援用性文件,当然,环境质量标准与环境排放标准是不同的,环境质量标准不直接对相对人产生拘束力,而只是要求政府采取相应的措施,以实现一定的环境质量的要求。

(一)我国环境质量标准制度的主要问题

1、环境质量标准制定的法律规定不明确。在我国,《标准化法》和环境法律都规定了标准的制定问题。但标准化法只是一般性的规定,而环境法律中对于环境质量标准的制定也并不明确。主要体现在:

(1)环境质量标准制定的目的不明确。作为环境法律的标准,环境标准应体现为保护公众的健康和维护生态环境,而不能是其他的目的。就如一些学者提出的,环境立法的目的只能是保护环境,而不能是经济发展,或者是两者的结合。“环境法从来不是也不应当是促进经济、科技发展的动力,也不具有经济发展之功能,环境立法并不必定导致科技发展,也并不必然促进经济发展,它的作用只是最基本的防止与限制,而非促进。”218这一观点也完全可以适用于环境标准的制定,制定环境标准,应考虑公众健康和环境保护,但我国法律并没有在这方面加以规定,如我国的《环境保护法》中在第9条规定了环境质量标准的制定主体,《大气污染防治法》中在第6条中规定了大气环境质量标准,但都没有规定其制定目的,这样就给环境质量标准的制定标准留下了不足。

(2)标准制定的依据不明确。根据现代行政的要求,行政机关的行为必须要说明其制定的依据,包括法律依据和事实依据。就环境质量标准而言,应根据科学研究的最新进展、依据法定程序来对标准进行制定和修改。如前所述,我国环境法律规定了环境质量标准折制定主体,但对于并没有规定制定环境质量标准的依据。我国的标准制定往往并不能反映最新的科学进展,也不能反映保护公众健康的要求。如根据世界卫生组织的研究,PM2.5对人体的影响是一个确定的问题,发达国家大都将之列入到污染物的名单,并规定了具体的数值,但我国一直未将之列入污染物名单,我国环保部的理由是:如果将PM2.5纳入到空气质量标准中,将有许多城市完不成指标,大气质量就会不合格,这样的依据是站不住脚的。与此形成对比的是,美国环境保护局2008年3月12日将臭氧含量标准从不高于0. 084×10-6改为不高于0. 075×10-6。在新标准下,美国全国空气监测网络中的700多个县镇有多达345个不达标,而在旧标准下,只有85个县镇不达标。要想达到新的臭氧标准,估计全美国需要每年投入76亿—85亿美元改善空气质量。219但美国联邦环保局为了保护公众健康和环境,仍然坚持修改这一标准。可见,应根据科学技术发展成果,根据某一物质对公众健康和环境保护所起的作用,来制定相应的环境质量标准,而不是能够达标的城市和地区的数量。

(3)标准的修改不完善。虽然我国法律也规定了应及时修改质量标准,但没有具体的要求,因此我国标准的修改非常少见。如截止2010年,中国的空气质量标准仍然是最早的标准,中国除了在 2000 年放宽 NO2和 O3的空气质量标准,取消 NOx限值外,没有再开过任何修订工作。220可见,我国不仅没有及时修改环境质量标准,而且还放宽了标准,这是非常不科学的。

2、环境质量标准的制定程序存在缺陷。环境质量标准的制定是一件非常严肃的事件,既需要考虑到科学性,又需要考虑到民主性,通过法律来对其程序加以规范就显得十分必要。但由于我国行政程序的传统薄弱,在环境质量标准制定上存在误区,即认为这仅仅是一个专业技术问题。因而,标准制定和修改的程序存在着较多的问题。

(1)环境质量标准的制定程序问题。根据我国的法律规定,环境质量的程序也有相应的要求,但执行并不严格。例如,虽然PM2.5对人体健康的影响是毋庸置疑的,社会上也强烈呼吁应对之加以规范,环保部却一直没有将PM2.5纳入到空气质量标准中,而当美国大使馆事件之后,短短两个月,环保部就迅速地将之纳入了标准之中。如果说以前的做法是一种顽固,那么以后的做法就显得一种仓促,两者都说明我国环境质量标准的制定程序是不符合理性要求的。

(2)公众参与的制度化不足。公众参与强调的是一种制度性的参与,即公众的参与能对行政行为产生足够的影响。在我国环境质量标准制定过程中,一是公众参与的制度化程度不足,是否参与,如何参与,往往根据行政机关的需要而定;二是公众意见,在标准制定过程中只是一种参考,行政机关对之是否听取,为什么不听取,往往不需要足够的理由,公众意见并不能对行政机关的行为产生有效的约束;三是当行政机关不听取公众的意见时,公众并不能对行政机关的行为提出有效的挑战。

3、环境质量标准制定的争议解决机制不够通畅。在我国的环境质量标准的制定和实施过程中,不仅公众参与明显不足,而且司法的作用也没有任何的体现,环境质量标准往往由行政机关单方面进行决断。一旦发生争议,没有有效的解决机制来加以应对。在我国,环境质量标准属于抽象行政行为,是不能提起行政诉讼的,法院在标准制定的过程中不能发挥有效的作用,公众对制定标准的行为不服也没有任何制度化的方式来进行挑战,行政机关受到的约束较少。法院只能在一般的案件中对标准加以适用,由于标准具有专业技术性,我国的法院对之实行的是强尊重,只要标准是有法律依据的,法院对标准本身甚至其制定的程序都没有办法加以审查。这样,在环境质量标准制定就没有了司法的制约,司法的作用也就不能有效地得到发挥。而根据权力制约的原理,没有制约的权力,就会得到滥用,从而影响到环境法治的实现。

(二)我国环境质量标准制度的完善

1、明确环境质量标准制定的要求。为了保证行政机关制定科学合理的环境质量标准,就必须明确行政机关的职责及履行职责的要求。主要包括:一是环境质量标准应符合为了保护公众健康和环境的保护的要求;二是环境质量标准应反映最新科学技术发展的水平;三是环境质量标准应根据科学技术水平的发展而及时地进行修改。

2、重视环境质量标准的制定程序。只能通过严格而科学的程序,才能保证环境质量标准制定的合法性和科学性。根据美国的经验,标准的制定程序分为正式程序和非正式程序,正式程序的成本较高,也可采用非正式程序,但无论是正式程序还是非正式程序,一般应包括以下几个方面的要求:一是遵循必要的时限要求。在法律中应明确规定,环境质量标准的制定,应在一定的时限内作出,而且应在一定的时限内进行审查,并作出是否修改的决定。二是必须有严格的公开评论机制。环境质量标准,不仅是一个技术问题,也是一个政策问题,需要专业人士和一般公众的参与,而要实现有效参与,行政机关必须将需要制定或修改的环境标准草案及其理由在社会上公开,以供社会公众加以评论并提出意见。三是充分的理由说明。行政机关必须对公众参与中的有关问题进行解释和说明,说明其接受或者不接受公众意见的原因,制定环境质量标准的科学依据和政策选择的裁量依据。四是公众参与的制度化。主要是保证公众参与的广泛性和有效性。就前者而言,应充分地公开,广泛地听取公众的意见,如果是正式的程序,应注意听证代表的广泛性和代表性,避免听证代表选择上的随意性和恶意。

3、允许对环境质量标准进行司法审查。为了保证环境质量标准的受到必要的约束,应允许通过行政诉讼的方式来对行政机关的行为进行监督和审查。目前我国制定标准的行为不属于行政诉讼的受案范围,我国应通过行政诉讼法修改,来扩展行政诉讼的受案范围。当然,如果行政诉讼法的修改不能在这方面有所突破,根据美国的经验,也可以在单独的环境法律中规定对环境质量标准的可诉性。通过行政诉讼,可以发挥司法的作用,形成行政机关、公众、法院三方面的合力,对环境质量标准的制定具有非常积极的作用。当然,由于环境质量标准的特点,司法审查方式就值得注意:在程序上,应保护较强的审查强度,而在实体上,应保持较弱的审查强度,尊重行政机关的决定。通过不同的审查强度,既可以发挥行政机关的专业技术性的优势,又可以促进公众参与,并发挥司法的监督作用。通过合力来制定科学合理的环境质量标准,以保护公众的健康和环境的保护。

总之,美国的环境质量标准制度,通过明确的法律规定和有效的诉讼机制来促使美国联邦环保局严格履行职责,保证了环境质量标准能得到及时而有效的制定和实施,从而可以更好地保护公众健康和环境。我国目前在环境质量标准制度上还存在着一系列的问题,今后需要在相关方面加以完善,使我国的环境质量制度能有效地发挥作用,以更好地保护公众健康和环境。


























国外环境法院制度研究及其对我国的启示
——以澳大利亚新南威尔士州土地环境法院为例


丁沁怡*   (福州大学法学院)


摘要:从2007年开始,我国相继在一些中级人民法院、基层人民法院建立环境保护审判庭。但是这些法院似乎并没有发挥其应有的作用。因此,在改善我国环境保护审判庭时,我们有必要学习其他国家环境法院的先进经验,比如澳大利亚新南威尔士州土地环境法院。希望对我国今后的改革有所裨益。

关键字:土地环境法院   管辖权   技术委员   法院专家   其他纠纷解决机制


引   言

2007年11月20日,贵阳市中级人民法院环境保护审判庭和清镇市人民法院环境保护法庭同时成立。这一天,作为中国首个环境保护法庭诞生日,将被历史记录。2008年12月11日,又一个环境保护审判庭在云南省昆明市中级人民法院成立。环境审判庭的成立意味着我国开始成立专门法庭来审理环境案件,这一举措得到了不少学者的支持。但是我们也必须看到,目前我国的环境审判庭远没有发挥其应有的作用。根据凤凰网的报道,虽然我国已经建立了77个环保法庭,但它们正经历着“门可罗雀”的尴尬。222 很显然,作为一个年轻的法庭,我们的路还很长,需要从其他国家学习先进成熟的经验。本文即以澳大利亚新南威尔士州的土地环境法院为例,介绍该法院的设立背景、相关制度及其经验,希望对我国环境法庭今后的发展有所帮助。

一、新威尔士州土地环境法院概述

20世纪50、60年代以来,随着环境问题的日益严重和人们环保意识的提高,包括新南威尔士州在内的澳大利亚各州都涌现出了大量与环境有关的诉讼。实践中人们发现,现有的法院体系早已过时,不足以应付数量繁多又需要大量相关知识的环境案件。一方面,环境案件的管辖权过于分散。新南威尔士州的许多法院和行政机构都有权管辖环境案件,而所有能够处理环境案件的机构的管辖权又都不是排他的。有时,同一个机构做出的决定可以在不同的法院或委员会上诉。比如,市政委员会(Local council)的决定既可以上诉至地方政府上诉法庭(Local Government Appeals Tribunal),也可以上诉至其他机构包括土地和评估法院(the Land and Valuation Court)、次级上诉委员会(The Subdivision Appeals Board)和建筑物上诉委员会(the Buildings Appeals Board)。另一方面,审理环境案件不仅需要裁判者熟悉法律,还要掌握相关的专业知识。而这些法院和行政机构的工作人员通常不具备这样的专业性。由于法院体系的“不集中、非专业”,新南威尔士州在处理规划和环境事宜方面受到了与日俱增的批评和不满。甚至是内部工作人员都颇有微词。223

在思考如何改革现有的法院体系以适应实际需求时,许多澳大利亚政府工作人员认为,相对于老式、昂贵而拖沓的法庭来说,特别法庭更加有吸引力、更廉价,也更快速。224于是,一个专门解决环境和规划问题的法院——土地环境法院应运而生。土地环境法院根据1979年《土地环境法院法》(Land and Environment Court Act)设立,并于1980年9月1日正式运行。在新南威尔士州的法院体系中,土地环境法院占有着举足轻重的地位。地方法院(the Local Court)和地区法院(the District Court)都是低等法院。而土地环境法院与州最高法院(the supreme court of New South Wales)和劳资关系委员会(Industrial Relation Commission)一样,都属于高等法院。

作为当时一揽子环境法改革的一部分,土地环境法院已经运行超过30年了。有数据显示,仅2010年一年需要土地环境法院处理的案件就多达1234件。225 可见,土地环境法院在环境保护方面发挥着不可替代的作用。前首席法官普勒斯顿先生就曾骄傲地表示,这座法院经过30多年的实践已经毫无争议地成为环境法院的成功典范。226因此,对于刚刚在一些法院成立环境审判庭的中国而言,研究和学习新南威尔士州土地环境法院的经验是很有必要的,相信对我国今后进一步发展和完善环境审判庭有所裨益。

二、新南威尔士州土地环境法院制度

(一)管辖范围

土地环境法院是全面处理规划、环境等问题和事宜的法院。正如环境规划部部长D.P兰德先生在介绍土地环境法院时说的那样,政府决定建立一个新法院,从而改变目前各个法院和法庭管辖权分散的状况。这是第一次由某一法院享有如此全面综合的管辖权,包括了规划、建设、污染、评估和土地征收等领域。227也就是说,建立土地环境法院的目的就是为了将过去分散的管辖权集中到一个法院,使之拥有综合而排他的管辖权,这样可以更好地解决与规划和环境有关的问题和事宜。

《土地和环境法院法》第三部分规定了土地环境法院的管辖权228。具体而言,该法院有七项排他性管辖权。第一,有关于环境规划和保护的上诉,主要是因市政委员会拒绝开发申请而提起的上诉。第二,涉及当地政府的上诉和其他问题的上诉,如根据《当地政府法案》(the Local Government Act)提起的上诉。第三,土地征收、评估、评级和补偿等事宜。第四,环境规划、保护和开发合同的民事执行问题。除此之外,还包括法院对授权机构做出的有关环境规划和保护的决定进行司法审查。第五,有关环境规划和保护的刑事强制执行问题,以及对环境违法行为提起的刑事诉讼。第六和第七类案件是某些机构和当事人因不服有关法院对环境违法行为做出的有罪判决而提起的上诉,这里的有关法院主要是指地方法院(local court)。

第一至第三类案件属于价值性审查(merit appeals)。所谓价值性审查是指,在处理这些案件时,法院并不是审查市政委员会的决定是否符合法律的规定,而是严格地从价值方面评判是否有必要做出相应的决定。因此,法律允许由一个或多个具有特殊知识的技术委员(technical commissioners)审理这几类案件。当然,法官也有权参与审理。根据《土地环境法院法》第39条的规定,在进行价值性审查时,法院拥有同最初的授权机构(the original consent body)相同的地位和自由裁量权。也就是说,进行价值性审查时,法院作为授权机构完全代替了市政委员会的位置。由于实践中这三类案件通常由技术委员审理,法律规定审理时可以不必遵循正式、专门(little formality and technicality)的程序。比如法院在审查证据时,不用受到证据规则的约束。229当然,所谓非正式的程序并不意味这可以放弃传统的法律框架和裁决方式,自然公正和程序正义原则也还必须遵守。230另外,法院在进行此类审理时,需要特别考虑案件的特殊情况和公共利益。

这种价值性审查曾经引起过很大的争议。2001年,新南威尔士州政府就专门聘请工作组征询各方对土地环境法院管辖权的看法。其中,以市政委员会为代表的一些机构在接受调查时强烈地表达了要求取消价值性诉讼的愿望。他们认为,除了不必要的拖延和过度的法律成本外,价值性审查还存在着诸多缺点。比如,当事人可能会认为既然市政委员会的决定可以通过诉讼修改,那么在进行开发申请时就不必进行周详而细致的准备。再比如,由于存在这种价值性审查,市政委员会可能就缺乏努力改善决策程序的动力。231 但是尽管如此,也有不少学者指出,法院是对行政机关的决定进行价值性审查的最好的机构。232 因为法院通常不受政治因素的影响,而且有一套尽可能维护公平的程序。比如听取双方观点,交叉询问证据、公布决定的理由等等。更重要的是,当地环境计划常常是由城镇规划人员所起草的。他们没有接受正规的法律训练,也没有正式的法律资格。而法院在决定是否给予开发申请时,能够权威地解释有关法律的含义,努力地使之符合立法者的目的。最终由于利大于弊,法院可以对行政机关的决定进行价值性审查这一规定得以保留至今。

第4类案件主要包括两个类型:一个是民事执行,另一个是对行政决定进行司法性审查。与价值性审查不同,司法性审查(judicial review)时的任务是审查授权机构的决定是否符合法律规定。也就是说,司法性审查并不在乎该决定是否是一个好的决定,而只关心决策者是否有决定的权力以及他们在做决定时是否遵循了正确的程序。而第5、6、7类案件都属于法院的刑事管辖权。一般都是由州的有关机构或委员会根据有关土地管理和污染的法律提起诉讼。有时也会有个人提起刑事诉讼。作为一个专门性法院,土地环境法院一般只对环境违法行为做出原则性的量刑,最严厉的惩罚也就是1百万澳币或2年监禁。233

(二)法院的组成

除了集中管辖权,建立土地环境法院的另一目标就是实现法院专业化,而法院专业化的最好表现就是工作人员专业化。根据《土地环境法院法》的规定,土地环境法院由6个法官(1个首席法官、5个助理法官)和9个技术委员(1个资深委员、8个全职委员)组成。由于土地环境法院的法官与州最高法院的法官具有相同的等级、头衔和地位,法律特别要求法官必须曾经担任高等法院的法官或律师至少7年以上。而且为了更好地体现专业化,法官最好能掌握一些与法院管辖事项有关的专业知识。除了法官,土地环境法院还特别安排了技术委员。《土地环境法院法》第12条以列举的方式规定了技术委员必须具备的“特殊知识经验(special knowledge and experience)”和“特殊资格(suitable qualification)”。也就是说,技术委员一般要熟练掌握诸如政府管理、城市规划、环境科学、土地估价、建筑学、工程学、调查学、建筑构造、自然资源管理、城市设计等某一或某几方面的知识。但是无论如何,技术委员都是非法律人士,所以与能审理所有7类案件的法官不同,技术委员只能审理1-3类案件即对行政决定进行价值性审查。而且如果当事人对只有技术委员审理的案件存在法律方面的质疑,可以上诉至本院法官。中国学者愿意称其为“内部上诉”。234为了让法院始终保持专业性,除了引进技术委员外,法院还特别注重对法官和委员进行再教育和职业培训。2009年,9位全职委员、1位法官参加了为期五天的调停培训课程和为期六天的认证和评估课程。235

(三)其他替代纠纷解决机制

为了更好地实现公正、快速、廉价(just,quick,,cheap)地解决争议的目标,除了一般的裁决程序外,土地环境法院还特别引入了调解、调停和中立评估程序。

1、调解(conciliation)

调解是争议双方当事人在公正的调解员的主持下进行的程序,它一般仅适用于第1-3类案件。《土地环境法院法》第34条规定了调解程序,并为当事人提供了一种综合性的解决方式——即先调解后裁决。根据法律规定,主持调解会议(conciliation conference)的调解员一般由技术委员或登记官(Registrars)担任236。在调解程序中,双方当事人在调解员的帮助下尽可能地缩小争议事项,提出各种可能的选择和解决方式,并努力达成共识。值得注意的是,这里的调解员只是起到顾问、咨询功能,并不扮演决定性的角色。多数情况下,调解员在听取和尊重双方意见的情况下帮助解决争议,提供解决途径的设想,给予专家建议,鼓励双方达成协议。并且可以根据双方当事人讨论的结果决定调解程序的进程。如果双方当事人能够达成协议,那么调解员就可以根据协议结束诉讼程序。即使双方不能通过调解获得实质性进展,但他们仍然可以同意由调解员直接或进一步审理后做出裁决,从而结束诉讼程序。双方当事人既不能在调解程序中达成协议也不同意由调解员充当裁决者做出裁决、结束诉讼程序时,那么调解会议只能终止,审理程序将重新启动。为了公平起见,法庭将会指派另一位委员负责审理。这时,调解委员必须上交一份书面报告。报告中需写明没有达成任何协议,调解会议已经结束的结论以及调解员对该争议的意见和看法。不可否认,这仍然是很有用的结果。毕竟它缩小了争议范围,使得接下去的诉讼程序可以在较短的时间内结束,付出的成本也将更小。

2、调停(mediation)

所谓调停是指争议双方当事人在公正的调停员的协助下努力确立争议事项、提出可能的解决方案,并尝试达成协议的程序。土地环境法院从1991年开始适用调停程序,它的成功率一直居高不下。237 就其适用范围而言,刚开始调停程序只能适用于第1-3类案件。1996年修订的《土地环境法院法》才将适用范围扩张到第4类案件。

与调解程序不同,法律特别强调调停程序的自愿性。1993年的实务指导(Practice Direction)规定,当事人必须明确提出愿意调停的要求,而且可以随时退出调停程序。可见,当事人是调停程序当仁不让的主角。只有当事人能够提出双方都能接受的解决途径时,争议才得以圆满解决。而对于那些担任调停员的委员或登记官来说,他们的作用仅仅是帮助双方当事人减少分歧,对最终能否达成协议完全不发挥建设性或决定性作用,更没有像调解员那样具有裁决的权力。除此之外,调停员还对解决方案承担着监督责任(Supervisory role),即保证调停的结果不损害公共利益。

调停程序之所以能够受到当事人和学界的推崇,很大一个原因就是它节约成本。前首席法官皮尔曼就对调停程序在减少时间和金钱方面的成功大加赞赏。238当然,如果当事人愿意的话,可以选择不由法院的委员或登记官担任调停员,而聘请与法院没有任何关系的人担任调停员。

3、中立评估(neutral evaluation)

中立评估就是一个评估争议的过程,是中立的评估者尝试着确定、减少事实和法律争议的过程。239评估员的作用是评估每一方当事人相对优势和弱势,从而对可能的诉讼结果提出看法,包括当事人可能承担的责任,需要赔偿的损失等等。与调停程序一样,法院可以在第1-4类案件适用中立评估程序。但与调停程序的自愿性不同,这一程序的开始可以不经过当事人的同意。与调停员一样,评估员可以是委员,也可以是当事人聘请的外来人士。

(四)法院专家(court expert)

法院专家制度是一项于2004年施行的制度。在那之前,一般都是由当事人根据自己的需要聘请专家为他们出具证词,以便获得胜诉的结果。然而,必须承认的是,这种做法究竟多大程度上能够保证专家的公正性是值得商榷的。许多专家,至少有一些专家公开地承认,当他们被某个特定的当事人聘请的时候,他们的证据往往都是支持那个当事人。240而现在专家们不再由当事人负责聘请,转而由法院聘请。根据法律规定,当法院认为某一案件确实需要专家证据(expert evidence)时,法院可以聘请专家。而且一名专家只解决案件中的一个问题。换句话说,当法院确信最终决定的公正性会因聘请专家而有所改善时,法院就会聘请专家。据2004年当年的统计,法院一共聘请了超过160个专家。在聘请了专家的案件中,有56个获得了满意的结果。241

当法院聘请了专家后,专家首先要与双方当事人举行会谈,了解案情及当事人的想法。之后专家有责任向法院提交一份报告,其中载明他们对事实方面的看法。虽然法院专家的意见并不总是获得法官或委员们的认可,但是毫无疑问由于专家们的加入,裁决的公正性有所提高。不仅如此,法院专家的存在也大大缩短了诉讼时间。曾经的首席法官Peter McClellan指出,在56个聘请了法院专家的案件中,有34个案件不需要进一步庭审,而剩下的也大多在极少的庭审时间内得出了裁决。242可见,法院专家确实在土地环境法院的诉讼中发挥了巨大作用。

三、新南威尔士州土地环境法院对我国的启示

(一)我国环境法庭的概况

中国建立环境法庭的尝试起源于20世纪80年代。243 但是,我国环境法庭的正式建立还是这几年的事。2007年以后,贵阳、昆明、云南等地的中级人民法院都在法院内建立了环境保护审判庭。一些地方的中级人民法院还在基层人民法院内设立了环境法庭。由此可见,环境审判庭已经成为我国法院体系的一部分。

从这几年的发展来看,一方面,它确实有助于有效地处理环境纠纷。毕竟在没有环境法庭之前,环境案件都只能根据性质差异分散在法院的民事、刑事和行政审判庭。而这种专门解决环境纠纷争议的环境法庭避免了当事人有损害不知找谁的困惑,也避免了各审判庭之间互相推脱的情况。更重要的是,这种集中管辖和审理有利于法庭在尽可能短的时间内积累大量的实践经验,以便以后更好的解决纠纷。另一方面,我们也必须承认,我国的环境法庭尚处于起步阶段,与新南威尔士州土地环境法院还相去甚远。虽然我国与澳大利亚在国情、司法体制等方面都有差距,但是结合我国的实际情况,有些方面还是可以有所借鉴的。

(二)对我国的启示

1、在应对环境案件的专业性方面

环境案件是技术性、专业性都很强的一类案件。新南威尔士州政府当初设立土地环境法院的目标之一就是专业化。为了实现专业化这一目标,土地环境法院采取了两项措施。一是为土地环境法院设立排他性的管辖权。二是法院审判人员的专业化。土地环境法院特别在法官之外引入了技术委员。而且《土地环境法院法》特别规定了这些技术委员所要具备的特殊资格。即这些委员通常要对诸如政府管理、城市规划、环境科学、土地估价、建筑学、工程学、调查学、建筑构造、自然资源管理、城市设计等方面非常熟悉。虽然法律规定法官可以审理环境法院所有类型的案件,但实践中通常都由委员负责审理前三类案件。因为前三类案件都属于价值性审查,它并不要求法院就政府决定的合法性做出裁定,而只需要就价值性、合理性做出裁决,即判断是不是一个好的行政决定。由此可见,相对而言,拥有丰富知识的委员在处理这类案件时显然比法官更得心应手,做出的决定也更具说服力。根据文章统计,新南威尔士州土地环境法院受理的前3类案件的数量都远远超过后4类案件的数量。244可以说,技术委员的存在极大地提升了土地环境法院的专业性。更重要的是,土地环境法院还非常注重对法官和委员的职业培训。法院一般要求法官和委员每年至少要花5天或30个小时来参加职业培训活动。245而对我国而言,专业性恰恰是环境法庭的一个重大缺陷。相较于其他庭,环境法庭没有要求法官要具备某些特殊的专业知识,也没有聘请专业人员帮助他们审理案件。当然,这或许跟我国的实际状况有关。目前建立环境法庭的大多是一些经济比较落后的地方,如贵阳、云南等。他们之所以会建立环境法庭也大都是因环境危机频发所迫。比如,建立贵州市人民法院环境审判庭的目的之一就是为了审理“两湖一库”水污染案。对那些地方的法院而言,他们没有足够的金钱去聘请专业人员加入审判庭,或者组织他们的法官进行专业的职业培训。但无论如何,作为专门审理环境案件的法庭而言,专业性是其必须具备的特点之一,也是我国环境法庭今后必须着力加强弥补的一点。

2、在有效解决纠纷方面

新南威尔士州土地环境法院一直把建立“多元化门径的法院”(multi-door courthouse)作为他们的目标。“多元化门径法院”观念最初的雏形来自于1976年弗里克桑德教授。他建议,探索替代解决争议的方式,代替传统的、对抗的诉讼程序。1994年时任土地环境法院首席法官穆雷格里森称,“我们提供给当事人实现正义的过程肆意挥霍了他们的时间和金钱。新南威尔士州土地环境法院附带调停程序的经验证明当事人愿意寻找这样一种解决争议的方式,即既能实现公平争议,又没有过大的成本。”246 确实,新南威尔士州土地环境法院在通过多种方式有效解决争议方面做得相当不错。正如上文所述,土地环境法院在诉讼之外建立了调解、调停和中立评估的程序解决环境争议。这对于我国也很有启示意义。虽然我国目前的环境诉讼还不算多,有些环境法庭甚至还比较清闲。但是随着环境形势的恶化和人们环保、维权意识的加强,环境案件只能是越来越多。在这种情况下,我们有必要借鉴新南威尔士州土地环境法院的一些做法。在诉讼程序之外设置一些替代解决机制,要求当事人提起诉讼后在法院的主持下尽可能利用其他解决争议的手段达成共识,避免过多案件以裁决方式结案。这样对法院来说,提高司法效率,减少案件积压。对当事人来说也节约了时间和金钱。当然,具体选择什么样的替代解决纠纷机制还需要考虑我国的实际情况。笔者认为,由于调解员同时兼有裁决功能,土地环境法院的调解程序并不适合中国。毕竟目前我国拥有一套独立于法院体系之外的仲裁体系。但是它的调停和中立评估还是值得我们借鉴的。正如上文所述,调停能够成功地减少时间和金钱成本。同样,中立评估者的评估和解释能够促使当事人认真思考,在确实没有胜算的情况下明智地选择知难而退,避免浪费诉讼资源。对于一直以调解作为传统的我国来说,在诉讼程序之外开发其他的争端解决机制是很不错的选择。

总体而言,建立环境法庭对我国而言确实是一项巨大的进步。但毕竟现在的环境法庭一切都不成熟,需要借鉴外国环境法院的成功经验。当然,在借鉴时也必须从我国的实际出发,结合我国国情,建立一套适合我国的环境法院制度。



参考文献

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The research of foreign environment court and the revelation to our country
——NSW land and environment court as an example


Abstract:Some environmental protection courts are established in our country from 2007.But these courts did not seem to play its role. So in order to improve the environmental protection courts in our country , it is necessary for us to learn from the advanced experiences of other countries, such as the New South Wales land and environment court in Australia. I hope it will be helpful to the reform in the future.

Keywords: land and environment court jurisdiction technical commissioners court expert alternative dispute resolution mechanism



基于绿色证券的环境信息披露:海外经验与启示

——从上市公司环境事故说起


杨为程*   (新疆大学法学院,乌鲁木齐)


摘要:绿色证券是继绿色信贷、绿色保险之后的第三项环境经济政策,它包括上市公司环保核查、环境信息披露和环境绩效评估三项制度。环境信息披露是环境绩效评估和环保核查不可或缺的基础性制度,是绿色证券政策得以贯彻实施的基石。他山之石可以攻玉,海外发达国家在环境信息披露立法,环境信息披露内容、模式以及环境信息披露监管体系建设方面有很多经验和做法不仅值得借鉴,而且对于构建我国绿色证券环境信息披露法律制度有许多启示。

关键词:绿色证券   环境信息   披露   经验   启示



引言:上市公司环境之殇

近年来,我国上市公司环境污染事故频发,从紫金矿业污染汀江,到中海油、中金岭南、升华拜克、北矿磁材等公司接连曝出重大污染问题。据有关统计,从2003年1月到2012年3月,我国上市公司环境污染事故每年发生次数呈上升态势。2004年、2005年、2007年事故分别为9起、9起、12起;2010年事故数创当时新高,共14起;2011年事故数再创新高,达到41起;2012年仅统计了第一季度就已经达到6起,与2008年、2009年全年发生次数持平。对上述77家上市公司发生的113起环境污染事故进行深入分析后发现,其中有18家上市公司发生多次环境事故,如中海油服等公司,发生环境事故多达7次。在这113起环境事故中,高达50.6%的上市公司并未就环境事故进行公告说明;仅有16.9%的公告在事故发生或媒体曝光两日之内发布;事故1个月之后才发布公告的公司高达9%。248

以紫金矿业污染事故为例,2008年2月,紫金矿业由于存在不良的环境记录,上市审查过程中成为首批10家未能通过或暂缓通过上市的企业之一,险些无缘A股市场。2009年底,紫金矿业因为环境信息披露的问题被证监会福建监管局责令整改,在没有按照监管部门的整改意见进行整改,对限期整改的任务没有完成的情况下,紫金矿业于2010年3月底,对外发布公告称,证监会下达立案通知书后,紫金矿业积极配合福建监管局的调查工作,按照规定履行环境信息披露的义务。2010年5月,多家存在严重环保问题的上市公司被环保部通报批评,而紫金矿业排名第一位,其控股或参股的7家矿业企业都没有能够按期完成整改任务,环保部要求紫金矿业等企业立即拿出整改方案,并要求地方环保部门对这些企业进行严格的督察。但是,环保部的公开批评未能使紫金矿业意识到自身环保问题的严重性,最终酿成了2010年7月3日紫金矿业的重大污染事故。

一、绿色证券与环境信息披露的必要性

(一)绿色证券政策的提出及意义

在全球环境问题日益严重的背景下,随着公众环保意识日益增强、政府管制力度逐步加大以及资本市场环境风险不断提高,当前,我国节能减排任务十分艰巨,严峻的环境形势对证券市场和上市公司产生了重大影响。特别是近年来,一些上市公司,包括上文提及的环境事故严重的公众企业,因环境污染被“限批”或受经济处罚带来的资本风险加大,损害了广大投资者利益,也不利于证券市场和国民经济的健康发展。249 2008年2月,国家环保部联合证监会等部门发布了《关于加强上市公司环保监管工作的指导意见》,是我国的绿色证券制度的正式建立的重要标志,并在资本市场上彰显出越发重要的作用。绿色证券是继“绿色信贷”、“绿色保险”之后的又一项环境经济政策,绿色证券是一种形象的说法,是指证券业的环保化。绿色证券政策是调控社会募集资金投向,发展环境友好型产业,防范环境和资本风险的一系列调控政策的总称,主要包括三项内容:一是上市公司环保核查制度,二是上市公司环境信息披露制度,三是上市公司环境绩效评估制度。这三项制度对相关行业企业从发行审核、上市后再融资以及持续性的环境信息公开披露等全过程形成了较为完善系统的监督、制约机制,能够有效遏制“双高”企业资本扩张,维护广大投资者和公众利益,被称为拉动中国绿色证券发展的三驾马车。250

绿色证券针对我国上市公司的环保监督管理构建了基本制度框架,绿色证券通过在资本市场监管中引入环境保护的理念与方法,整合了污染防治与证券监管的机制优势和功能,成为衡量融资主体的资本市场环境绩效的重要指标。因此,绿色证券是对资本市场的环保化提升,这一政策的实施有助于促进环境保护和资本市场的良性互动,其制度意义和价值表现在以下几个方面:一是促进中国经济的可持续发展。作为世界第二大经济体,我国已成为“世界工厂”,但是“双高”的粗放经济发展模式给对自然资源及环境带来了难以弥补的损耗。绿色证券的施行意味着高耗能、高污染的传统行业,在IPO、上市或者再融资的时候都将面临着环保部门和证监会的双重监督。那些被普遍看好的业绩优良的企业也会因为环境污染问题而难以在资本市场上融资与生存,环境信息及时披露政策更会对企业在证券市场中的表现产生积极地作用,从而督促企业既要重视经济效益,又要注重环境保护,只有这样才能从根本上促进我国经济的可持续发展。二是激发现代企业的环境责任。企业社会责任是现代企业精神的核心要素,它要求企业除了对股东承担经济、法律责任之外,还要超越把利润作为唯一目标的传统理念,强调要在生产过程中对人的价值的关注,强调对消费者、对环境、对社会的贡献。环境责任是企业社会责任的重要组成部分,环境责任能够提升企业的竞争力。在美国资本市场上,在治理污染和节约资源方面优于竞争对手,能够充分考虑社会、自然环境影响的企业,其资产回报率和股票市值一般要高于其他公司。251在国际上,是否履行环保责任也正成为企业能否进入全球市场的关键。我国上市公司几乎涵盖了冶金、石化、电力、能源、化工等各个主要行业,代表了各行业的翘楚,拥有的经济总量巨大,其对环境的潜在影响不容忽视,公众公司作为现代企业制度的典范,必然肩负着双重责任,它既要成为先进生产力的代表,也责无旁贷的应承担起环境社会责任。绿色证券制度的推出,使得遵守环境法律法规、重视污染防治的公众公司能够在证券市场上获得更多的青睐,一方面能够拓宽融资渠道、提升企业形象,另一方面又可以引导投资者对证券交易作出选择,从而进一步促进明智的环境决策,进入改善风险管理、降低企业成本的良性循环轨道。252因此,绿色证券制度产生的压力,不仅会影响企业融资、企业形象,而且必将激发企业的环境社会责任,推动企业步入环境友好和资源节约的发展之路。三是有效克服环境治理的失灵。环境资源是典型的公共物品,具有消费的非排他和非竞争的特性,这种属性容易导致公地悲剧,造成环境资源的滥用。这就需要政府的介入和管制,以克服市场失灵。而政府的干预往往是以事后处罚为主要手段,并且由于寻租行为、地方保护以及官僚主义作风等原因的存在,而常常导致政府管制的失灵。绿色证券政策的推行,将环境风险组合到金融产品的风险系统中,并充分利用金融风险管理手段,借助市场机制、政府管制以及社会监督(公众投资者、媒体和非政府民间组织(NGO))等多元化社会力量,把单一的事后处罚管制变为事前预防和事中社会监督。通过绿色证券制度的实施,既能最大限度的克服政府失灵,又能在一定程度上避免市场失灵,进而有效地推进污染防治和环境保护事业的发展。253

(二)环境信息披露的必要性

绿色证券政策的实施中,主要涉及上市公司的环境绩效评估、环境信息披露和环保核查三个方面制度,环境信息披露制度是指在证券发行、上市、交易的各环节中,上市公司对与其证券投资判断相关联的重要环境信息予以公开的制度。企业环境信息披露内容包括企业强制性披露信息与自愿披露信息、企业生产阶段的信息和其他阶段的信息。254环境信息披露是绿色证券的一项基本制度,环境绩效评估和环保核查都离不开环境信息的披露,只有在全面、充分的环境信息公开的前提下,才能使绿色证券政策的威力得到有效发挥,才能使环境违法事故中的肇事企业承担相应的处罚。企业对环境保护负有不可推卸的责任,环境信息披露是实现公众环境参与权的有效保障,是政府监管的必然需要,有利于保护中小投资者利益,也是企业解除环境责任必经途径。

(1)环境信息披露是实现公众环境参与权的有效保障。环境参与权是指人们参与环境保护的决策、制定和管理等活动的权利,它是公民参政权在环境保护领域的体现,包括参与环境立法权、参与环境听证权、参与环境决策权、参与环境监督权、提起环境公益诉权,寻求行政和司法救济的权利,并且公众环境参与权的内容外延还将随着社会经济的发展而不断扩充。255公众环境参与是环境行政管理民主化的一项重要制度,也是建立公众监督机制的有效方法,国际公约和我国法律对环境参与权均有相应规定。但是,不论是公众发表和参加环境保护问题讨论、参与环境决策和管理,还是寻求行政和司法救济保护,公开环境信息的获得是环境参与权的前提性基础条件,上市公司对环境信息的及时全面披露是社会公众环境参与自由得以实现的有效保障。公众只有在充分掌握了的环境信息的前提下,才可能充分地参与某项环境活动,公众环境信息获得量的多少也决定了公众参与程度的高低。此外,随着社会的不断进步,公众越来越崇尚绿色消费,并关心企业环境污染及其治理情况。只有树立良好的环境形象,企业才能在市场上赢得消费者,这只能通过披露企业环境信息来塑造。而各类环保组织、环保志愿者及新闻媒体也十分关注企业的环境信息,他们通过对企业形成强大的舆论压力,迫使企业改善环境绩效,积极披露环境信息。

(2)环境信息披露是政府监管的必要条件。首先,上市公司披露环境信息有利于政府了解企业的环境信息,了解公司环境保护和污染治理的绩效,了解公司环境资源利用的情况以及污染的动态状况。也有利于环保部门对环境总体情况的掌握,有利于政府其他部门对企业的社会贡献作出公正的评价与决策。对于实现宏观调控和国民经济的协调发展及实施可持续发展战略具有重要的现实意义。其次,政府制定环境政策和推行绿色GDP核算,需要企业环境信息的支持。只有企业充分披露环境信息,才能有助于政府在拟定环境政策时,更周详地考虑和衡量成本与效益,从而制定相应的环保措施和相关的法律、法规和税收优惠政策,使政府在整体环境管理的环节上更加完整,才能为宏观绿色GDP核算提供全面的资料,进而准确核算出资源环境和生态的投入和产出,促进社会资源的优化配置,最终实现可持续发展的战略。

(3)环境信息披露有利于保护中小投资者利益。上市公司环境信息的披露将直接影响投资者、尤其是中小投资者的经济利益。对于那些环境和社会意识较强的投资者来说,他们通过环境信息考量企业环境责任的状况,结合自己的环境意识和愿景,来判断上市公司在环境保护方面可能存在的影响财务状况、经营成果以及现金流量等与股价密切相关的信息。同时,我国资本市场上投资者保护机制尚不完善,筹资方在发行审核、持续经营等过程中依然缺乏有效监管,许多上市公司利用资本市场获得资金进行扩大生产更大程度地污染了环境,最终因为存在环境违规行为承担相应的环境责任,投资者、尤其是处于信息劣势的中小投资者也就因此承担了较大的投资风险。随着绿色证券出台后,企业从首次发行到上市后再融资都必须就自身的环境状况向投资者进行披露,投资者通过公开的信息进行选择能够有效地规避信息不对称导致的损失。在证券市场上公众投资者对“双高”企业“用脚投票”的同时也是对企业价值的负评价,更是投资者自身环保意识提升。

(4)环境信息披露是企业解除环境责任必经途径。企业与周围的环境紧密的联系在一起,作为自然与社会环境的子系统,通过组织、加工和整合,从环境中获得能量资源和信息,再输出到环境中。企业一方面在生产经营活动中扮演重要角色,另一方面更是资源利用和环境保护的核心主体。近代以来,随着科学技术的突飞猛进,生产效率大幅提高,它既为人类创造和积累了巨大社会财富,又因自然资源的滥用,导致社会公害的泛滥,人类和自然界赖以存在的环境状况日益恶化,给社会带来巨大的损害。而企业在这一过程中必须承担起保护环境和节约资源的社会责任。企业只有通过自然资源的存量、流量,环境费用的总量、用途,环境资源所产生的的效益,以及环境保护业绩等环境信息的披露,接受独立中介机构、新闻媒体和社会公众的监督,才能解除相应的环境社会责任。

二、环境信息披露他山之石——海外经验

(一)美国的企业环境信息披露

(1)概况。美国是较早进行环境信息披露的西方国家之一,上世纪70年代,美国出现零星的环境信息披露,90年代迅速增加。经过数十年的发展,美国的上市公司环境信息披露工作逐步完善,在国会、国家环保署(EPA)、证券交易委员会(SEC)、财务会计准则委员会(FASB)和学者们的共同努力下,基本形成了完整的制度规范。256美国的环境法规分为联邦、州两级,主要由环境监测与污染防治和环境清理与复原责任两大类构成,前者包括《清洁空气法》、《清洁水法》和《资源保护和恢复法》,后者主要有《环境反应、赔偿和责任法》等组成。这些法律法规都有专门条款对环境信息披露作出规定。针对公众公司,除了遵循上述法律法规外,还必须按照SEC的要求披露环境信息。美国公众公司在注册登记和持续经营过程中,非财务信息的披露必须遵守SEC发布的《S-K规则》。同时, FASB也为环境信息的会计处理与披露问题制定了准则和解释公告,主要体现在《公司会计准则第5号——或有负债会计》,该准则是环境责任补偿成本的权威标准,FASB发布的《损失值的合理估计》是与5号准则相配套的解释公告。257

(2)披露的主要内容。SEC《S-K规则》关于环境信息披露的有关规定,主要集中在三项内容里:一是在遵守现行的联邦和州关于排放物或环境治理的法律时,对公司及其控股公司在资本、收益及竞争地位的影响。本年度和下一年度以及公司认为必要的期间内在环境污染防治设施方面的重要资本支出。二是有环境引起的行政或司法诉讼,包括私人侵权诉讼和公益集团诉讼。三是对未来事项及趋势的估计,如果管理层认为结果不会对财务状况和经营成果产生重大影响,则不必披露。但是根据此项规定,公司应当将潜在环境负债予以披露。SEC对于环境会计事项的披露要求主要反映在《92号财务会计报告》中,该规则要求公众公司对现存或潜在的环境责任及时充分的披露,对于不按规范要求披露环境信息的公司,处行政罚款并予以公示。该规则对于公众公司涉及环境负债的许多重要问题进行了说明:①在财务报表上分别列示环境负债和可以收到的补偿,如保险公司或其他方面的应收款;②确认可能有其他方面承担的环境成本;③环境负债统计计量的方法与基础;④对预计的环境负债和补偿予以贴现的做法;⑤分级管理的企业环境负债的缺陷和完善;⑥或有事项,场地清理与监控成本在财务报表中的披露。

SEC在环境信息披露方面制定了较为详细的规则,并与FASB的准则相辅相成。例如,在规定企业如何确认和解释超级基金潜在成本方面,SEC标准要求将环境责任的揭示与各种不同的表格信息配合使用,支持FASB颁布的全部标准。美国注册会计师协会(AICPA)《环境补偿责任业务报表(96-1)》出版物中,提出了公司在报告环境补偿责任和确认补偿费用时的基本原则,提供了实现补偿责任的各种具体方法,明确了环境补偿费用的范围,AICPA发布的这项标准为企业环境信息披露提供了质量保证。258此外,90年代后期开始, EPA对于石化、钢铁、造纸等重污染行业强制实施环境信息披露,并与SEC建立公司环境信息协调、沟通机制,使SEC在监管公众公司环境信息披露方面能够发挥更好的作用。

(二)日本的企业环境信息披露

(1)概况。日本的商法和证券交易法没有企业环境信息的相关规定,日本政府主要通过颁布的一些环境保护方面的法规来规范企业的环境信息披露。例如,上世纪80年代,日本政府颁布的《对环境敏感经营活动促进法》和《污染物排放和转移登记法》,前者要求重污染行业企业每年发布环境报告,后者要求企业定期报告特殊化学物质的排放情况及对环境的潜在影响。259从实践来看,日本企业已经从强制性披露转向自愿性披露,由于企业迫于资源短缺压力和公众环境意识的提高,环境信息成为公众需要并且企业愿意披露的信息。日本政府制定了一系列规范,促使企业自愿采取措施保护环境,提高了企业的自主性和环保意识。政府、社会公众和企业在环境保护上形成了良性互动的有机整体,环境经营成为日本企业成功的必经之路。

(2)披露的形式与内容。日本企业环境信息披露方式主要是采用独立的环境报告书。日本环境省为促进企业的主动性,颁布了一系列政策规范企业环境报告书,例如,1993年制定了《环境报告书指南》,首次明确了企业环境报告书的法律地位,2000年以后颁布了多部指南和细则。日本企业完整的环境报告书包括以下几个部分:①报告提要。包括企业对社会责任的陈述、基础信息、业务总结和展望等;②环境保护政策、目标和绩效总结。包含企业在环境问题上的态度、环保目标以及环境财务信息;③环境管理状况。环境管理体系的概况、环境友好型产品的开发、环境信息公开、环境法规执行状况以及企业对社会环境保护的情况;④减轻环境负荷的活动。主要有企业消耗资源情况、经营周期的环境评价、污染废弃物排放量及减排措施、产品运输等造成的环境影响及减轻方案和其他环境风险的评价。日本企业环境报告书的内容具有以下特征:首先,经营者理念和承诺受到高度重视,通过报告书向投资者及其他利益相关者传递企业履行社会责任的态度,树立良好的企业形象;其次,企业披露的内容不仅包括历史信息,还包括企业未来的机会与对策,这样企业不仅能有效控制资源消耗和废弃物排放,而且也方便政府和公众对企业的监督。据日本1999年的调查资料显示,当时半数以上的上市公司网站上有专门网页公布企业的环境信息;260再次,环境报告虽非法律强制属自愿披露,但是无论是网页中还是纸质版,都以充实的篇幅、扎实的数据公开丰富的企业环境信息,尤其企业将环境作为一种财富进行经营,积极完善环境管理体制,通过第三方认证,扩大环境经营成果,推动企业环境信息进一步公开。


(三)欧洲主要国家企业环境信息披露的基本情况

欧洲环境保护的历史悠久,近年来随着全球环境气候的变化,环境信息披露受到社会各界的关注,获得了较快的发展。总体看,欧洲主要国家环境信息披露呈现出多样性,各国缺乏一致认可的、统一的界定。环境信息既有编制独立报告,也有分散在企业财务报告或社会责任报告中的形式对环境信息进行披露,信息披露既可以采取文字叙述、图表的书面形式,也可以网站上电子文件的形式出现。欧盟实施了欧洲环境管理和审计项目计划,鼓励企业改进环保措施,对加入该计划的企业允许使用生态专用标志。但是,没有对企业信息披露的内容和形式做强制统一的规范要求。

英国的环境报告一直是公司社会责任报告的组成部分,属于自愿披露,但是已经成为上市公司向投资者和公众提供信息不可或缺的内容。有多种因素促进环境披露:第一,法律的要求起到了督促作用,例如,英国1990年颁布了《环境保护法》,要求企业利用清洁技术进行投资、建立废物最小化改进等;第二,媒体对环境重大事故的频繁曝光和NGO对环境污染的持续关注;第三,英国特许会计师协会建立了年度环境报告奖励制度,英格兰和威尔士注册会计师协会发布了旨在鼓励企业披露环境信息的指南。261在2001年法国政府颁布《诺威尔经济管制条例》之前,法国的环境信息披露是自愿的。1991年,32家法国公司签署了由国际商业和行业立法机关制定的可持续发展宪章;1998年,法国加入了欧洲环境报告奖励计划,1999年,20多家法国公司加入了欧洲环境管理和审计项目计划。262荷兰环境部规定大型企业有公布环境报告的法律义务,将环境报告分为面向政府部门和社会公众两种,披露的内容主要是企业的环境政策、环境管理体系、产品检测及企业经营在环境方面的可持续性。披露的方式可以以文字为主或以数字报表为主,所列数据须经外部审计。企业环境信息披露为荷兰政府环境保护工作提供了有效的信息保障,也是荷兰的经济与环境协调发展迈入世界前列。263 德国企业的环境信息需要向政府强制报告,1973年《环境保护法》对企业污染评估、技术研发减少污染等环境信息作出相应规定。企业环境信息披露通过社会责任报表、描述性报告和目标社会责任报告体现出来。

(四)西方国家企业环境信息披露的主要特征

(1)环境信息的披露主要依靠企业的自愿性和主动性。西方主要国家主要采取政府指引和企业自愿的方式进行环境信息披露。除某些重污染行业强制披露相关环境信息外,大部分企业的环境信息披露依靠企业的自愿和主动。主要原因有:一是具有较高水准的企业文化;二是政府监管部门和社会公众希望了解企业社会责任履行情况,企业也希望藉此与社会建立良好互动关系,树立优良的企业形象;三是市场化的资本市场,股票价格受信息的影响,完全充分的环境信息使投资者能够及时对风险作出评估,降低投资风险。

(2)信息披露内容丰富,缺乏统一标准。从环境信息披露的内容来看,有的国家仅披露环境管理政策、体制等欠缺实质性的内容;有的仅披露原材料使用和污染物排放等信息,没有披露环境成本的增加和对公司的风险;有的则不仅披露企业的环境影响因素,如主要环境污染物排放指标,企业的环境政策与目标等,还披露了环境导致的会计影响,如环境事故可能引起的赔偿诉讼,恢复原状可能发生的债务及支出,与环境相关的或有负债或与环境有关的成本和收益。

(3)信息披露的形式多样,以环境报告为主。信息披露的形式上,有的企业是在现有的年度报告或其他报告中增加内容或篇幅披露,而有的企业也采取其他的形式作为公司财务报告的独立部分予以披露。多数国家和相关组织提倡通过环境报告书或可持续发展专项报告进行环境信息披露,并在不断的实践中,环境信息的可比较性、相关性逐步提高。环境报告书编制的发展进程中,环境管理标准体系的编制指南和细则发挥了重要作用,为那些谋求经营业绩与环境治理共同提高而自愿披露环境信息的企业提供了标准化的操作指导。264

(4)政府部门监管和行业组织自律并重。国外发达国家政府主要采取强制和自愿相结合手段规范企业的环境信息披露,一方面政府机构通过法律和行政措施强制企业报告或公告环境信息;另一方面通过制定鼓励政策调动企业信息披露的积极性。对环境违法行为规定了严厉的刑事和行政处罚以及高额的民事赔偿责任,违法成本巨大,使企业不敢越雷池一步。此外,就企业而言,一旦忽视环境社会责任,极易面临环境风险并可能导致企业经营决策失误,因此,从自身利益出发,企业也必须关注环境问题。企业环境信息披露技术性强、涉及面广,需要环境和会计专业人士的通力合作。以环境会计为例,作为环境和会计交叉的新兴领域,其发展更需要不断深入研究,以美国FASB、AICPA等为代表的各国会计组织积极投身该领域,对环境会计提出了多种指导原则和编制准则。

三、对我国绿色证券环境信息披露法律制度的启示

(一)完善环境立法,制定绿色证券环境信息披露准则

企业履行环境社会责任需要完善的环境保护法律规则,作为是强制性的行为规则,不同效力位阶的法规将企业环境信息披露纳入法制化的轨道。首先,修改环境保护基本法(1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》)的相关规定,在总则部分确立环境信息披露制度,特别是明确企业环境信息披露的地位和作用,使企业尤其是上市公司环境信息披露制度有法可依。其次,修订《中华人民共和国会计法》,加强环境会计立法。将环境会计核算和监督列入会计法,以强有力的法律手段保障环境财务信息的真实性与可靠性;完善会计规则,将涉及环境的内容列入会计要素,使之成为必须披露的内容,防止有关部门和企业的短期行为,同时保证环境会计工作的规范性和可操作性;依据环境原则对会计规则进行修改,规定企业披露环境成本、环境绩效等方面的信息,使环境会计具有可操作性,便于会计人员掌握。再次,制定绿色证券环境信息披露准则。以我国公司法、证券法和环境保护法以及上市公司信息披露管理办法、指南等法规为基础,制定绿色证券环境信息披露准则,统一上市公司环境信息披露的方式、范围、内容及强制性和自愿公开、定期和临时环境报告的具体内容,并对环境信息的确认标准,未公开环境信息前的传递、审核、披露流程和保密措施,以及相关文件、资料和档案管理等,一系列上市公司环境信息披露的事务管理作出明确规定。同时,对上市公司高级管理人员、中介机构、环保和证券监管机构以及媒体等相关方的权利与义务,公司内部和第三方审核程序,监督管理与责任追究机制、奖惩措施等作出具体要求。265 最大限度地降低上市公司因环境事故给投资者带来的资本风险,促进上市公司披露的环境信息更加透明、规范和全面。

(二)规范环境信息披露的内容

上市公司发展过程中对环境的影响范围和程度不同,需要规范上市公司环境信息披露的内容,形成统一的披露方式,对于上市公司环境信息管理和不同行业上市公司环境信息比较大有裨益,有利于绿色证券环境信息披露制度的制定和实施。具体而言,上市公司信息披露应当包括的内容有:一是公司的基本情况。主要是公司原料的采购、产品的生产,在生产经营过程中污染状况,包括污染物和生产中使用的有害物质的具体状况,企业的产品是否对环境有影响,以及企业生产经营过程对周边社区环境的潜在影响等组成。二是公司环境管理体系。①针对企业具体环境状况提出的环境管理方针和战略目标;②制定的切实可行实施方案应当包括详细的操作步骤和措施,达到的分享目标以及经费的保障;③方案实施过程中可能遇到的困难,如何克服,对于产生的偏差,怎样纠正;④实施方案反馈后的纠错机制,通过再实施,再反馈,使企业污染治理工作更加完善;⑤针对环境保护技术开发的指标设定和工艺改造,实现后能否达到预期目标,以及开发成功后产生的经济和社会效益;⑥当前企业环境管理组织体系的基本架构;⑦企业遵守、执行环境法规的情况,包括违法的情形、造成的后果和采取的补救措施⑧对环境保护的培训和宣传情况,特别是对高级管理人员培训工作,包括培训和宣教的时间、地点、参加人员的具体情况,以及培训和宣教产生的效果;⑨公司新产品、新技术开发状况,是否获得环保监管部门的认可,对环境可能产生怎样的影响,例如使用的原料、生产的过程和最终产品是否符合环保法规要求,采取怎样技术和手段将污染危害降低至最低或者放弃找去环保技术或产品予以替代。三是公司对资源的消耗情况。企业生产经营过程中使用的水、电、气和油等能源数据,矿产、木材等不可再生生产资料的消耗数据。企业降低单位生产能耗、提高生产效率和资源利用效率所采取的具体措施,诸如废品回收、资源循环利用等措施。措施实施后产生的效果,以及可持续发展的前景。四是公司在生产过程中污染排放和对环境影响情况。废水、废气、固体废弃物和噪声等污染排放的各种数据,是否达到排放标准。对环境的影响评估,现阶段企业生产活动中主要环境风险,造成的潜在损失,以及治理和恢复环境的成本。五是环境事故的说明。企业在经营过程中不可避免的会出现突发性污染事件,详细披露造成环境事故的原因、后果,如何应对破坏环境而受到的罚款、赔款、警告和指控,以及如何处理,处理的结果等等。六是环保信贷和投融资的情况。针对商业银行的环保信贷,银行在给企业授信时要考察该企业的环保状况,并披露考察的结果,特别是企业的授信具体状况和额。在贷款时不仅要考察企业,还要对企业的项目实时监督,确保资金使用在环保的项目上。企业开展投融资活动,要披露资金在环保方面的使用情况。七是环境会计信息的内容。包括环境保护方面收益性和资本性支出,环境投资总额及其经济效益,环境负债及或有负债,环境收益和环境权益,以及环境财务业绩指标的确立和环境准备金的建立情况等。266 八是公司参与社会环境保护活动情况。企业一方面要履行自身在生产经营过程中的环境社会责任,另一方面还要参加对社会的环境公益活动,例如,对环保事业的资助、对环保科研活动的支持、对公众的环保宣传教育等。

(三)确立强制性披露为主的环境报告书模式

强制性披露和自愿性披露二者有密切的联系,都是为了提高信息披露的质量,促进上市公司的可持续发展和环境保护。纵观发达国家,美国采取的是上市公司环境信息强行性披露与自愿性披露相结合方式,日本主要采取的是自愿性环境信息披露方式,欧洲主要国家采取的是以环境信息强制性披露为主、自愿性披露为辅的方式。我国目前的资本市场信息披露制度是以强制性披露为主、自愿性披露为辅,而对于环境信息披露方式,学者持有不同的观点,笔者认为,我国的上市公司环境信息披露应采取以强制披露为主、自愿性披露为辅的方式,主要是由于环境信息特殊性和我国具体国情所决定的。与一般的财务信息、上市公司活动信息相比,环境信息不仅影响公司业绩,也与环境保护、社会责任密不可分。自愿性环境信息披露的有效性依赖于市场力量,如果投资者对一家公司的社会和环境绩效信息产生需求,公司将有动力提供这些信息。但是,鉴于我国严峻的环境保护形势,正如本文引言所示,不少上市公司缺乏环境保护理念,不能积极承担相应的环境社会责任,同时,很多投资者和社会公众热衷于上市公司的经济效益,缺乏对上市公司履行环境社会责任的关注。因此我国应当建立以强制性为主的上市公司环境信息披露制度。但是,这并不意味着自愿性信息披露不重要,监管部门恰恰需要完善环境信息披露机制,积极鼓励上市公司自愿性披露有关信息,满足投资者和社会公众日益增加的环境信息需求,使证券市场更透明。同时,加大环境执法和惩治力度,追究违反相关环境制度的上市公司法律责任,增加上市公司破坏环境应承担的成本,使上市公司最终能够自觉、自愿地进行环境信息披露。环境信息披露的具体形式主要有补充财务报告、独立环境财务报告和独立环境报告书三种模式。补充财务报告模式指的是把环境会计要素等内容直接添加到传统的会计报表项目中予以披露,即在现有的会计报表内增加项目,以某种合适的项目对与环境有关的财务状况和经营成果指标单独进行披露。独立环境财务报告模式是指单独设置环境资产负债表、环境利润表和环境现金流量表,以专门的环境财务报告来披露环境会计信息,可以根据需要将环境问题对企业财务状况、经营成果、现金流量等各方面的影响分别编制成单独的表格进行详细披露。独立环境报告书模式是指企业编制独立的环境报告书,单独披露企业环境责任的执行情况,环境报告书是反映企业及其所属业务部门和生产单位在其生产经营活动中产生的环境影响,以及为了减轻和消除有害环境影响所进行的努力及其成果的书面报告。补充报告和独立环境财务报告不能完全提供环境相关信息,即使在报表附注中做说明,也不能从企业整体上进行信息披露,不能很好地展示企业的环境责任。独立环境报告书内容比较全面,提供的内容和目标明确,上世纪90年代以后,主要发达国家编制独立环境报告书进入了快速发展时期,各主要资本市场对编制独立环境报告书越来越重视。267从目前我国的情况来看,独立环境报告书是一种比较科学、全面的环境信息披露模式。编制的环境报告书既可以印制成手册对外发行,又可以通过互联网进行更广泛的发布。

(四)构建环境信息披露监管体系

上市公司环境信息披露监管体系是监管目标、监管原则、监管主体、监管内容和监管手段等各组成要素关系的总称,各要素之间相互影响、相互制约构成信息披露监管的有机整体。监管目标在监管体系中处于主导地位,构建一个有效的上市公司环境信息披露监管体系的前提是必须树立正确的监管目标,我国环境信息披露监管的总体目标应当以促进社会可持续发展、保护投资者利益和实现证券市场的公平效率为圭臬。监管原则指导监管体系的具体运行,环境信息披露的监管原则对于环境信息披露监管具体实施具有重要的指导作用,我国应当确立“三公”、社会可持续发展和成本效益为主导的环境信息披露监管原则。监管主体指监管活动的实施者,监管主体的监管行为是否有效、完善,直接决定监管目标的实现与否。从国外环境信息披露监管实践来看,政府机构、行业自律组织、公众、NGO及媒体均可以成为监管主体。我国应当建立以政府监管为主导的监管体系,社会监管、企业内部机构和行业自律组织发挥积极的辅助监管功能,同时,在市场机制逐步完善的基础上,逐步强化社会监管在监管体系中的功能与作用。目前,为保证上市公司环境信息披露工作的效率和效果,环保部门与证券监管部门应当共同负责上市公司环境信息披露的监管工作,协调部门间的相关信息通报,建立协同决策机制。268监管内容是监管主体对监管对象进行监管的具体内容,环境信息披露监管的内容一方面要反映企业开展的与环境相关的生产经营和管理活动对环境造成的影响,另一方面要体现这些活动对企业财务状况和经营业绩带来的后果。宏观上看,环境信息披露监管应当包括企业环境活动的财务影响、环境质量业绩和主要环境政策的说明等内容。监管手段是指监管主体开展的监管活动中运用的具体措施、方法,监管手段是实现监管目标的工具。国外环境信息披露监管实践经验表明,监管手段可以包括颁布法规、准则,社会舆论和行业组织自律,以及环境审计和法律责任。由于我国政府机构在监管体系中处于主导地位,因此,政府监管机构不仅要依靠颁布法规、准则、法律责任等手段,还应当通过自律监管模式,倡导自愿性披露项目,并采取环境报告奖励计划等激励手段实现监管。

四、环境信息“阳光化”:绿色证券的基石——代结语

美国著名法官布兰狄西说过“公开是医治现代工业社会疾病的良药,就如阳光是最好的防腐剂,路灯是最有效的警察”。 在现实生活中,阳光具有除菌、消毒的功能,它能增强人体免疫力,让万物充满勃勃生机,是最好的防腐剂。具体到绿色证券政策的有效实施上来,上市公司环境信息披露制度在环境绩效评估、环境信息披露和环保核查三项制度中发挥着重要作用,作为“三驾马车”之一的环境信息披露是绿色证券政策得以贯彻实施的基石,只有通过完善环境立法、制定绿色证券环境信息披露准则,规范环境信息披露的内容,确立强制性披露为主的环境报告书模式,构建环境信息披露监管体系,在“阳光化”环境信息基础上,才能保障环境绩效评估和环保核查工作的有效展开,才能使绿色证券政策威力得以全面发挥。



The green securities based on environmental information disclosure: Overseas experience and Enlightenment

——Speaking from the listing Corporation environmental accidents


Abstract: Green securities is the third environmental economic policy after the green, green credit insurance, which includes three evaluation system of environmental listing Corporation verification, the disclosure of environmental information and environmental performance. Environmental information disclosure system is an indispensable foundation of environmental performance evaluation and verification of environmental protection, is the cornerstone of the green securities policy implementation. The overseas developed countries in environmental legislation of information disclosure, content, pattern and environmental information disclosure system of environmental information disclosure has a lot of experience and practice not only worthy of reference, but also for the construction of environmental information disclosure in China green securities legal system has a lot of inspiration.

Key word: Green securities;   environmental information;   Disclosure;   Experience;   Enlightenment


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2020-06-08
2018/第四期(季刊)(总第28期)目录法学经纬从“两权分设”到“三权分置”——我国两轮农村土地制度改革背景与改革要点的差异分析........................肖建飞 任志军1国家的“离开”“回归”与国际法的未来........
2020-06-08
2018/第一期(季刊) (总第25期) 目录 法学经纬 “极端主义”与“极端化”含义分析 ——基于《反恐怖主义法》与新疆《去极端化条例》的文本考察 肖建飞 孙志敏1 人类命运共同体思想对国际法的理念创新 —...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第 4 期 (季刊) 总第20期 ...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第3期 (季刊) 总第19期 主 审:李伟 王磊...
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Tian Shan legal forum 2016年第2期 (季刊) 总第18期  主 审:李伟 王磊 ...
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Tian Shan legal forum 2016年第 1期 (季刊) 总第17期 主 审:李伟 王磊 主 编:秦鹏 ...
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2020-06-06
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2020-06-06
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2020-06-06
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2020-06-06
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