• 您正在使用的“网站推广版”已到期,网站的付费功能即将被关闭。请尽快续费。
新疆稳定与地区经济发展法制保障研究基地
 
收藏本站
自由容器

天山法学论坛2013年第2期

1







图片2.png




Tian Shan legal forum

2013年第2期

总第5期


中国环境资源法学研究会2013年年会专刊

边疆卷





























主   审傅冰 白莉

主   编王芳 秦鹏

副主编王林彬 白京兰

编   辑白京兰

审   校王晓峰


地   址:

乌鲁木齐市天山区胜利路14号新疆大学科技楼616


新疆大学新疆稳定与地区经济发展法制保障研究基地主办




目 录


◆边疆地区自然资源的保护与利用


西部边疆地区生态文明建设的特点及其应对措施.......................冯琳 赵亚娟(1)


边疆地区生态文明............................................................................................林珊(8)


我国少数民族地区的生态文明建设与环境保护问题............................赵虹眉(14)


新疆地方环境法制保障


城镇化与新疆地方环境立法理念的初步探讨...............................解 铭 朱 丽(20)


论新疆地区生态文明建设的法制保障........................................马丽琼 陶信平(25)


美国矿山环境法律制度对我国新疆的借鉴..............................................郭渠江(32)

.

◆云南、海南区域环境法律探析


原生态旅游资源可持续利用的法律思考...................................................宁清同(39)


海南文明生态村建设与环境法制保障........................................吴小林 冯春萍(46)


边疆地区生态文明建设与自然资源的保护与利用.....................................戚琳(52)


云南生态文明法制建设中的问题与完善.....................................宋蕾 王伟阳(57)


生态文明视野下云南环境保护的法制保障..............................周兆进 杨敏杰(61)




◆边疆地区自然资源的保护与利用



西部边疆地区生态文明建设的特点及其应对措施


冯 琳   赵亚娟   (空军工程大学理学院,西安710051)


论文摘要:“十八大“报告首次设专章对大力推进生态文明建设进行了战略部署,明确提出建设美丽中国,实现中华民族永续发展的目标要求,为大力推进西部边疆地区生态文明建设带来了新的时代性机遇。西部边疆地区是我国一个具有特殊战略地位的区域,西部边疆地区具有鲜明的地理区位边陲性、民族文化多样性、生态禀赋交错性、经济社会欠发达性等区域特点。在此区域背景之下,推进西部边疆地区生态文明建设必然具有战略性、艰巨性和创新性等特点。与此相适应,推进西部边疆地区生态文明建设的举措主要包括,一是站位战略高度,统筹各方关系,做好西部边疆地区生态文明建设的顶层设计;二是立足区域特点,加大转型研究,夯实西部边疆地区生态文明建设的理论基础;三是突出风险控制,重构管理目标,建构西部边疆地区生态文明建设的理论基础;四是挖掘内生文化,拓展社会参与,提升西部边疆地区生态文明建设的社会驱动力。

关键词:西部 边疆地区 生态文明建设 特点 举措



“十八大”报告首次设专章对大力推进生态文明建设进行了战略部署,明确提出建设美丽中国,实现中华民族永续发展的目标要求,为大力推进西部边疆地区生态文明建设带来了新的时代性机遇。西部边疆地区是我国一个具有特殊战略地位的区域,在此区域背景之下,推进西部边疆地区生态文明建设必有其自身的特性和途径。认清这些特性,采取针对性的切实有效的措施,不仅有助于大力推进西部边疆地区,而且对于全国生态文明建设有具有积极的促进作用。

一、西部边疆地区生态文明建设的特点

作为区域概念,西部边疆地区是指我国领土中与我国西部国界线相接壤的一片特定的区域。1我国西部国界线北起内蒙古,南迤广西,沿边境线依次分布着内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南和广西六省区。本文所谓西部边疆地区即指位于这六省的区域。受到西部边疆地区生态禀赋、地理区位、人文社会等特殊背景的影响,西部边疆地区生态文明建设呈现出明显的战略性、艰巨性和创新性等特点。

(一)西部边疆地区生态文明建设的战略性

西部边疆地区生态文明建设的战略性,是在西部边疆地区生态文明建设意义的层面上呈现的特点。主要是指西部边疆地区生态文明建设对于国家生态文明建设乃至国家安全、稳定和发展等所具有的全局性深远影响。这是由西部边疆地区特殊的生态禀赋、地理区位和人文社会发展等区域背景因素决定的。

第一,西部边疆地区特殊的生态禀赋,决定了西部边疆地区生态文明建设的战略地位。我国地势西高东低,西部边疆地区大多高山广布,沿西部边境线,或纵横或穿越着蒙古高原、阿尔泰山、天山、帕米尔高原、喀喇昆仑山、喜马拉雅山、横断山和云贵高原等十几个高大山脉和高原,在这些山脉和高原之间,横卧着巨大的草原、荒漠和森林,还有蜿蜒流淌的额尔齐斯河、伊犁河、雅鲁藏布江、怒江、澜沧江、元江等数十条边界和出境河流,素有“山之脊,水之源”之谓。

特殊的生态禀赋,决定了西部边疆地区在国家生态安全中的重要战略地位,它既是我国重要生态功能区主要集中区域,也是我国重要资源主要集中区域,还是我国生态交错区主要集中区域,在生态上具有“拱卫江南”的重要战略意义,生态文明建设成效的输出型十分显著,是其他地区难以望其项背的。

首先,西部边疆地区是我国重要生态功能区主要集中区域。根据我国2011年发布的《全国主体功能区规划》,五大生态安全战略区,涉及到西部边疆六省区的就有5处,包括北方防砂带、青藏高原生态屏障、黄土高原——川滇生态屏障和南方丘陵山地带。全国25个国家重点生态功能区名录中,涉及到西部边疆六省区的就有17个,2 被明确列为生态系统十分重要,关系全国或较大范围区域的生态安全,目前生态系统有所退化,需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发,以保持并提高生态产品供给能力的区域。

其次,西部边疆地区是我国主要资源的富集区域。根据我国2011年环境统计数据,3新疆、内蒙古和甘肃是我国石油储量主要集中省区,内蒙和新疆是我国天然气、煤炭主要集中省区,广西的锰矿、高岭土和锌矿储量均位居全国第一,钒矿储量位居全国第二,西藏、甘肃、内蒙、新疆是我国铬矿主要集中省区,内蒙、云南、广西、甘肃是我国铜矿储量主要集中省区,内蒙、云南、甘肃是我国铅矿储量主要集中省区(见表一、表二);西藏、云南、广西是我国水资源的主要集中分布省区(见表三),三省区水资源总量占全国总量的31.1%,其中,西藏是我国水资源总量最大的省区,占全国总量的18.9%;此外,西部边疆地区还具有丰富的动植物资源。

表一,西部边疆地区主要能源、黑色金属矿产基础储量(2011年)

地   区

石油

天然气

煤炭

锰矿

铬矿

钒矿

(万吨)

(亿立方米)

(亿吨)

(矿石,万吨)

(矿石,万吨)

(万吨)

 

 

 

 

 

 

 

全   国

323967.94

40206.41

2157.89

18240.92

413.31

1230.62

内蒙古

8520.38

8040.48

368.89

566.00

60.02

0.77

广   西

142.88

3.38

2.02

5860.10


171.49

云   南

12.21

2.32

59.67

935.21


0.07

西   藏



0.12


178.27


甘   肃

15529.15

191.63

23.51

259.04

124.82

89.87

新   疆

56299.10

8809.93

148.36

559.77

45.19

0.16








表二,西部边疆地区主要有色金属、非金属矿产基础储量(2011年)

地   区

铜矿

铅矿

锌矿

高岭土

(铜,万吨)

(铅,万吨)

(锌,万吨)

(矿石,万吨)

Copper

Lead

Zinc

Kaolin Ore

(Metal,

(Metal,

(Metal,

(Ore,

10 000

10 000

10 000

10 000

tons)

tons)

tons)

tons)

 





全   国

2812.43

1291.70

3124.39

37764.63

内蒙古

364.19

310.56

603.13

433.12

广   西

3.35

25.52

102.79

15174.70

云   南

277.20

199.25

713.16

402.30

西   藏

233.54

8.58

5.81


甘   肃

164.64

82.43

332.92


新   疆

80.46

48.85

90.81


表三,西部边疆地区水资源情况(2011年) 单位:亿立方米,

地   区

水资源总量



全   国

23256.7

内蒙古

419.0

广   西

1350.0

云   南

1480.2

西   藏

4402.7

甘   肃

242.2

新   疆

885.7

 


最后,西部边疆地区又是我国生态交错区集中区域。生态交错区,又称为生态脆弱区,是我国生态过渡区和植被交错区,处于农牧、林牧、农林等复合交错带,也是我国目前生态问题突出、经济相对落后、人民生活贫困区。根据我国2008年发布的《全国生态脆弱区保护规划纲要》,我国生态交错区主要分布在北方干旱半干旱区、南方丘陵区、西南山地区、青藏高原及东部沿海水陆交接地区,涉及到的行政区域涵盖西部边疆六省区,4我国8大生态脆弱区类型中,6个涉及到西部边疆6省区,如涉及内蒙古、甘肃的北方农牧交错生态脆弱区,涉及新疆、甘肃、内蒙古的西部荒漠绿洲生态脆弱区,涉及云南、广西的西南岩溶山地石漠化生态脆弱区,涉及云南的西南山地农牧交错生态脆弱区,以及涉及西藏的青藏高原复合侵蚀生态脆弱区。

西部边疆地区生态的战略地位以及目前存在的严峻问题,决定了在西部边疆地区大力推进生态文明建设极端重要性和紧迫性,它对于缓解资源约束趋紧、缓解污染严重、生态体系退化严峻形势带来的压力,不仅具有重要的地区性意义,而且具有全局性的战略意义。

第二,西部边疆地区其他区域特点,进一步凸现了西部边疆地区生态文明建设的战略地位。除了生态禀赋上的特点之外,西部边疆地区在地理区位、人文社会等方面也具有区别于娶她地区的显著特点,如地理区位边陲性,我国西部边疆地区北起内蒙古,南迤广西,与俄罗斯、蒙古、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、不丹、缅甸、老挝、越南等13个国家和地区接壤,地理区位特点十分鲜明,既是我国捍卫主权和领土完整的前沿阵地,维护国家安全的第一道防线,也是我国连通国内外、开展对外贸易的重要通道,具有十分重要的战略地位。此外,该地区还是我国少数民族主要聚居区,西北部主要聚居着蒙古族、回族、维吾尔族、哈萨克族等少数民族,西南部主要聚居着藏族、壮族、黎族、苗族、白族等少数民族,“换言之,在我国,中国边疆与少数民族高度低叠合,边疆地区基本上可与少数民族地区划上等号。”5其中,同民族跨境而居的现象也较为普遍。这些区域特点,决定了西部边疆地区生态文明建设对于固边守疆,维护国家主权和领土完整;兴边富民,促进各民族团结昌盛和社会稳定等亦具有重要的政治、经济、文化和社会全局性意义,进一步凸现了西部边疆地区生态文明建设的战略性。

再者,由于跨境生态系统,如出境河流、跨境山脉高原、跨境草原、荒漠和森林等的存在,西部边疆地区生态文明建设对于减少或者消除跨境生态问题国际纠纷以及维护地区和全球生态安全也有重要的意义。

(二)西部边疆地区环境管理战略转型的艰巨性

西部边疆地区生态文明建设的战略性,对该地区生态文明建设提出了更高的要求。但是相对于其他地区的生态文明建设而言,因受西部边疆特殊背景因素的制约和影响,大力生态文明建设更加困难和任务更加繁重,生态文明建设的艰巨性更为突出。

第一,生态禀赋的交错性和脆弱性以及社会发展不平衡性,增大了生态文明建设的复杂性和长期性。

生态问题与生态禀赋、经济社会发展阶段等密切相关。不同的生态禀赋类型,所带来的生态问题会有所差异。西部边疆地区地处生态交错区,一方面,生态系统复杂多样,相互影响,相互制约;另一方面生态系统极其脆弱,极易受到外部干扰而产生较大的变动。受此影响,生态文明建设任务更为艰巨。

不同经济社会发展阶段,所带来的生态问题也会有所差异。受诸多因素的影响,与其他地区相比,西部边疆地区在经济社会发展阶段上存在着一定的差距;西部边疆地区自身在经济社会发展阶段上也存在着不均衡的发展态势,由此带来的生态问题呈现出复杂性特点。从社会发展阶段来看,西部边疆地区受历史等因素的影响,社会发展呈现出复合型特点,既有农业社会形态,也有工业社会形态,还有后工业社会形态,带来的生态环境问题也是形态多样。同样,经济发展阶段也具有复合型特点,造成生态问题的多样性,既有经济社会发展不足带来的生态问题,如政府财政收入低,公共卫生设施投资不足带来的“贫困性”环境问题,如表四东中西地区农村环境情况所示6,卫生厕所普及率内蒙古、云南处于全国较低水平,无害化卫生厕所普及率处内蒙古、云南、甘肃和新疆比西部平均水平还要低得多。

表四,2011年东中西部地区农村环境情况

区   域
Area

地   区
Region

卫生厕所

无害化卫生

普及率

厕所普及率

(%)

(%)

Access Rate

Access Rate

to Sanitary

to Harmless

Toilets

Sanitary Toilets

(%)

(%)







       国

National Total

69.18

47.30

东部

东部小计

Eastern Total

81.43

62.01

中部

中部小计

Central Total

66.92

42.27

西部

西部小计

Western Total

57.37

41.50


内 蒙 古

Inner Mongolia

43.24

18.24


广    西

Guangxi

64.07

60.63


云    南

Yunnan

55.73

30.84


西    藏

Tibet




甘    肃

Gansu

68.00

29.88


新    疆

Xinjiang

58.25

26.56


新疆兵团

Xinjiang Production

60.38

57.86

东北

东北小计

Northeast Total

67.53

17.93

西部边疆地区还存在着经济社会发展加速阶段的生态问题,如大规模资源开采引发的生态问题、大规模工业化、城镇化引发的生态问题,如表五所示,2011年西部边疆六省区二氧化硫排放量增值新疆和内蒙古为正增长,广西、甘肃尽管为负增长,但减幅远低于全国平均值,氮氧化物排放量全部高于上半年的排放量,而全国平均排放量增值为负数,呈现出经济快速发展的特点。

表五,2012年上半年西部边疆地区主要污染物排放量指标公报

单位:万吨

地   区

二氧化硫排放量

氮氧化物排放量

Sulphur Dioxide Emission

Nitrogen Oxides Emission

2010年

2011年

2011年比

2010年

2011年

2011年比

上半年

上半年

上年增减(%)

上半年

上半年

上年增减(%)








全   国

1114.1

1083.8

-2.72

1206.7

1203.8

-0.24








内蒙古

70.01

72.03

2.88

70.20

73.02

4.02

广   西

23.11

22.89

-0.96

23.49

24.53

4.41

云   南

34.19

31.48

-7.91

26.25

26.47

0.84

西   藏

0.21

0.21


1.91

1.91


甘   肃

32.03

32.02

-0.03

23.42

23.45

0.12

新   疆

32.83

34.47

4.99

31.74

34.63

9.11

新疆兵团

5.07

5.09

0.31

4.93

5.76

16.83


此外,西部边疆地区还有经济增速放缓,产业结构转型、高新技术、第三产业等带来的生态问题,如消费型、生活型、高新技术型等环境问题。相对于中东部,尤其是沿海地区经济社会发展阶段较高、区域发展比较均衡的态势而言,西部边疆地区的生态问题呈现出多样性、复合型等特点,环境问题更为复杂,更加凸显了西部边疆地区环境管理战略转型的艰巨性。

第二,经济欠发达,人民生活贫困,导致内源性生态文明建设动力不足。西部边疆地区也是我国主要经济欠发达、贫困人口集中的区域。经济欠发达,地方财政收入不足,难以在生态文明建设中投入足够的资金;贫困人口集中,地区关注的焦点更多地放在脱贫致富上,尽管生态文明建设是解决问题的最根本的的出路,但短期产生的效果可能不甚明显,导致生态文明建设的内源性动力不足。

第三,边疆、民族、宗教因素,增大了生态文明建设的政治敏感性。西部边疆地区地处边疆,民族成分复杂,宗教信仰普遍,在此区域推进生态文明建设不得不考虑民族宗教信仰问题,不得不考虑民族文化的承受力,不得不考虑社会稳定问题。生态文明建设一旦出现问题,有可能引发民族等其他政治问题,增大了生态文明建设的政治敏感性。

(三)西部边疆地区生态文明建设的创新性

西部边疆地区生态文明建设的战略性和艰巨性,决定了西部边疆地区生态文明建设的创新性,即西部边疆地区生态文明建设与其他区域相比,必须更多地借助于理念创新、理论创新、实践创新才能得以大力推进。

比如在有关环境管理战略转型方面,应当大胆创新。我国官方层面上首次提出环境管理战略转型思想,是在2012年3月,环境保护部召开的第二次全国环保科技大会上。周生贤部长提出要加快推进环境管理目标导向从环境污染控制向环境质量改善转变。7

不同的经济社会发展阶段,所带来的主要环境问题会有所差异,决定了环境管理要做出相应转变。在国家层面提出环境管理战略转型的主要背景是,经历了30年的高速发展,我国的经济稳定增长已面临一些深层次障碍,处于能否跨过中等收入陷阱和转型陷阱的重要节点。同时,新的增长点和竞争优势亟待形成,势必加快经济转型及体制改革进度。在经济增速放缓、产业结构转型及重化工业仍将持续增长等形势下,环境问题将随着经济形态变化而不同。一是在内需成为经济增长的主要动力预期下,可能引发消费型、生活型等环境污染问题。如机动车消费增长导致城市群、区域性大气灰霾、光化学烟雾等二次污染问题显现;信息化加快及电子产品的升级换代,带来重金属、有毒有害污染物等的增加。环境管理作为管理体制及环保事业的一部分,要做出积极调整。二是我国产业结构升级,高新技术产业及第三产业发展步伐加快,带来环境问题的转型。如光伏产业等高新技术产业带来了较严重的环境污染。这一时期仍是工业化、重化工业发展持续推进期,累积型、长期型、复合型的环境污染问题正集中显现,新老环境问题交织,环境问题更加复杂,环境压力更加巨大。

由于西部边疆地区环境经济社会发展态势的特殊性,由此引发的环境问题的复杂性在一定程度上是其他地区难以比拟的。因此,解决西部边疆地区的环境问题,推进西部边疆地区环境管理战略转型,建立适应区域发展态势的环境管理机制,必须下大力从创新入手,在吸收借鉴的基础上,立足区域环境及经济社会发展特点,借助于理念创新、理论创新、实践创新才能得以推进。

二、西部边疆地区生态文明建设的主要举措

(一)站位战略高度,统筹各方关系,做好西部边疆地区生态文明建设的顶层设计推进西部边疆地区生态文明建设,必须坚持始终站位战略高度,统筹各方关系,做好区域生态文明建设的顶层设计。这是由西部边疆地区生态文明建设的特性所决定的。生态文明建设的战略性告诉我们,西部边疆地区生态文明建设是否到位,能否建立起与区域环境、经济、社会等发展态势相适应的生态文明建设模式,不仅直接关系到该区域生态问题的有效解决、生态状况的全面改善,从而影响到区域的可持续发展,而且事关全局,影响到全国范围的环境、经济、社会的可持续发展;转型的艰巨性、创新性告诉我们,西部边疆地区生态文明建设不是一蹴而就的短期能够完成的,而是一项牵涉面较广、完成时间较长的工作,需要做好统筹协调规划。因此,必须高度重视、清醒认识和全面把握西部边疆地区生态文明建设的战略性、艰巨性和创新性特性,在顶层设计之始,就要始终坚持站位战略高度,统筹协调各方关系,精心规划布局,迈好区域生态文明建设的第一步。

站位战略高度,统筹各方关系,做好西部边疆地区生态文明的顶层设计,突出的一点就是,始终要将推进区域生态文明建设置于突出位置,优先考虑。置于优先位置,一是要将西部边疆地区作为一个具有生态战略意义的特殊区域,在国家有关生态文明建设规划中,给予优先发展的政策、资金、技术等优惠扶持。二是要在区域各省区的发展规划中,将生态文明建设置于突出的地位,贯穿于地方政治、经济、社会、文化建设的各方面和全过程。

(二)立足区域特点,加大转型研究,夯实西部边疆地区生态文明建设的理论基础

理论是实践的先导,实践离不开科学理论的支撑。目前的一些有关生态文明建设的理论研究,主要立足于转型期我国面临的具有全局性的主要经济社会与生态问题展开的特别是以改革开放以来30多年经济快速增长后出现的转型为依据展开的。而西部边疆地区在发展阶段上具有鲜明的区域特点,有些特点是其他区域少有或者不曾有过的。因此,我国的理论研究必须是在充分借鉴吸收的基础上,立足区域特点所进行的转型研究,是一种创新性研究。比如,在有关环境管理战略转型问题上,现阶段推进环境管理战略转型的核心,是对总量控制——质量改善——风险防范三者目标导向关系的把握。以污染控制、质量改善和风险防范为目标的3种环境管理模式的选择,取决于经济发展水平、公众环境意识和监督管理能力等因素。对于目前提出的以环境质量为目标导向的转型,是否与西部边疆地区的形式匹配?能否在西部边疆地区的一些特殊区域,实施以风险防范为导向的转型?

(三)挖掘内生文化,拓展社会参与,提升西部边疆地区生态文明建设的社会驱动力。

尽管政府是生态文明建设的主要力量,但也应当深刻认识到公众参与,包括公众的文化自觉、监督意识、社会舆论、环境诉求社会人文因素等对生态文明建设的影响作用。

一是通过挖掘西部边疆地区内生文化中的环保因素,充分利用宗教的规范作用,将尊重自然、顺应自然、保护自然内化为公众生活习惯的一部分。生活在西部边疆地区的少数民族宗教中包含着一些有利于生态文明建设的生态文化,如藏民对于山水的敬畏,伊斯兰教中要求人与自然共生、共存,要求人类应当应当顺应自然等8。对这些生态文化进行挖掘,构建一种良性机制,合理地利用宗教中蕴含的生态文化,对于推进生态文明建设具有重要的意义。

二是通过完善社会监督机制,建立有效的生态信息公开制度,促进生态文明建设领域社会组织的发展,构建全民参与的社会行动体系。

本研究受篇幅所限,有些问题没有展开深入研究,尚停留在框架式构建层面,有待后期进一步补充完善,以期为西部边疆地区推进环境管理战略转型,建立与区域社会、经济、环境发展相适应的环境管理模式,切实防范和有效解决区域环境问题,以至于全国环境的整体改善提供科学可行的理论支持。




The characteristics and the countermeasures of the construction of ecological civilization in the western border areas


Abstract: The western border area is the area with a special strategic position in our country, because the western border area have geographical borderland bright, ethnic cultural diversity, ecological endowment interleaving, economic and social characteristics of less developed regions. Under the background of this region, must have the characteristics of strategic, difficulty and innovation to promote the western border area of ecological civilization construction. Suit with this photograph, promote the western border areas of ecological civilization construction of initiatives include a strategic height, is positioning, and the relationship between the parties, good top-level design western border areas in the construction of ecological civilization; the two is based on the regional characteristics, increase the transformation of research, theory based on the western side of the construction of ecological civilization of Xinjiang; three is a prominent risk control, reconstruction of management objectives, construct theoretical bases for the western border area of ecological civilization construction; four is the mining of endogenous culture, social participation, enhance the western border area of ecological civilization construction and social driving forces.




边疆地区生态文明建设探究


林 珊   (福州大学法学院)


摘要:边疆地区是我国经济社会发展的重要生态屏障,该地区虽然幅员辽阔,有着独特的地理优势和资源优势,但生态环境形势却不容乐观,生态问题复杂繁多,生态保护任务艰巨,在新的形势下,边疆地区要想实现跨越式发展,就必须重视其生态文明的建设。本文从三个方面对边疆地区的生态文明建设进行了讨论,包括生态文明的内涵、边疆地区建设生态文明的必要性以及边疆地区建设生态文明的建议,由此对边疆地区生态文明建设工作的思路与对策进行思考。

关键词:生态文明 边疆地区 生态经济 生态文明理念



一、生态文明的内涵

所谓生态文明,是指人们正确认识和处理人类社会与自然环境系统相互关系的理念、态度及生存和发展方式。它是对应于农业文明、工业文明并以其为实践基础的时代扬弃的产物,是人类社会在新世纪自觉追求和正在建立的人与自然和谐共处的新的文明形态。“生态文明是指基于人与自然协调发展,并根据社会和自然的具体可能性,将人与自然的关系置于基础地位的文明形态。”9“生态文明建设是我党以科学发展观为指导,立足于经济增长资源环境代价过大的严峻现实而提出的。”10生态文明建设在当前主要有三大任务:首先要改变生产生活方式。要将高消耗、高污染、低效率的生产生活方式转变成符合生态文明建设要求的低消耗、低污染、高效率的新型经济增长方式,将不合理的传统消费模式改变为绿色文明健康环保的消费模式;其次是要大力发展可再生能源,加快研究开发清洁能源,发展循环经济、低碳经济和绿色经济,在最大力度降低碳排量的前提下提高自然资源的利用效率;最后是降低污染物的排放量,生态文明建设引导人们生活方式的转变,培养人们节约的消费意识,提倡社会经济发展向“低碳化”转变,考虑自然资源的高效率利用以及污染物的少排放、处理、回收,强调人与自然的和谐相处与人的发展和经济增长的统一。

二、边疆地区建设生态文明的必要性

21世纪,是世界,也是中国由工业文明步入生态文明的新世纪。要实现我国边疆地区的跨越式发展,根本上解决我国东西部发展差异问题,就应该大力促进我国边疆地区的生态文明建设。边疆地区是我国领土的重要一部分,是中国现代化进程中的后发地区,该地区虽然地域辽阔,有独特的自然地理优势和资源优势,但生态环境却十分脆弱,生态形势严峻,生态保护和建设的任务十分艰巨。在新的形势下,边疆地区要实现现代化发展和全面建设小康社会,就必须充分落实科学发展观,坚持发展生态文明。以下就具体从边疆地区的生态问题和生态发展重要性两个方面来分析边疆地方发展生态文明的必要性:

(一)边疆地区的生态问题

我国边疆地区幅员辽阔,但生态环境却十分脆弱,生态形势严峻,其环境问题可以分为两类,一是因工业生产、交通运输和生活消费所排放的有害有毒物质所造成的环境污染;另一类是为了满足经济增长和社会发展需要,对自然资源的过度开发利用所引起的生态破坏。

首先由于现代化的发展,城市化进程的不断加快,因工业生产、交通运输和人们生活消费所导致的环境污染日益加剧,环境质量日渐变差。具体表现为一是工业污染严重,主要包括水污染日趋严重,由于工业废水的排放,使得地表水环境质量日益恶化,流经城市的河流普遍受到不同程度的污染,人们的饮用水安全也难以得到保障。此外大气污染严重,工业的发展,工厂的增加,排放的工业粉尘、有毒有害气体增长迅猛,大气环境日益恶化,污染控制与治理的任务艰巨;二是生活污染严重,随着边疆地区人口的不断增长,城镇化进程的加快,人们生活所导致的污染也日益严重,生活垃圾,生活废水,以及汽车尾气排放等导致边疆地区的水流,空气污染日益严重。

其次由于人们盲目追求经济效益的增长,对自然资源的过度开发也引起了边疆地区的生态破坏。具体来说,首先是水土流失严重,这主要是因人们不合理的开发边疆资源,加上破坏了原有的植被所导致的。一个典型的例子就是大规模的开发水电站,虽然水电站的开发确实可以提高人们生活水平,促进社会发展,但不合理的规划开发也将导致水土流失和植被破坏,对边疆生态造成严重损害,结果得不偿失。其次是森林系统遭到破坏,使得生物多样性减少,水土保持能力下降。由于人类活动的范围和影响不断扩大,人们对森林资源的不合理开发利用导致了原生植物的数量减少,而边疆地区过度放牧的现象也导致了草地退化严重,此外,由于森林资源遭到破坏,原本栖息其中的野生动物失去了生存环境,导致生物多样性受到影响。最后是地质环境趋于恶化,地质灾害频繁。我国边疆是全国中的地质灾害多发区,不仅土地沙漠化、土壤盐渍化严重,还有崩塌、泥石流、滑坡、地面塌陷、煤矿层自燃、地球化学地方病等。

边疆地区生态问题如此严峻,那么主要的成因是哪些,只有分析出导致边疆地区生态环境问题产生的原因,才可以对症下药,建设生态边疆。笔者认为,导致边疆地区生态问题的原因主要有以下几个方面:

1、经济增长方式粗放

边疆民族地区经济欠发达,生产方式落后,产业结构不够合理,经济增长方式粗放,导致环境结构性污染突出,局部生态环境恶化的趋势尚未有效遏制,生态功能不同程度下降,不少地方生态功能退化,地质灾害频繁,水环境污染形势依然严峻,部分湖、库及城镇河流水质污染日益显现。

2、现代化发展速度与环境基础设施的建设不成正比

一方面,边疆地区的工业化和城镇化进程不断加快,另一方面它的环境基础设施却建设滞后,跟不上现代化发展的步伐,导致了边疆地区城市排污量与环境容量的矛盾,加大了污染治理难度。在一些农村地区,人口增长过快,自然资源却十分短缺,造成了人们对自然资源过度索取开发,对生态系统造成破坏。

3、生态文明的理念未发展,环保重视程度不够

由于边疆地区是我国的欠发达地区,其不发达不仅体现在经济发展上,也一定程度体现在文化教育上。在边疆地区,人们的环保意识,生态保护意识普遍低于东部较发达地区,公众的环保意识差,企业生产经营方式普遍走粗放型路线,政府的环境责任有待加强,政府的经济指导对地区发展十分重要,所以政府正确处理经济发展与环境保护的关系是关键。

4、经济贫困、知识贫困和公共产品贫困的交互作用11

由于经济发展较慢,导致边疆地区的医疗卫生,文化教育、交通通讯等社会公共产品的投入也远远低于发达地区。边疆地区的人们有着强烈的脱贫欲望,使得其将资源开发作为快速脱贫致富的捷径。

(二)边疆地区生态发展的重要性

边疆地区是我国主要的少数民族聚居地,是我国的西部欠发达地区,但其也是我国重要的生态屏障区。边疆地区的生态环境改善与发展是该地区实现跨越式发展的最重要的物质条件,边疆地区的生态环境具有源头性特征,它的生态文明建设直接关系着全国的生态安全,边疆地区的生态资源大部分为难以再生的自然资源,具有十分宝贵的价值,所以其生态环境的发展状况不仅对该局部地区具有重要意义,对全国而言也具有关键意义。只有对边疆地区进行生态修复,致力发展生态文明,才能实现全面建设小康社会的宏伟目标。

“生态文明”是人类文明的一种形式。它以尊重和维持生态环境为主旨,以可持续发展为根据,以未来人类的继续发展为着眼点,强调人与自然环境的相互依存,相至促进,共处共融。生态文明是以生态产业或生态产业化为特征的文明形态,广义的生态文明是指工业文明之后的人类文明发展的新阶段;狭义的生态文明指人类在处理与自然的关系时的文明程度。无论广义或狭义的生态文明,都包含着3个重要的特征:较高的环保意识;可持续的经济发展模式;更加公正合理的社会利度。从生态文明的内涵可以看出,生态文明是解决边疆地区生态环境恶化的关键,边疆地区环境问题产生的原因主要就是在于环保意识薄弱,经济发展模式粗放,社会保障滞后等,而生态文明的三个特征恰恰可以很好的解决这些问题,所以建设生态文明是我国边疆地区解决生态环境问题的必然选择。

三、边疆地区建设生态文明的建议

边疆地区建设生态文明,总的方针上应坚持贯彻科学发展观,坚持全面协调可持续发展,促进生态文明与物质文明、精神文明的协调发展。实现经济发展与环境发展相协调,以生态文明建设促进生态环境发展。具体而言,主要包括以下几个部分:

(一)发展生态经济

如上文所述,生态文明的特征之一表现为可持续的经济发展模式,而目前我国边疆地区的经济发展模式却较为粗放,尚未从“先开发后治理”的误区中走出来,所以改变经济发展模式,建立生态经济是边疆地区建设生态文明的物质基础和核心内容。

首先,必须认清生态经济的内涵,生态经济是指在一定区域内,以整合生态文明和经济社会协调发展为核心,遵循生态学原理、自然规律和经济规律,把区域内生态环境保护和建设、自然资源的合理利用、生态修复与环境污染治理、区域社会经济发展及城乡建设有机结合起来,通过统一规划,实现区域经济效益、社会效益、生态效益、环境效益的可持续发展和高度统一。生态经济是生态和经济并重,实现经济发展和生态保护双赢的有效形式,是生产不断发展与资源环境容量有限的矛盾运动的必然产物,是实现可持续发展的必然选择。12

边疆地区发展生态经济要求必须注重修复已遭破坏的生态系统,重建森林系统,重视生物多样性的保护,减少经济建设中人为的环境破坏行为,经济的发展必须参照生态环境容量来进行,改变现有的发展模式,重新确立以可持续发展为指导的发展计划。具体来说,边疆地区发展生态经济应该包括以下两个方面:

1、发展绿色经济、循环经济和低碳经济:绿色经济、循环经济与低碳经济三者都是生态经济的表现形式,是当前人们倡导实施的经济发展模式。首先,绿色经济是指建立在可循环利用资源,不产生生态破坏环境污染,生态经济能良性循环协调发展的经济。它是生态经济和可持续发展下的一种新的经济增长方式,要求利用现代高新技术,开发优势绿色资源,在所有行业中贯彻环境保护,实行绿色生产,以此来改善和提高生态环境质量,实现经济与环境的可持续发展,实现人类与自然的和谐共处。绿色经济不仅包括产业结构的绿化改良,绿色产品的大力发展,环保技术的提高等,还包括绿色消费,从企业到每个居民身上来践行可持续发展理念。绿色经济是边疆地区发展生态经济中需要大力提倡的,通过绿色经济的发展可以实现边疆地区产业结构的优化,环境污染的减缓,环保技术的提高,从而促进生态文明的建设;其次,循环经济是指在人、自然资源和科学技术的大系统内,在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中,把传统的依赖资源消耗的线形增长的经济,转变为在遵循自然生态系统的物质循环和能量流动规律下,以产品清洁生产、资源循环利用和废物高效回收为特征的生态经济发展形态。循环经济强调资源的循环利用,对于经济欠发达的边疆地区是十分必须的经济发展模式。边疆地区发展循环经济应结合当地特色,从实际出发,根据本地资源情况拟定发展规划,由政府给予指导,建立发展政策与法规,从而促进生态文明的建设;低碳经济强调开发可再生能源,使用新能源,这也是生态文明建设的主要内容之一。要实现经济与环境的协调发展,实现生态文明,人类就必须改变现有的能源利用方式,减少高碳原料的使用,降低碳排放量。边疆地区由于其特有的历史原因与自然因素,发展低碳经济有着重要意义与资源优势。一方面,边疆地区由于经济欠发达,人们环保意识低,所以在对自然资源的利用上主要仍是原始的利用方式,自然资源的消耗十分巨大,于是改变资源利用模式,发展低碳经济对于改善边疆地区的自然资源利用有着十分重要的意义;另一方面,我国西部边疆地区的自然因素对发展低碳经济有着得天独厚的优势,西部地区自然资源丰富,特别是在使用风能、太阳能和生物质能上具有资源优势,这也使边疆地区发展低碳经济具有可行性。

2、发展特色沙产业和生态旅游业:边疆地区发展生态经济应该结合自身地区的特点,主要来说可以尝试发展特色沙产业和生态旅游业。首先,沙产业的概念是由我国科学家钱学森先生首次提出的,他认为从大农业思想出发,在农业、林业之外还可建立沙业、草业、海业。沙业即指在荒芜之地进行农业生产,主要包括沙区植物的开发,新材料的创造与开发利用等。边疆地区有着广阔的沙漠地带,若能在这些沙区上进行合理的农业建设,不仅可以促进经济的增长,更对调节当地气候,保持水土有着重要的作用,所以在边疆地区发展特色沙产业也是促进生态文明建设的一个重要部分。此外,边疆地区还可利用当地特殊的风光,发展生态旅游业。边疆地区的盐湖、冰川、大漠戈壁等风光都对游客具有吸引力。发展生态旅游业不仅可以促进经济的发展,还可以通过保护旅游区实现对生态环境的切实保护,对于边疆地区发展生态文明也有着促进意义。

(二)建立健全生态法制

要实现边疆地区生态文明的建立,建立健全生态法制是十分重要的一个部分。在我国环境保护法的发展过程中,边疆地区结合国家环境法律的贯彻,也制定了一些适合本地区发展的实施细则和相关条例,以此保护本地自然资源,但要想进一步发展生态文明,就要求边疆地区在生态法制建设方面继续加强。应着重于自然资源保护的法制建设,并且明确限制开发和禁止开发主体功能区的政策,利用法律强制制止人们无度的开发行为,约束企业和个人损害生态环境的行为,以及建立完善的公众参与与监督机制,促进公众参与监督生态文明的建设。

(三)加强政府指导作用

在边疆地区生态文明的建设工作中,政府担当着指挥者的重要作用,所以政府指导作用的加强是必须要予以重视的。首先,在政府的政绩考核中应明确将生态文明建设作为一项考核指标;其次,应协调边疆各地区间,各地区部门间进行分工协作,将目标一致定位为促进生态文明的建设;再次,政府应加强其环境监督作用,加强对经济发展项目的环境影响评估,以免生态系统再遭损害;此外,政府还可通过经济手段促进生态文明的建设,对贯彻可持续发展,转变经济增长方式的企业进行财政支持;最后,各级政府干部必须提高对生态文明的理论认识,才能更好的指导生态文明的建设工作。

(四)树立生态文明理念

马克思主义哲学观认为,人的意志决定人的行为,所以意识对人类行为的重要指导性是我们应该善加以利用的,这也因为人具有主观能动性,正确的意识将指导人们做出正确积极的行为。在生态文明建设中,生态文明理念的树立是十分重要的,因为生态文明理念就是一种意识,对人们的实践活动起着普遍的指导作用。

在边疆地区树立生态文明理念,应该注意在宣传生态文明思想的同时结合当地特殊历史文化,从而可以达到更好的教育效果。首先,要树立生态文明理念就应先对其有明确的认识。对生态文明理念的认识可以从以下几个方面来进行:一是生态文明的和谐理念,生态文明的和谐理念指既要强调生态道德观念,建立生态道德规范,以节约理念为建设生态城乡的核心价值观,以绿色消费为建设生态城镇的基础,又要整合物质文明、精神文明、政治文明、生态文明的4大文明建设,促进社会主义和谐社会构建,实现人与经济、政治、文化、社会、生态、环境、民族、区域的统筹协调发展、全面发展;二是“三生共赢”理念,即坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,坚持让人民在良好的生态环境中生产生活,实现经济社会可持续发展;三是生态文明的哲学理念,奉行人是自然的一员的哲学观点,遵循生态学原理,追求人与自然和谐共处,在开发利用自然中,既要尊重自然、保护自然生态系统,又要建设良好的生态环境;建设具有“经济发展-环境保护-社会公共与稳定”等基本功能的世界政治经济体制与秩序;提高人类整体生活素质,实现社会与自然的永续发展;四是生态文明的生态科学理念,人类是地球生态系统的一个组成部分,文明的发展必须以地球生态系统结构与功能的维持为前提。生态文明是建立在生态系统不断进化基础上的持久的文明,它要求科学技术既要认识、利用、保护、尊重和改造自然,又要认识与调节人类自身、人与自然的关系、人类活动对自然的影响,以生态科技、绿色科技的不断发展与创新为生态文明提供科学基础,要夯实生态经济学基础,促进生态环境资源的有效配置及其产权、定价、保护、生产、循环经济的创新研究。13要树立普及生态文明理念,就要在边疆地区进行广泛的生态文明知识、环境保护知识、可持续发展思想与科学发展观的教育,注重对边疆地区领导干部生态意识的提高,并发挥他们的榜样作用对民众进行普及与教育。打牢生态文明的认识基础,树立生态文明理念,促进边疆地区生态文明的建设,实现经济社会的可持续发展。

其次,在边疆地区发展生态文明,树立生态文明理念还应该结合当地特色,弘扬优秀民族生态文化传统。边疆地区是我国的少数民族主要聚居地,由于地理环境比较闭塞,文化交流少,西部边疆地区各少数民族在历史中也形成了各具民族特色、地域特色的生态文化。例如在藏族地区,佛教是居民普遍信仰的宗教,而佛教中有着因果轮回,爱惜万物生命等宗教观念,这些观念就使得信徒不会滥砍林木,不会乱杀生,这种观念有利于对生态系统的保护;又比如在西部边疆中有些少数民族信仰穆斯林文化,有着独有的雪域文化、草原文化等,这些文化中也包含着尊重自然,爱惜自然的生态文化的内容。所以,在建设边疆地区的生态文明理念时,应注重立足于这些少数民族特有的文化传统,把有利于生态保护的各种习俗与思想吸纳到生态文明理念的范畴来,这样不仅使边疆地区人民更容易接受生态文明的教育,而且也能出于对本地区、本民族传统习俗与宗教的信仰而更好的遵守践行。

四、结语

综上所述,边疆地区虽然发展相对落后,但该地区的生态环境却是全国经济和社会发展的重要生态屏障,必须予以重视。边疆地区必须重视其生态文明的建设,发挥后发优势,以科学发展观为指导,坚持贯彻可持续发展原则,做好生态保护工作,改变“先污染,后治理”的经济发展模式,应该从发展生态经济,树立生态文明理念,加强政府指导作用,建立健全生态法制四个方面来促进生态文明的建设,使之逐步建成我国生态安全重要屏障,促进边疆地区经济、社会、环境的协调发展,促进全面建设小康社会和构建和谐社会目标的达成。




参考文献:

[1]方发龙:《协调推进西部地区经济增长与生态文明建设的思路与对策》,载《经济问题探索》2009年第10期.

[2]赵绍敏、李卫宁、向翔、张建庆、李世文、张丽、何梅、粟岚
:《生态文明与民族边疆地区的跨越式发展》,载《云南行政学院学报》2003年第02期.

[3]曾萍:《建设生态文明构建生态西部新边疆》,载《经济问题探索》2008年第02期.

[4]胡晓晔:《边疆民族地区生态文明建设探究——以云南省德宏州为例》,载《云南行政学院学报》2009年第05期。



Investigation of Ecological Civilization Construction in the Border Area


Abstract: The border area is an important ecological barrier for China's economic and social development. Although the region has a vast territory and unique geographical and resource advantages, but the eco-environmental situation is not optimistic. There is complex range of ecological problems. The border area must focus on the construction of ecological civilization in order to achieve development by leaps and bounds in the new situation of China. Ecological civilization construction of the border area is discussed from three aspects in this paper, including the connotation of ecological civilization, the necessity of the construction of ecological civilization in the border area and the advices of the construction. The purpose of this paper is to put forward some useful suggestions on the ecological civilization construction work in the border area.





我国少数民族地区的生态文明建设与环境保护问题


赵虹眉*   (昆明理工大学法学院)


摘要:生态环境是人类生活生产中的重要物质基础,也是国家经济发展的前提与保障。我国少数民族地区占了我国国土面积的64%,多处于我国边疆地区,自然资源丰富,生态环境脆弱,是我国生态环境建设的前沿阵地,生态文明的建设在该地区具有重要意义。近年来,由于各种历史的、人为的原因,该地区生态环境破坏严重,生态前景堪忧。本文拟从分析少数民族地区生态现状及产生生态破坏的原因基础之上,提出解决这一问题的措施和建议,改善生态,提高当地群众的生活水平。

关键词:少数民族地区   生态文明   环境保护


生态文明,是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和;是指人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。它将使人类社会形态发生根本转变。

生态文明是我们在经历了石器文明时代、农业文明时代、工业文明时代以后对文明的又一新的探索与进步。工业革命的发展不仅给我们带来了物质上的享受,经济上的进步,也给我们带来了受到严重破坏和污染的生活环境,随处可见污染的水源、空气,肆意倾倒的垃圾。这样以环境为代价换取经济发展的发展模式使我们认识到单纯的经济发展不是真正的、长远的发展,只有在保护好环境的前提下谋求的经济发展才是真正的、长远的发展,我们必须走可持续发展道路,于是生态文明这一永恒的主题应运而生。只有达到人与自然、人与人、人与社会的和谐发展,我们才会在未来的发展道路上越走越远,越走越稳。

我国是发展中国家,也是全世界人口最多的国家,但是我们的资源占有量却是不足的。水资源人均占有量仅相当于世界人均的1/4;人均耕地面积不足1.5亩,不足世界平均水平1/2;大多数矿产资源人均拥有量不足世界平均水平的一半。15我国正处在工业化、城镇化、市场化、国际化程度不断提高的发展阶段,面临很大的资源环境压力。自改革开放以来,物质文明、精神文明、政治文明是我国政府一直强调的主题,我国的经济、社会也在大家的努力下迅速发展,取得万众瞩目的成绩。虽然环境保护工作不断得到加强,但由于经济增长基本建立在高消耗、高污染的传统发展模式上,出现了比较严重的环境污染和生态破坏。资源相对短缺、生态环境脆弱、环境容量不足,逐渐成为发展的重大问题,可持续发展的前景不容乐观。如果不改变传统的经济增长方式,不把生态文明建设放到更重要的位置,生产生活环境会越来越恶化,不仅直接影响全面建设小康社会宏伟目标的顺利实现,而且关系中华民族生存和长远发展的根本大计。16将建设生态文明,上升到与“三个文明”同样的高度,这是我们党科学发展、和谐发展理念的又一次升华,也足以说明生态文明建设在国家发展中的地位和作用。

我国少数民族地区面积占了我国国土面积的64%,17地处我国边疆地区,既是我国自然资源丰富的地区,也是我国生态环境较为脆弱的地区;既是人口相对较多,经济发展水平相对落后,生活水平相对较低的地区,也是边境接壤国家最多的地区。

我国大部分少数民族地区独特的自然环境和地理位置,使其生态环境的保护不仅关系到本地区民众的生活生产水平的提高,还关系到我国中东部地区的资源供给与稳定发展问题。伴随着国际社会对环境的深刻认识,加强少数民族地区的生态环境保护工作,可以在一定程度上减少我国同周边邻国的摩擦,促进我国与邻国的友好发展,为中国赢取一个和谐的国际发展环境。由于少数民族的文化和习俗里面有很多关于人与自然和谐共处的内容,如民族语言、民族图腾、民族文字、民族舞蹈等,所以注重少数民族地区的生态环保工作,有利于保护民族生态文化,构建中华民族文化的多样性。虽然我国政府在重视发展少数民族地区的经济文化的同时,也注重保护少数民族地区的生态环境,并取得了可喜的成绩,但是我们必须看到,在少数民族地区生态环境中,与人类关系最为密切的水、草、森林、野生动物这四大要素均不同程度的遭到破坏。少数民族地区生态文明建设,目前仅限于微弱的生态保护方面,而且没有与产业结构、增长方式、消费模式结合起来,生态环境现状不能与全面建设小康社会的目标相适应,生态文明建设任重而道远。

一、我国少数民族地区的生态环境现状堪忧

少数民族地区有着丰富的自然资源,如林业资源、水资源、矿产资源、动植物资源等。但是伴随着当地经济社会的不断发展,滥砍滥发、乱抓乱捕,以谋求更多更大的经济利益使得该地区面临着严重的生态环境问题,生态环境现状让人堪忧。

(一)环境污染严重

少数民族地区生活较为贫困,为了摆脱贫困,增加收入,不惜引进那些高污染、高排放的企业,出现了在发达地区才可以看见的工业污染,主要表现为:1.大气污染。工业的生产向大气排放了很多有毒有害的气体,导致当地空气质量下降,因空气问题而生病的人数也不断增加;2.水污染。大多数少数民族地区为我国重要江河的发源地,所以有着极其丰富的水资源,但是随着工业的随意排放,农业的不合理灌溉,出现了严重的水污染问题,也造成了水资源短缺的现象;3.固体废物污染。由于没有完善的垃圾处理设施和垃圾管理制度,工业垃圾、农业垃圾、生活垃圾的倾倒造成了当地的土壤污染,空气污染。

(二)地表植被被破坏

1.森林资源减少,水土流失严重

大部分少数民族地区都曾是郁郁葱葱的净土,森林资源十分丰富。长期以来,由于当地少数民族粗放型的生产方式,滥砍滥伐的举止行为,导致森林资源迅速减少,继而引发了严重的水土流失,加剧了泥石流、滑坡等自然灾害的频繁出现。

2.草原退化,沙化、石化严重

由于牧民们长期养威的靠天养畜观念的影响。忽视了牧场的养护和改良,加上科学饲养意识淡薄,对草场的载畜量缺乏有效的控制。最终导致草场严重退化和荒漠化。

(三)生物多样性锐减

大自然中的动物和植物不仅可以成为我们的食用、医用材料,还可以愉悦我们的心情,丰富我们的生活。但遗憾的是,随着森林、草原的锐减,水源的破坏,动植物耐以生存的生态环境遭到了巨大破坏,使很多物种迅速消失死亡,甚至面临绝迹的危险。如云南西双版纳州,为了追求经济利益最大化,当地大部分地区砍掉了山上的不同品种的树,统一种植了吸水性强,抓土力弱的橡胶树,后果可想而知,不仅会使灌木丛消失,当地的生物多样性减少;泥石流出现的几率增加;甚至还面临如果遇到虫患或者灾害,橡胶树集体死亡,偌大的山坡上寸草不生的危险。

二、我国少数民族地区生态文明建设的障碍

(一)历史原因

我国少数民族多位于边远的边疆地区,地势险峻,交通极为不便。气候复杂多变,自然灾害频繁发生。人口众多,多集中于绿洲、河谷、盆地居住。这些自然形成的原因,导致了少数民族地区经济科学技术不发达,文化教育水平落后,生活质量偏低,大部分人还在温饱线上挣扎,这也是导致少数民族地区生态环境的破坏急剧加速的重要原因。

(二)人为活动

1.经济利益的驱使

我国少数民族特殊的历史原因导致了这些地区贫困的加剧,为了摆脱贫困,获取更多的经济收入,当地民众不惜毁林开荒,增加粮食耕种面积。使用能让农作物迅速生长却用充满污染毒素的农药化肥进行施肥杀虫。依然保有早期的自然资源是“取之不尽用之不竭”的落后思想,采取粗放型的生产方式,放牧时不考虑草原的维护,灌溉时不注意水资源的节约。

一直以来,我国政府都将GDP作为当地官员的政绩考核的主要内容,这就在一定程度上促成了当地政府官员只注重经济发展,忽视了生态环境的保护局面,片面追求经济利益最大化,盲目招商引资,对污染大的主要纳税企业采取睁一只眼闭一只眼的态度,不进行严格的监督审查。

2.法制与法治建设跟不上

我国少数民族地区大部分为民族自治地区,可以在不违反相关法律法规规定的前提下结合本地区的实际情况制定出符合本地区的相关法规。目前,我国少数民族地区虽然也有部分地区出台了关于生态环境保护的内容,但是存在规定笼统,主要目的不突出等一系列的问题,无法可依、有法不依、执法不严的情况也时有发生。

我国大部分少数民族地区文化教育水平落后,当地的大部分民众有着自己民族的文化和传统习俗,对保护好生态环境能带来的益处没有任何认识,只注重短期内经济的发展,生活水平的提高。关于生态环境的保护的相关法律规定的熟知更是无从说起。依法治国在当地困难重重。

三、我国少数民族地区生态文明建设的出路

(一)调整产业结构,完善生态环保设施

产业结构对民族地区的生态环境有着重要的影响。我国民族地区在社会经济发展方面有着浓郁的地方特色和民族特色。因此,把商品经济和生态经济结合起来,以发展生态经济为前提,促进经济增长方式的转变。大力发展设施农业、无公害农业、绿色农业和有机农业,缺水地区要降低高耗水种植业的比重,推广节水农业、旱作农业,减少灌溉用水,逐步建立以市场为导向,以先进种植技术为支撑。农牧交错地区,要根据当地自然条件和资源条件。重点发展耐低温、抗旱的粮食作物品种。合理利用当地水资源,适度发展错季蔬菜。结合国家风沙源治理等重点生态工程建设项目,发展生态和经济相结合的防护型林果业。18

改变调整产业结构就是大力发展工业的思想,结合本地区的情况,因地制宜,因时制宜的落实好“退耕还林,退耕还草”工作。

不论是因为自然原因还是人为原因而频繁发生的自然灾害,政府应该加大科学技术的投入,做好监测和通知工作,并制定出相关的应急预案,以减少自然灾害所造成的人员伤亡和财务损失。

少数民族地区的生活垃圾对自然生态环境造成的损害是不容小觑的,我们应该采取相应措施,加大资金投入,完善垃圾处理设施,妥善处理农村生活垃圾,减少垃圾对土壤、空气、水源的影响。

(二)建立并完善环境管理的市场机制,推动企业参与

目前,我国的生态环境管理主要是依靠政府这只“有形的手”在发挥着作用,但是在管理的过程中,政府也出现了人力、物力、财力不足的情况,使管理力不   从心,管理的结果也不尽如人意。而及时有效的用好市场这只“无形的手”,不仅可以减轻政府负担,还能更好的配置资源,保护资源,实现生态的良好发展。       

如何更好的结合政府和市场“这两只手”对我国少数民族地区的生态环境的管理和保护,可以从以下方面着手:

1.适当提高排污费的收费标准。我国有关法律法规中对企业等排污者关于排污费的收费标准略微偏低,与其向大自然排放污染物而获取的经济利益不成正比,这会使众多排污者宁可缴纳排污费,也不愿意引进设备,采取措施减少排污。适当提高排污费收费标准可以提高排污者治理污染的积极性。

2.建立和完善生态补偿机制。我国少数民族地区的贫困使很多少数民族宁可牺牲环境去换取经济利益,如果为了其他地区的经济发展要在少数民族地区实行生态环保的相关措施,则势必会减少少数民族的经济收入,影响其脱贫致富这一目标的实现。所以为了平衡各经济利益体之间的利益,可建立生态补偿制度,根据合理的利益计算依据,由因生态环境保护措施而受益的群体补偿一定的经济损失给因生态环境保护措施而受损的群体。

3.建立和完善环境税收制度。按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理、谁利用谁补偿、谁受益谁分摊”的原则,资源与环境的税收是由自然资源的开发者、造成环境污染的生产者和受益区有关方面缴纳的,它的用途主要是治理资源破坏和环境污染。19我们在征收相关税收的同时,也应该注重对少数民族地区的环保产业实行优惠政策,通过这鼓励措施,使更多的环保行业能在这片边疆地区开花结果,既保护了生态环境,又提高了当地经济发展水平。

4.建立生态环保基金。为了更好的弥补少数民族地区的人们因为生态环保所付出的经济上的代价,我们可以成立少数民族地区的专项生态环保基金,接受企业和他人的无偿捐款,募集资金,以弥补政府无能为力,市场失灵的情况下带来的损失。

(三)加强法制建设,深化生态文明认识

自古以来,我国的少数民族的相关文化和习俗中就有关于人对自然的敬畏,人应与自然和谐相处的内容。只是迫于生计的需要,不得不以毁林开荒,乱丢乱倒等方式去换取更多的经济收入和物质享受。为此,我们应该从“硬件设施”和“软件设施”两方面着手,去完善当地的关于生态环保的法律和政策,去深化当地少数民族对生态文明的认识。

我国少数民族地区的相关部门应该在不违反我国相关上位法的情况下,结合当地实际情况,制定出相关生态环保的法律法规,并对其进行不断完善,使其具有现实可操作性,而不是无法可依或者流于形式。当地政府应结合当地的地理优势,出台相关鼓励政策和优惠措施,大力发展利于该地区的绿色产业。

鉴于我国大部分少数民族地区文化教育水平有限,所以政府应加大对少数民族地区教育经费的投入,使生态环保知识在小学阶段就可以进入课堂,使当地小朋友从小就有生态环保的意识,甚至于回家将该知识传输给家里的长辈。避免政府在民众成年以后才进行生态环保教育的情况出现,也可以减少生态环保宣传的阻力。

为了深化和提高我国少数民族对生态文明的认识,政府还可以通过举办讲座、展览、竞赛、挨家挨户宣讲等的形式宣传生态环保的相关内容,使人们改变观念,认识到生态环保的所带来的长远利益,自主自觉的去保护生态环境。

(四)明确环保责任,加强监督管理

我国应该改变传统的政绩观,在政绩考核中加入生态环境保护这一内容,不再只单纯的追求经济指标。如此一来,我国少数民族地区的政府官员就不会只关注当地的经济发展,囫囵吞枣式的引进产业,不计损害生态环境这一后果。因为我国少数民族地区是我国生态环境保护的前沿阵地,所以为了有效保护少数民族地区的生态环境,应因地制宜的明确该地区各层行政责任首长在管理该地区的时候,应该特别注意的生态环境较为脆弱的地区和自然资源,并将该地区的生态环保情况来作为当地官员考核成绩的内容之一,即明确该地区的生态环保责任。

针对少数民族地区的生态环境问题,我们还应该采措施,加强对该地区的监督管理,不仅是国家针对该地区的生态环境保护的监督管理,还有当地官员和民众针对当地相关企业的监督管理,以及当地人民群众针对当地官员的监督。只有这样,才能使生态环境保护中的监督部分层次分明,权责明确,不出现徇私、包庇等情况。

对于我国少数民族地区生态环境较为脆弱,较为稀缺, 不适宜再有人群居住的地方,必然会出现生态移民这一情况,为了更好的安抚移民群众,政府除了可以尽力美化他们的新的生活环境以外,还可以返聘被移民的民众去看护他们原来的家园,即被规划出来重点保护的生态区域。这样,不仅可以解决迁移民众的生活问题,还可以加强其对生态环保的认识。

(五)加强国家交流与合作

我国少数民族地区多与我国周边国家毗邻,因为环境问题的流动性 ,其所产生的生态环境状况会或多或少的影响周边国家的环境状况,继而影响我国同邻国的往来。我国少数民族地区的生态环境保护,除了依靠我们自身的力量以外,还可以通过与邻国的环境问题的交流与合作,获得更多的经验和资金的支持。并且在扩大对外开放,积极利用资金的同时,通过参与制定、实施和完善各种国际公约和国内法规,防止少数国家向我国少数民族地区转移污染的产业和产品。

因为我国大部分少数民族地区都有自己的民族宗教信仰,加强国家交流与合作,可以预防少数不法分子企图利用我国少数民族地区的生态环境问题和宗教信仰来煽动民族叛乱,引发国内动荡。

四、结语

我国少数民族地区的生态文明建设和环境保护是一项长期而艰巨的工程,我们必须将生态文明与物质文明、精神文明、政治文明建设有机的结合起来,逐步建成资源节约型、环境友好型的和谐社会。我们必须深刻认识到对少数民族地区进行生态环境保护工作的必要性,加大对少数民族地区的生态环境保护的投入,坚持不懈的走可持续发展道路。



参考文献:

[1]吴道军. 贵阳市少数民族地区生态文明建设之优劣势研究[J].安徽农业科学,2009,37(21).

[2]李良品,彭福荣,吴冬梅. 论古代西南地区少数民族的生态伦理观念与生态环境[J].黑龙江民族丛刊,2008(3).

[3]侯丽清,郝爱萍.论少数民族地区生态文明建设[J].包头职业技术学院学报,2008,9(2).

[4]朴金海. 民族地区的生态环境保护与可持续发展[J].中南民族学院学报,2002,22(1).

[5]王红曼. 民族地区生态环境的保护与治理[J].贵州民族研究,2002,22(1).

[6]胡阳权. 云南民族地区的生态环境保护[J].云南民族大学学报,2007,24(3)。

[7]崔亚虹. 生态文明建设与民族地区环境保护问题研究[J].商业时代,2010(6).

[8]崔亚虹. 民族地区生态状况与生态文明建设的四维路径[J].辽宁师范大学学报,2009,32(2).

[9]房文双. 民族地区生态文明建设的研究[J].前沿,2011(1).

[10]李菁怡,周建. 少数民族生态伦理价值与民族地区生态文明建设[J].大家,2010(2).

[11]侯丽清,姜明. 少数民族地区生态文明建设与国防安全[J].阴山学刊,2009,22(4).

[12]侯丽清. 少数民族地区生态文明建设与睦邻友好关系[J].包头职业技术学院学报,2011,12(1).

[13]姜明. 少数民族地区生态文明建设与和谐社会[J].阴山学刊,2009,22(2).



The Ecological Environment Construction and Environmental Protection of the Minority Areas of China


The ecological environment is not only the important material foundation for human being, but also the prerequisite and security for the development of the national economy. The minority areas of China cover 64% of the area of ground in China and most is in the Border Areas. Its natural resources are abundant and ecological environment is Fragile. It is the forward position that the ecological environment construction of China locates. The construction of ecological civilization is of great significance in the region. In recent years, owing to a variety of historical and man-made reasons, the ecological environment of the region is damaged severely and ecological outlook is concerned. Based on the analysis of the current situation of the minority areas and the reasons that lead to ecological damage, the article tries to propose measures and proposals to solve this problem, to improve the ecological environment and to enhance the standard of living of local people.

Keywords: the Minority Areas   Ecological Civilization   Environmental Protection




◆新疆地方环境法制保障


城镇化与新疆地方环境立法理念的初步探讨


解 铭 (新疆大学法学院)   朱 丽**   (武汉大学环境法研究所)


摘要:中国的城镇化来源于政府有意识的推动和建构,其目的在于通过市场化、工业化获得经济持续的增长,但是这种城镇化直接导致环境破坏和环境污染问题,并导致城镇化过程中弱势群体的环境利益被侵害。新疆地方自然生态较为脆弱,而民族社会文化生态具有特殊性,地方环境立法理念应当优先考虑各民族对环境的真实需要和生态平衡在多民族区域的重要价值,并以此引导和规制城镇化的发展,促进新疆地方环境法制建设。

关键词:城镇化   自然生态   社会文化生态   环境立法理念



城镇化是中国学者创造的一个新词汇,其概念和内涵与“城市化”基本重合,主要 “是指在一个国家或社会中,城市人口增加、城市规模扩大、农村人口向城市流动以及农村中城市特质的增加 ” 。中国共产党十八大报告中提出,“必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点,着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题”。国外早期亚当•斯密就在《国民财富的性质和原因的研究》中就都市商业对农村改良的贡献作过精辟的阐述。他认为,工商业都市的增加与富裕,对所属农村的改良与开发、为农村的原生产物提供一个巨大而便利的市场,从而鼓励了农村的开发与进一步的改进,并使农村突破传统关系的制约,变得更有秩序、有好的政府和有个人的安全和自由。而马克斯•韦伯则认为“一个地方究竟是不是应该看作是一个城市,不是根据它的面积大小来回答的。从经济观点上看,无论在西方或其他各地,城市倒首先都是工商业所在地,粮食非从外界源源供应不可。”从经济的视角来看待城镇化,那么市场交易及工商业就显得极为重要。这也可以从历史的角度解释城镇化是主要基于市场、商业以及文化发展的自然结果,是一种自发生成的秩序,而当前我国的城镇化主要是源于政府主动的和有意识的推动,是一种以有形之手建构的过程。因此,城镇化作为一种扩大内需和推动经济发展的政策性工具,其目的指向于GDP的增加和经济的增长。

一、城镇化与环境保护的悖论:政府主导的城镇化以经济增长为中心

从宏观角度而言,将“以经济增长为中心”成为政府主导城镇化的核心目的,并通过市场化、工业化努力达到这一目的,使得国家的政策导向和立法均成为经济发展的工具,这就忽视了“立法的首要价值目标在于为普通社会人的人权与权利提供法律保障。……基于总体上立法思路的偏颇,导致重经济发展,忽略社会保障;追求单向效率,失却整体公平,忽视对弱势群体的权益的保障;重稳定统治秩序”, 所导致的结果就是相关城镇化和环境领域内的立法很多,但与此同时,因城镇化片面追求工业化而引发的环境事件也与日俱增。政府主导的城镇化不断发展,其主要手段是通过市场经济不断嵌入城镇化,将农村自然环境化约为发展经济、发展工业化的基本元素,而在相关环境法律、法规并不完备的情况下,片面追求“以经济增长为中心”,所带来的直接后果就是环境破坏和环境污染。

环境是典型的公共物品,由每一个公民共同的享有,一个人使用环境的同时,不能排除他人对环境的使用。这种环境的公共性,直接导致环境保护所要达到的目的和效果必须以社会公共利益为本位,环境保护的受益者范围不仅是特定的个人,而是公众、整个人类,甚至是未来世代。城镇化与工业化之间是一种互相联系、互相促进的关系,工业化能够有效推进城镇化,并以城镇化为基础。城镇化通过招商引资等手段扩大工业化规模,这使得工业企业能够通过可计算性,将形式理性内化和表达在企业的营利过程之中。

基于自身利益效用最大化的追求,为了保持竞争力,企业必须优先关注利益和效益,而置社会利益和环境于不顾。这就促使企业一方面“保留继续排放有毒物质的权力来降低运营费用”,另一方面则以“牺牲环境为代价来实现利润最大化能力和以牺牲有益健康的环境为代价来增进商业利益”。城镇化同时反映了在经济、企业经营领域中的理性和对于环境问题的产生和发展表现出实实在在的非理性。“我们越想依照严酷计算的原则办事,就越有可能为蜂拥而来的负面意外打开大门。当这样的理性被用于自然范畴,这就叫‘生态的非理性’。”这种生态环境上的非理性因素,直接导致了城镇化和因城镇化导致的环境问题频繁发生,并对经济发展和人体健康构成了极大的威胁。

若政府主导的城镇化一味的只重视工业化所带来的经济发展和效率优先,并合法化了企业的行为和更多的关注资本所带来的利益,这将会导致形式理性对国家的政策制定施加影响。以功利原则作为出发点,中央的城镇化政策和方针将主要关注经济增长和资源的有效分配。这会导致形式理性“在资源利用的有效配置的名义下被合法化,为了满足奢侈品市场的需要,而牺牲穷人、未来后代以及非人类生命的利益” 。因此,从某种意义上,是国家推行的城镇化所要求的政治经济结构本身的形式理性化日益威胁到生态系统的平衡,并导致了环境问题的出现。

“在当代政治经济学中,为强权服务转化为对社团法人利益的优先权的法律尊重”,在这样的背景下,立法“越来越明显地直接体现有幸制定法律人的偶然意志,这种行为后面隐含的观念是,法律的功能不是原原本本地表述作为长期演变过程之产物的那种法律,而是表述作为某种全新的理路和前所未有的决策之产物的应然之法。”当经济发展是首要的,不惜一切代价要达到的目标时,各级政府在这个大的战略目标的指导下,将城镇化所带来的经济增长作为政府理性的核心表达,其直接结果就是中央政府对环境保护比地方更为积极,诸多的环境保护方面的法律、法规是靠中央的强制执行而推开的,地方政府则往往对于环境保护的政策和法规只是敷衍应付,因为地方政府的政绩是靠经济增长的效率和居民对于收入增长的满意度决定的。尽管“环境立法的速度大大地快于其他部门法,在不到30年的时间里,基本完成了环境立法的系统建设;环境管理部门从无到有,其管理职能日益强化和完善” ,环境管理部门的科层制也越发完善,但是目前状况是,地方环境管理部门在国家的行政体制中,属于弱势机构,不得不服从于地方政府将城镇化所追求的拉动内需和经济发展作为政策导向的政府理性。因此,当环境立法保护环境的预期目的与政府推行城镇化,发展经济的政策取向难以和谐一致时,环境法难以得到有效的执行和包括企业在内对经济增长贡献巨大的社会主体的普遍认同和遵守,所带来的直接结果就是,近年来在全国各地发生的环境事件有增无减,并逐渐由单纯的环境事件向群体性事件转化。在当今的多元社会里,“各种利益的同时存在乃是不可避免的事实,而民主政治就是提供这些偏好一个互相竞争协调的机制,让各种利益相互激荡,最后达成均衡状态,并借立法的形式表现出来 ”,而当前,政府推行的城镇化使公权力和市场中的强势群体相结合,导致弱势群体的利益和公共利益逐渐被市场化的经济利益所取代。屏蔽弱势群体的声音,牺牲掉他们的利益,这些共同造成了城镇化所引发的“土地拆迁和农民对抗的”新圈地运动、环境公共事件的频繁发生和难以解决。

二、环境资源的公共性与私人性的矛盾:政府主导的城镇化亟待理性博弈

典型的公地悲剧是,只根据经济效用最大化原则行动的个体经济人都会追求对经济资源的利用以产生最高回报,直到这种资源耗尽为止。对个人自我利益的追求导致集体性的环境破坏,这种破坏最终威胁到这些个人的生命,也危及经济体系本身。在城镇化过程中,企业和公众是利益集团中最为突出的代表,而在多元社会中,公众则主要依托公共领域中的非政府组织表达利益和诉求。“无论怎么说,企业都是环境领域的重要因子,因为它占了全世界能源消耗三分之一以上,当然在能源生产上也差不了多少。非政府组织喜欢把自己打扮成抗衡企业巨头的小人物,但实际上他们的影响已经很大。与它们的企业对手相比,最有名的非政府组织享有的公众信任程度要高出许多” 。企业热衷于保留继续向环境排放有毒物质的权力来降低营运费用,并以牺牲环境为代价来实现利润最大化的能力,以牺牲有益健康环境为代价来增进商业利益。为保持竞争力,企业必须将利润优先于社会或环境关注之上,这也是公地悲剧难以解决的主要原因。环境非政府组织是围绕着生态环境保护、防止污染和其他公害开展活动的环境保护团体,其承担了一部分社会管理职能,以制止对生态环境的破坏,保护和改善人类所赖以生存和延续的环境。可以明显的看出,对于环境资源而言,企业和非政府组织所持的态度是相对立的。“非政府组织早已认定大型企业是不负责任的资源浪费的罪魁祸首” ,而这源于企业基于图利的倾向,将环境资源排他性的私人利用,并最终导致环境的恶化。而非政府组织则力图对企业的排他性利用予以限制,保持环境资源的公共属性,使之免受理性经济人基于效率考虑而进行耗竭性的利用资源。

尽管企业和非政府组织可能存在合作和利益上的相关性,但是更多情况下二者代表了不同的利益集团的利益。企业更多情况下代表着市场化中强势群体的利益,而环境非政府组织则以环境自身利益,或者是受到环境破坏和污染影响的弱势群体的利益为己任。在推进城镇化过程中,政府的政策和立法也在利益集团的博弈中进行摇摆。如果环境立法仅仅是为经济发展保驾护航的工具,环境立法被嫁接到自由民主制法律体系的个人私有财产基础上,那么其将不能充分应对环境危机的挑战,甚至成为推动环境退化和破坏的工具。反之,环境立法关注和重视对弱势群体的权益的保护,那么,“环境法律体系必须给与地球生命支持体系的保护以至上的优先权。这种价值必须胜过经济利益和个人自由的价值。”因此,在推行城镇化决策的同时,就不得不考虑不同地方城镇化的差异性格局

三、城镇化与新疆地方生产、生活方式的变迁

事实上,城镇化主要目的恰在于为了带动经济结构和生产、生活方式的转型,其导向就是以市场化的手段来获得经济效率的提高。然而,城镇化在不同的地方和区域,并无统一的路径和方式方法,正如美国学者克利福德•吉尔兹在《地方性知识——阐释人类学论文集》中提到“从一些陌生的不同的观念中理清其结构、去塑造自己的知识,总是不可避免的要地方化,这与了解其方式方法以及其思想方法等是密不可分的”,城镇化也面临着地方化,其理念、制度也应当伴随着不同的地方而产生差异性格局。事实上,新疆多民族区域独特的自然生态和社会文化生态,已经融入到民众的底层生活,成为其生产方式和生活方式必须考虑的重要内容之一,地方性立法理念事实上也应当是对地方性自然生态和社会文化生态的核心表达。

从自然生态角度而言,新疆拥有近331万公顷耕地,1000多万公顷可垦荒地,水资源也较充足;矿产种类全、储量大,开发前景广阔。目前发现的矿产有138种,其中9种储量居全国首位,32种居西北地区首位。石油、天然气、煤、金、铬、铜、镍、稀有金属、盐类矿产、建材非金属等蕴藏丰富。新疆石油资源量208.6亿吨,占全国陆上石油资源量的30%;天然气资源量为10.3万亿立方米,占全国陆上天然气资源量的34%。全疆煤炭预测资源量2.19万亿吨,占全国的40%。而与丰富的资源相对照,新疆也同样面临着严峻的生态环境问题。由于发展经济的迫切要求,社会经济用水挤占了生态用水,使天然河流出现断流,地下水快速萎缩形成严重的水资源短缺,并主要表现在水土流失、土地荒漠化、林草植被覆盖率低等生态环境问题上。而造成这些生态环境问题最主要的原因,一方面源于新疆多民族区域自然环境先天不足,基础设施条件差,缺乏生态环境资源保护和利用技术。另一方面,少数民族地区人口超载,贫困问题严重,也给生态环境带来很大压力。

从生态文化的角度而言,新疆南北疆不同的资源条件产生出不同的民族生态文化。南疆少数民族主要依托塔里木河主要是农业和种植业,北疆则以草原为生存之本,发展了游牧业。当然还有在特殊的自然环境条件下,维吾尔族人通过修建坎儿井用于农业灌溉而发展出来的坎儿井生态文化等。这些主要的民族生态文化均发展出独立的居住、日常生活习惯;环保的生产、生活方式;与宗教信仰、民族禁忌和传统生活习俗相结合的朴素的生态环境保护思想及具体生态保护实践等等。甚至,少数民族还发展出了有利于草原保护、动植物资源保护和水资源保护的传统法律、法规。而数百年以来的生产、生活方式,也造就了人与自然的和谐相处。

如前所述,目前新疆多民族区域所要推行的城镇化,并非是由经济发展自然催生的城镇化,而主要是人为了经济发展强行推动的“人为城镇化”。这种城镇化发展路径导致新疆部分市县出现较为严重的环境问题已经不乏先例。例如以农业生产为支柱产业的新疆石河子市,为了发展经济,从2003年开始,将大型的重污染工业开始陆续引入开发区,新疆天业集团、合盛硅业、和天山铝业等工业企业所造成的固废污染、大气污染和水污染等问题,已经对公众的健康造成直接的危害, 出现了“军垦人献完青春献子孙”的悲剧现象。这种从农业生产到发展工业为蓝本的城镇化路径,由于与“经济增长为中心”相契合,那么极有可能在新一轮城镇化之下,被当作成功“经验”而为其他民族地方所效仿。由于忽视多民族区域独特的生态环境以及基于当地的自然环境而形成和发展出来的日常行为及其文化活动,以损失生态环境系统为代价来追求经济增长,那么暂时的经济增长将会引起经济与生态之间的恶性循环,最后导致造成人们难以继续生存和延续,亦使得独特的民族生态文化被破坏。这不仅仅使新疆自然生态,环境资源受到城镇化引起的破坏和污染,也直接引致片面的追求经济发展、GDP数目字的提高而导致的各民族民生问题、民族团结问题、资源保护利用等问题在不同的文化观念中的冲突难以得到协调、统一。基于资源利用和分配不公、污染的不均衡分担所导致的社会安定、民族团结和边疆稳定等问题,已经在新疆这一多民族区域自发生成,并可能随着城镇化的进一步推进而进一步加剧。

四、因应方向:地方环境立法理念的初步探讨

从新疆多民族地方性环境视角下,是否需要通过城镇化、市场化将少数民族村民、牧民聚集在城镇中,由城镇和市场来决定其生存和发展是政府“人为城镇化”必须正视的问题。那么城镇化就不仅仅应该考虑到经济数量的增长,而更加应当考虑到人的需求和生态平衡。

基于政府在推行城镇化过程中以市场化推进经济增长为本的思路和做法,其直接后果是城市环境恶化,在世界范围内大规模的公害事件均在城市爆发就是明证。一味地追求经济增长,在相当大的程度上是对人的需要,特别是对清洁优美的生态环境需要的一种漠视。只见经济增长而不见经济实质发展使人们付出高昂的成本,如人口过度膨胀,所居住环境日益恶化,土地过度承载且污染严重等问题都日益反作用于经济的进一步持续发展。长期以来,我国基本上是粗放型的经济增长模式,资源的浪费和环境的污染和恶化已经对人体健康,生态平衡构成极大威胁。那么在推行城镇化战略时,协调好城镇化经济增长目标和生态环境保护之间的关系,以生态环境保护为本位推行城镇化,就是要防止经济的过度增长,而把经济增长纳入资源和生态环境的承载能力范围之内,以实现可持续发展的要求。社会经济发展本质上应该是人的发展,而在城镇化要求的市场化和工业化前提条件下,经济发展本身从手段而转化为目的,为了发展而发展,导致人的目的性价值沦落。

那么城镇化若以生态环境保护为本位,就可以实现经济增长从传统发展观到可持续发展观的转变,并将人的利益和发展视为人类的最终目的,与经济和其他方面的发展和目标相比,人的发展应该占据绝对优先的地位。可持续发展强调在满足现代人的利益的同时,考虑未来世代人的利益,把经济发展限定在资源和环境的承载能力之内。事实上,优先考虑人的利益、人的需要是试图抑制城镇化的片面发展,并将市场化、工业化控制在一定的方向上和限度内,从而保护人免受侵害,这与可持续发展强调人的实质价值具有内在逻辑上的一致性。但是,“清醒的理论与具体实践操作之间尚存很大差距。在整体利益与部分利益以及长远利益与眼前利益的冲突中,对自然环境的保护仍是困难重重,人与自然关系的最终和谐还有一段十分艰难曲折的路程。”但是政府主导的城镇化以及现有的市场经济秩序对这种具有环境正义、代际公平、合法性与稳定性等实质价值采取拒斥态度,可持续的发展观仅仅是在理论上或者口号宣传上进入了环境立法理念,然而其并不足以对已有的政府主导的城镇化和以经济为中心的理念构成足够强大的制约与引导。

新疆地方环境立法理念,当然应当是对新疆地方自然生态和社会文化生态的核心表达、但更主要的是对新疆多民族人民对自身利益和自身需要的满足。在保护与开发资源、环境面临着二难的选择,由于城镇化和经济发展粗狂型发展的原有道路,人为城镇化所面临的是资源的浪费和环境的破坏污染,仅仅依靠资源的输出和产品输出,也无法使新疆经济走向可持续发展道路。前文已经提到过城镇化不仅需要考虑到GDP数目字的增加,同时必须考虑到人的需要和生态的平衡。那么考虑到新疆自然生态和社会文化生态的特殊性,那么在地方环境立法中,确立生态平衡理念,优先衡量和考虑人的环境需求和利益,而将经济增长放在次要地位。这一理念近乎于美国早期的自然保存主义的思想,即否定为了发展经济以满足人的利益这一目的而进行自然资源的保护,承认自然资源除了巨大的经济价值以外,还是人类精神的需要,保护自然资源应当基于为了自然本身和自然地美学价值及娱乐价值,正是这种每个人都对自然界之美的根本精神需要,才有可能使人们认真考虑和改变对待自然的态度和方式。而这种对待自然的态度和方式,与前文所述的民族生态文化中的环保的生产、生活方式、宗教信仰、民族禁忌和传统生活习俗等相契合,并可以成为民族地方环境立法理念的核心。

五、初步结论

城镇化所要求的市场化、工业化将经济增长视为基本目标,这一方面带来了经济的快速增长,并以GDP的增加掩盖了人们对经济增长和对环境的真实需要。在新疆多民族地区,由于脆弱的生态环境,城镇化不仅要考虑到增长,而且要考虑到各民族对环境的真实需要和生态平衡的价值。地方环境立法应当以将保护生态环境,促进人与自然的和谐发展,人对自然环境的真实需求来引导和规制城镇化的发展。在实践中,可以以《中华人民共和国民族区域自治法》为核心,通过自治条例、单行条例的适用,实现城镇化过程中对自然生态环境和民族生态文化优先保护。





论新疆地区生态文明建设的法制保障


马丽琼   陶信平   (长安大学 法学系,中国西安 710064)


摘要:党的十八大把生态文明和环境保护提到前所未有的高度,将科学发展观和生态文明建设写入党章,纳入中国特色社会主义事业和社会主义现代化建设的总体布局。新疆地理位置突出,不仅是我国实施西部大开发战略的重点地区、西北的战略屏障,还是我国战略资源的重要基地和对外开放的门户。新疆特殊的地理位置和脆弱的生态环境决定了生态文明建设在新疆尤为重要。本文在分析新疆民族地区生态文明建设的优劣势和新疆环境保护所面临的现实问题基础上,对新疆民族地区生态文明建设科学发展提出完善新疆环境保护法制建设的对策建议。

关键词:新疆地区   生态文明建设   环境保护   法制保障



生态文明是人类在改造客观世界的同时改善和优化人与自然的关系,建设科学有序的生态运行机制,体现了人类尊重自然,利用自然,保护自然,与自然和谐相处的文明理念,是一种更高级的人类文明形态。党的十八大把生态文明和环境保护提到前所未有的高度,将科学发展观和生态文明建设写入党章,纳入中国特色社会主义事业和社会主义现代化建设的总体布局。这是党对科学发展观新的概括,是党对自然规律、人与自然关系再认识的重要成果。[2]因此,坚持可持续发展,进一步推进生态文明建设,树立生态文明观念,是推动科学发展、促进社会和谐的必然要求。

一、生态文明视域下新疆环境保护法制的重大意义

新疆民族地区,是我国现代化进程中的后发地区,目前处于农业文明与工业文明交替的不发达状态,一些地区刚步入工业文明的边缘。[3]随着新疆民族地区人口增多和工业进展的速度加快,民族地区环境污染日益加剧,生态环境不断恶化,水土流失严重,环境修复能力日趋衰退,如何处理环境保护和社会发展之间的矛盾已被政府提上议事日程,同时边疆民族地区的生态状况甚至已危及到全国的生态安全与经济安全。因此,分析新疆民族地区生态文明建设的优劣势和对新疆民族地区生态文明建设科学发展提出几点思考具有极其重要的现实意义。

(二)生态文明与环境保护的关系

科学理解和正确掌握环境保护的基本理念目标任务和主要内容等,努力做好环境保护工作,将为建设生态文明奠定重要的基础。

一是从环境保护的工作理念来看,环境保护是生态文明建设的重要前提。党的十八大把生态文明和环境保护提到前所未有的高度,将科学发展观和生态文明建设写入党章,纳入中国特色社会主义事业和社会主义现代化建设的总体布局。这既是推动我国经济社会全面、协调可持续发展的强大思想武器,也是环境保护工作贯彻落实科学发展观和可持续发展战略,在实践中必须始终坚持和切实遵循的基本理念,提高全社会的环境保护和可持续发展意识,逐步形成自觉自律的生态文明意识,为建设生态文明在思想认识上奠定重要基础,是建设生态文明的重要前提。

二是从实现环境保护的工作目标来看,环境保护是生态文明建设的重要内容。“让人民喝上干净水、呼吸清洁空气、吃上放心的食物、在良好的生态环境中生产生活”,是环境保护工作的基本目标。这个目标的确定,更加强调了在经济社会全面发展中,环境保护的基础性和重要性,更加注重了人与自然环境的相互依存、相互促进、共处共融,突出经济社会发展要始终以环境和资源为基础,在环境保护中推动经济社会发展,在经济社会发展中更加重视环境保护,实现经济社会发展与环境保护的良性互动和相互促进,确保人民群众在良好的生态环境中生产生活。

三是从环境保护的工作内容来看,环境保护是生态文明建设的重要基础保护和改善人类的生存与发展环境,提高资源利用率,实现经济社会可持续发展,是环境保护工作的核心内容和主要任务。环境保护涉及生产流通消费和经济社会发展的方方面面,直接关系着人民群众的身体健康和生命安全,关系着经济社会的长远发展和可持续发展。因此,加强环境保护,规范约束全社会的各种生产和生活行为,推动经济社会走上法制化、规范化和科学化发展道路,将有利于实现对环境和资源的科学保护和高效利用,将为经济社会可持续发展奠定坚实的基础,也是建设生态文明的重要基础。

(二)生态文明建设战略需要环境保护法制的支撑

建设生态文明首先需要建设生态法治文明 ,生态法治文明是人们正确对待生态问题的一种进步的制度形态 ,包括生态法律、制度和规范。生态建设只能以有组织、有秩序的方式进行 ,而“法治秩序是最公正、民主和最有权威的社会秩序。”只有通过科学的生态法律 ,才能规定、调整好人们在保护和开发利用生态环境、自然资源活动过程中形成的社会关系 ,使之既符合生态规律 ,又符合经济社会规律 ,达到人与自然关系的和谐。实行生态环境法治 ,就是要把这种时代要求以法律规范的形式确立下来 ,体现为具体的生态权利和生态义务 ,依法管理生态建设和保护事务 ,保证与生态环境保护有关的各项工作都依法进行 ,实现生态保护领域工作的制度化和法律化。形成一个生态环境建设与保护的良好的法治环境 ,好的法治环境有利于从制度和法律上保障生态文明建设战略的实施。

第一,可以将生态环境建设由政策规定上升为国家意志 ,从而为新疆生态环境建设提供一个可行的制度框架和范式 ,确立保障新疆生态环境建设战略的法律地位。

第二,可以鼓励保护生态环境的行为和制裁破坏生态环境的行为。在生态环境建设过程中 ,法律是防治和制止人与自然无序状态的手段 ,法律通过对人与自然关系的调整、经济发展与生态保护之间矛盾的协调 ,为生态秩序的重新建构提供预想模式、调节机制和强制保证。

第三 ,能够指导人们树立正确的生态环境理念和生态文明意识。“法律可以作为一种行为评价标准 ,把生态环境的价值理念和价值标准凝结为固定的行为模式和法律符号 ,灌输生态意识 ,渗内化在人们心中 ,并借助人们在生态环境建设中的正当行为广泛传播。” 因此 ,只有把建设生态文明纳入法治轨道 ,既加强法律、法规、制度方面的建设, 又加强依法办事、依法行政、严格执法方面的建设,才能最终实现西部生态环境建设的整体目标。生态建设是党和国家的重大战略任务,是促进我国新疆地区经济可持续发展 ,实现全面建设小康社会的战略目标。由于环境和生态作为公共产品 ,产权难以明晰 ,外部性难以内化于企业与个人或地方政府行为 ,市场经济中时常会使环境与生态遭到过度破坏与恶化。在市场经济条件下进行生态文明建设 ,必须重视和发挥法治的保障作用。

(三)新疆环境现状亟待环境保护法制的保障

新疆的主要生态环境问题主要表现在七个方面:

(1)土地沙漠化面积不断扩大

中新社乌鲁木齐四月十三日电(记者 汪金生)最新的调查显示,新疆每年沙化土地扩展面积达一百零四平方公里,流沙逼近村庄及交通设施,每年因风沙危害造成的直接经济损失达几十亿元人民币。位于中国西北的新疆干旱少雨,自然环境恶劣,是中国荒漠化及沙化面积最大、危害最严重的省区,尽管防沙治沙工作取得显著成效,但沙化形势依然严峻,据统计,新疆已沙化的土地面积为七十多万平方公里。

(2)水土流失形势总体在加剧

玛纳斯盐湖位于准噶尔盆地的西北部,属干旱水文地质区,由于自然地理及地质条件的原因,使之形成为区域上的侵蚀基准面,既是地表水汇集的中心,也是地下水排泄的场所。在区域上玛纳斯湖处于地下水的迳流、运转区上,以南的古尔班通古特沙漠为地下水的储存与排泄区,盆地边缘的准噶尔界山及天山是地下水的补给区。发源于山区的各大河流出山口后大量渗漏,补给中新生界的潜水及承压水,在广大平原迳流运移后,汇集于玛纳斯湖以南沙漠中心。从地质构造分析,这一地区中松散岩类孔隙水来自南部天山区;碎屑岩类孔隙、裂隙层间水主要受北部补给。无论来自南部或北部的地下水汇集于此后,迳流均处于滞缓状态,尤其是浅层地下水,由水平运动转化为垂直运动,大量消耗于蒸发排泄。

(3)盐渍化土壤分布广,面积大

玛纳斯盐湖地处准噶尔盆地腹地,为古尔班通古特沙漠区荒漠气候区,日照时间长、紫外线辐射强烈、夏季酷热.冬季寒冷,温差大、蒸发量大、降水量少。受盐碱影响,该区植被非常脆弱,仅在区域内的地表暂时性积水形成的溪沟及沼泽地带有稀疏植被,但盐湖区人口稀少,无工农业污染源,大气环境及区域声学环境优良。

(4)草场面积减少、超载和退化现象严重

新疆维吾尔自治区最大的平原草场库鲁斯台草原正遭到干旱威胁,对此,全国政协委员法蒂玛·马合木提建议将库鲁斯台草原湿地保护区列入国家重点湿地保护工程,进行全面治理。

库鲁斯台草原总面积606万亩,是新疆最大的天然平原草场,面积位居全国第二。这不仅有广袤的草原,还有60万亩芦苇及湿地,植被约49科、161属、259种,是野猪、熊等众多野生动物的栖息地,又是天鹅、大雁、灰鹤等十几种迁徙水鸟栖息地。每年额敏河汛期,来自哈萨克斯坦境内的鱼在此产卵。此外,这一区域还是塔城盆地3县一市和兵团九师11个团场、50余万人赖以生存和发展的生态屏障。

由于人畜量不断增加,以及过度开垦放牧,一些稀有野生动物濒临灭绝,植被体系严重破坏,天然种质资源日益衰竭。据统计,库鲁斯台草原实际载畜量已由上世纪80年代初的25万头(只)牲畜增加到目前的45万头(只),草场严重超载;近20年来湿地面积消退了近2/3,草场退化、沙化严重,产草量下降了40%。

目前,库鲁斯台草原湿地保护和生态环境建设工程已全面启动,综合治理保护草地8.9万亩,取得一定的生态治理效果。为进一步遏制生态环境继续恶化的趋势,实现草地资源的永续合理利用,当地规划对库鲁斯台草原进行全面综合治理,急需资金支持。

(5)河道断流,湖泊萎缩、干涸,湿地减少

在新疆,水是影响生态环境的最重要因素,为合理开发利用水资源,发展经济,新疆一方面加强水资源的统一管理,加大水源涵养区的保护力度;另一方面建立节水新技术促进机制,努力实现水资源的高效利用,使有限的水资源得到可持续利用。新疆水资源十分紧缺,绝大多数内陆河流程短、纵坡大、山区暴雨洪水对平原区的破坏能力极强,洪旱灾害频繁,防洪任务十分艰巨。同时水资源时空分布不均,呈现春旱、夏洪、秋缺、冬枯。自净能力低,遭污染难治理。严重的水资源危机已经成为制约新疆经济、社会和环境可持续发展的最大“瓶颈”。

(6)荒漠河岸林和灌木林面积减少,资源植物破坏严重

新疆森林资源少,分布不均,结构不合理。新疆森林覆盖率为1.68%,远低于全国平均覆盖率12.7%的水平,是全国森林资源比较贫乏的省区之一。随着经济的发展、人口的增加,人们干扰环境的影响在不断增大。全疆草场严重退化面积达0.08亿公顷,草场鼠害、虫害面积从1982年的0.087亿公顷发展到近年0.13亿公顷。草地超载、虫害、鼠害以及人为破坏和不适当的开垦,造成新疆草场林地的部分退化。

(7)生物多样性受到严重威胁

多年来对甘草、麻黄、肉苁蓉、贝母等药用植物的大量采挖,不仅是资源储量迅速减少,甚至遭到了毁灭性的破坏。被收入我国药典的新疆阿魏和阜康阿魏,目前在产地伊宁县的拜什墩和阜康已难以采集到标本。养鹿业的发展,对野生仔鹿大量捕捉,加之偷猎肆虐,目前野生种群数量已不足20世纪70年代的四分之一,资源面临枯竭,物种濒危。渔业强度捕捞,导致自然水体的年渔获量,由上世纪70年代的7000吨以上,下降至目前不足5000吨。可见,无节制地开发利用,实行奖不少生物的资源优势迅速劣变,甚至导致物种濒临与灭绝。

目前,新疆已被列入《中国濒危动物红皮书》的动物有83种,约占全国濒危动物种数的15.2%。其中列入极危的动物24种,野马、赛加羚羊在野外已经绝迹,新疆大头鱼的生存亦濒临灭绝。国家环保总局在1984年颁布的珍惜濒危保护植物名录中,新疆有23种。其中7中属于二级保护对象,16种为三级保护对象。另外,还有61种植物被列入新疆保护植物之列。

新疆的农、林、牧业发展中,大量外来物种(或品种)被引入,在丰富新疆生物多样性组成的同时,原有地方品种的遗传资源被大量流失。广泛用于养殖和种植业中的品种单一化,也导致许多具有优良特性的地方品种在逐渐丧失。

威胁生物多样性的原因,有自然因素,也有人为因素,其中人为活动的干扰和破坏及认识的局限则是最重要的。目前,威胁新疆生物多样性的原因及其致危速率,仍在有增无减!

新疆突出的生态问题除上述以外,部分地区还存在水体污染、农村化肥污染、土壤地膜污染、矿藏开发和重大工程行为对生态环境所造成的破坏等。[14]而新疆地区在生态环境保护中还缺乏有力的法制保障,为此,针对新疆地区的整体生态环境状况建立相应的法制保障十分必要。

(四)法制的特殊功能是环境保护的重要力量

法制对环境保护的特殊功能主要体现在几个方面:一是法制的惩罚功能,它主要表现为法制对破坏生态环境的行为采取必要的惩罚措施,如采取高额罚金刑、对破坏环境严重者处以刑罚加罚金的方式;二是法制的威慑功能,它主要通过法制的强制性来体现,有国家的强力做后盾,从而使人们敬而远之,不去肆意破坏生态环境,积极营造和谐的人居环境和自然生态系统。从上世纪90年代中期以来,国家开始高度重视生态环境保护工作,相继出台了一系列实施环境保护和可持续发展战略的重要文件,如《中国21世纪议程》(1994年)、《全国生态环境保护纲要》(2000年)、《可持续发展科技纲要》(2000年)、《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(2006年)等。虽然新疆地区各级行政管理部门也加强了对环境的保护,但是还存在不足,必须借助法制的力量加强对环境保护的保障。

二、新疆环境保护法制存在的主要问题

(一)现有生态环境保护立法质量不高

截至目前,自治区各级人大、常委会、人民政府及政府各部门已经先后制定了多部地方性法规和单行条例,政府规范性文件、政府规章等,形成了比较系统的地方性环境保护法规体系,主要有:《自治区环保局建设项目环保审批受理条件和受理期限的规定》(2007),《自治区环保局规划环评与建设项目环境管理办法(试行)》(2007),《自治区建设项目环境影响评价审批绿色通道管理办法(试行)》(2009),《新疆维吾尔自治区危险废物污染环境防治办法》(2010),《新疆维吾尔自治区环境保护条例》(修订本)(1996,2005修正,2011修订),《新疆维吾尔自治区关于水污染物排放许可证管理暂行办法》实施细则,(自治区人民政府环境保护委员会第五次会议通过),自治区人大常委会关于批准《伊利河流域生态环境保护条例》的决定(2011)。

新疆的环境立法工作虽然取得很大进展,但环境法律体系还不健全,内容和程序规定得都比较简略,甚至还存在一些空白,同时环境管理体制不畅,各种法律法规规定和办法间缺乏相互协调,仍然存在以红头文件代替立法现象。地方立法工作相对滞后,缺乏全局观念,立法中突显部门利益和地方利益;行政气息浓厚,缺乏公众参与;立法技术落后,立法总体质量不高,立法缺乏可持续发展理念,远不能适应新形势发展的需要。

新疆地区生态环境的持续恶化,严重制约了西部大开发战略的实施和民族地区经济的发展,要改变这种状况,使生态环境保护取得实质性的进展,构建和优化生态环境保护的法治化机制就显得尤为重要,应从各个方面强化法治的作用,建立健全立法、执法、守法和法律监督为一体的生态环境保护的法治化体系,采取因地制宜、灵活多样的环境保护的法律举措不断完善环境保护的法制建设,切实利用法律手段引导、规范、促进和保障新疆生态环境的平衡协调,从而实现经济社会与生态环境保护的和谐发展。

法律监督是法治和民主政治的实质内容和操作机制。建立、健全监督机制,加大监督力度,是创建良好法治环境的有效保证。应注意将党的监督、权力机关的监督、行政机关的监督、司法监督、政党和社会团体的监督、人民群众的监督、舆论监督等有机地结合起来,形成强大的监督力量,保证生态环境保护和建设的法律法规在新疆地区的正确实施。

(二)生态保护立法与经济发展之间存在矛盾冲突

对生态资源予以保护,势必对经济发展的进程会造成一定影响,制约矿产资源开发利用和工业发展。矿产资源地域组合好,矿区附近均有煤或水能资源,为矿产资源的开发利用创造了便利条件。但是由于水土保持和流域保护等条例的实施,矿产资源的开发利用和工业发展均受到了不同程度影响,制约着流域经济发展的进程,从而引发了生态环境保护与经济发展之间的矛盾冲突。如何处理好经济发展与环境保护的关系,从法制保障的角度,关键在于处理好环境立法的必要性与实施的可行性的关系。

(三)对现有生态保护立法的执法力度不强

1.在地方,执法主体往往不止一个,存在环境治理因缺乏部门之间协调,造成政出多门,有些情况下甚至出现相互推诿、职责不清等现象。

2.部分地方盲目追求经济利益,职权的增长,追求税收的增加,而忽视环境,部分地方政府和职能部门随意简化项目审批手续,不进行有效的环境影响评价,不遵守“三同时”制度和污染物排放制度,使部分污染较重的企业很容易入驻新疆,影响了环境的保护。

3.由于我们注重实体法的制定,而存在执法效能不高、程序不规范等问题,同时也缺乏相应的民主监督,地方环境监管部门以权释法现象比较严重,公众根本就无权参与监督执法的过程。

4.部分地方执法人员素质不高,业务能力不强,地方执法人员的基本设备投入力度不大,使他们执法起来觉得有心无力。

三、生态文明建设下完善新疆环境保护法制的构想

(一)加强新疆地区生态环境保护立法工作

1.在结合我国环境保护立法精神与基本原则的基础上,新疆地方环境保护立法应制定出应对新疆具体情况的环境保护措施,以大力发展环境友好型循环经济作为立法目的。

2.环境保护执法程序模糊是导致环境保护法规操作性不强的重要原因,为此我们应该强化环境保护执法程序,即严格环境保护的行政许可审批程序,加强环境保护管理程序,进一步细化环境保护监督检查程序。

3.当前相关环境保护法律法规中缺乏相应的环境保护奖励激励机制,在新疆地方环境保护立法中我们应加大环境保护奖励激励机制,通过这一手段来激励企业加大对环境保护的投入,增强企业环境保护的积极性。

4.加大对污染环境的处罚力度,进一步明确环境污染的法律责任,对不同程度违法犯罪行为规定承担相应的法律责任,提高环境污染的处罚额度,细化裁量幅度等。

(二)加强新疆生态环境保护的法制宣传

在新疆地区树立良好的生态环境保护和建设的法制观念,进一步提高法律意识,才能为可持续发展营造良好的法制环境。要充分利用新疆地区丰富的环境法律文化资源提高公众的法律意识,新疆地区少数民族在长期与自然的对话过程中,形成了一些人与自然和谐相处的朴素观念,形成了很多关于保护生态环境的习惯和规章,其中很多习惯和规章对新疆少数民族地区的生态保护有着非常积极的意义。因此,在不违背社会主义法治统一原则的基础上,借鉴这些法治的“本土资源”,在经济和文化总体发展水平不高、法律意识不强的新疆少数民族地区,要充分利用新疆地区丰富的环境法律性文化资源提高公众的法律意识。保护环境是全民族的事业,环境法制宣传教育是实现国家环境保护意志的重要方式。要加大环境保护基本国策和环境法制的宣传力度,弘扬环境文化,倡导生态文明,以生态平衡推进社会和谐,以环境文化丰富精神文明。加强环保人才培养,强化青少年环境教育,[19]开展全民环保科普活动,提高全民保护环境的自觉性。

(三)加强新疆地区生态环境保护司法建设

新疆少数民族地区生态环境保护与建设的法制体系,针对存在的缺陷,要重视环境司法体制的建立和完善,应注重刑事、民事、行政责任的全面运用。要想尽快遏制新疆少数民族地区的环境恶化趋势,必须以刑事责任这一强有力的手段为武器,使环境保护尽快法制化规范化。我国1997年的新刑法在刑法分则第六章中规定了“破坏环境资源保护罪”,共有9个法律条文14个罪名,为惩治环境犯罪提供了强有力的刑法武器。但随着西部大开发战略的进一步实施,新疆民族地区的经济发展中新的环境犯罪问题不断涌现,现行的刑法已存在着对环境犯罪打击力度不强、适用范围较窄和前瞻性不够等问题,不能完全满足实践中保护环境资源的需要。因此,为尽快适应新疆少数民族地区经济社会可持续发展的需要,有必要加强环境犯罪方面的打击力度。要改变“以罚为主”的立法观念,明确规定环境资源犯罪的每一个构成要件,尤其是主观方面和客观方面的犯罪构成,以便审判机关更准确更有效地打击环境犯罪行为,确保新疆少数民族地区生态环境与经济社会的协调发展。同时应尽快建立健全环境公益诉讼制度,形成民事责任、行政责任、刑事责任“三责并举”的环境违法制裁机制。

(四)加强新疆地区生态环境保护的执法力度

解决新疆地区的环保问题,立法是前提,执法是关键,环境执法是重心,必须加强新疆地区生态环境的执法监管力度,做到执法必严,违法必究,改变过去环境执法当中存在的处罚力度不够,“重罚不重改”以及执法环节薄弱等问题。具体而言,要重点做好以下方面的工作:第一,加强环境执法部门的管理权限,提高工作实效,加大执法力度。定期对环保人员进行执法培训,提高自身执法的素质。第二,依法实行严格的企业许可审查制度、开展不定期的现场污染监测制度和年检制度。第三,加强处理在环境和自然资源的行政执法中存在着生态环境的整体性与执法分散性的矛盾问题,新疆同一自然区域的不同地区、不同执法部门应加强配合,充分发挥整体合力。第四,加强司法机关对环境和自然资源违法犯罪行为的刑事法律惩罚力度,同时根据环境犯罪主体主观恶性情况,应广泛采用罚金刑和自由刑、刑罚与非刑罚方法并用的原则来处理。第五,加大环境执法监督力度。从新疆国家机关的环境执法监督来看,应将该流域国家权力机关、专门行政机关、司法机关的联合监督。目前,国家权力机关的监督和相关行政机关的监督在新疆地区已发挥一定的作用,但司法监督(即人民检察院的监督)在环境监督领域基本上还是一片空白。因此,在新疆地区生态环境保护应尽快加强司法监督,赋予各级人民检察院环保监督职责。从社会监督来看,应加强包括组织监督、舆论监督和公众监督等。

四、结   语

生态环境作为人类生存和发展的重大问题,是影响和制约新疆生态环境开发利用、人口增长和经济发展的关键因素。新疆各种生态环境问题已经严重制约了经济、社会的持续发展。新疆地区所处的生态条件已经相当脆弱,不少地区片面追求经济发展,对生态环境进行掠夺式开发新疆的生态环境法制建设和保护必须通过环境法律、法律制度和机制来完成。随着环境污染和生态破坏日趋严重,原本相关的法律制度已不能完全保障新疆生态环境的健康发展,迫切需要得到创新和完善,以备实现新疆经济、社会和环境的顺利协调发展。随着经济发展,保护环境、合理利用自然资源、维护生态良性循环,已成为保证区域发展的基本对策。应结合新疆自治区区情走开发与保护相结合的道路,加强新疆的生态环境保护法制建设,建立健全生态环境保护法制体系。应本着在科学发展观的指导下,在参考和借鉴国内外生态环境法律制度成功经验的基础上,结合新疆的特殊情况对新疆生态环境法制建设进行创新和完善,促进新疆生态环境法制建设进一步发展。



参考文献

[1]杨明艳.加强边疆民族地区生态文明建设的几点思考[J].牡丹江大学学报, 2012,(4).

[2]杜力洪·阿不都尔逊推进生态文明.建设大美新疆[J].环境保护, 2012,(23).

[3]赵绍敏.生态文明与民族边疆地区的跨越式发展[J].云南行政学院学报,2003,(2).

[4]侯丽清,郝爱萍.论少数民族地区生态文明建设[J].包头职业技术学院学报,2008,(2).

[5]冯志强.环境保护—民族地区生态建设的重要使命[J]. 共产党人,2010,(15).

[6] 蔡守秋.论环境友好型社会的法制建设 [J].甘肃政法学院学报 ,2006,(5).

[7] 靳国胜.西部地区生态文明建设与法治环境的建构[J]. 青海师专学报(教育科学),2009,(1).

[8]中国新闻网.新疆土地沙化扩展面积每年超过一百平方公里.
http://www.chinanews.com/gn/news/2007/04-13/915348.shtml

[9]新疆维吾尔自治区国土资源厅新疆.和布克赛尔蒙古自治县玛纳斯盐湖中段石盐矿详查探矿权评估报告. http://www.xjgtzy.gov.cn/xjgtzy/xxgk/kczygl/2013/57788.htm.

[10]中国行业研究网. 我国新疆草场退化严重急需资金支持.
http://www.chinairn.com/news/20130319/162633392.html

[11]吕忠梅.资源环境法学,科学出版社2005年版.

[12]金瑞林.环境与资源保护法学(第2版),高等教育出版社2006年版.

[13]马春燕.新疆生态环境保护法治化研究[D].吉林大学,硕士学位论文,2009.

[14]道客巴巴.新疆的生态环境现状及主要的生态环境问题,
http://www.doc88.com/p-89192450591.html.

[15]国家环境保护总局1各省、自治区、直辖市贯彻《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》文件汇编[M].北京:中国环境科学出版社,2007.

[16]新疆新型化进程中的环境保护法制建设问题探析,http://www.docin.com/p-558968622.html.

[17]马春燕.完善新疆生态环境保护法律监督体制[J].学院,2009(10).

[18]周柯,王权典,陈特.我国西部生态安全的法制保障[J].中国人民大学学报, 2002 (4) .

[19]于海洪.论生态文明视野下的科学教育[J] .长江师范学院学报,2008 (1) .

[20]建华. 论生态文明视野下乌江流域环境保护的法制保障[J].前沿,2010(15).




美国矿山环境法律制度对我国新疆的借鉴


郭渠江   陶信平   (长安大学,陕西 西安 710064)


摘   要:美国的矿山环境生态保护工作一直处于世界领先水平,其矿山环境生态化的法治程度也比较高。在具体分析美国矿山环境法律制度的基础上,指出新疆维吾尔自治区现行矿山环境法律制度存在的弊端并提出借鉴意见。通过矿山环境许可证制度、矿山环境影响评价制度、矿产资源生态补偿制度等法治的手段来协调行政管理、构建公众参与等几个方面完善新疆维吾尔自治区矿山的生态环境制度,使其达到生态化的要求,为新疆维吾尔自治区矿业经济的可持续发展保驾护航。同时,我们在借鉴的过程中要注意“本土化”的问题,应当因地制宜,根据新疆维吾尔自治区自身的矿产资源特色来构建或者完善矿山环境保护法律制度。

关键词:矿山环境   美国环境制度   新疆环境保护   法律制度



矿山环境指的是矿山周围的自然和社会条件。当前,学术界对矿山环境没有具体统一的定义,通说认为,矿山环境所包含的对象的范畴已经宽泛化,除了矿山环境本身的地质自然要素,还应包括矿山的水体环境、矿山的空气环境、矿山的生物环境和矿山的土地环境等其他的物质要素,以及人们在利用开发矿产资源过程中的行为准则、环保意识及规制矿山开发的各种法律制度、矿业经济发展经济模式等非物质要素。这些物质要素和非物质要素构成了矿山环境的整体。

国家“十二五规划”发展战略中明确强调的:坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策,节约能源,发展循环经济,促进经济社会发展与人口资源环境相协调,走可持续发展之路。党的十八大报告中也着重强调要“从源头上扭转生态环境恶化趋势,为人民创造良好生产生活环境”。 新疆维吾尔自治区作为一个全国的资源大省,其矿山资源的开发利用, 对新疆乃至全国经济的发展都至关重要。本文在分析借鉴美国的矿山环境法律制度基础上,对新疆维吾尔自治区矿山环境法律制度进行浅尝性研究。

一、美国的矿山环境法律制度

美国针对矿山环境保护的法律、法规主要有:基本法律《美国的国家环境政策法》(1969),该法案是美国环境保护管理的基本大法,它提出了开展环境影响评价的要求,要求矿业公司在上新的项目前提交环境影响报告书(EIS),报告书可以由咨询公司提供;专门性法规《露天采矿管理与复垦法》(1977),该法对矿山建设、矿区管理、矿山生态修复等都做了详细的规定,《复垦法》(1939);单行法规《清洁水法》(1948)、《清洁空气法》(1963);其他法规如《环境扰动、赔偿与责任综合法》(1980年的超级基金),该法对清理有害废物场地(一半以上是废弃的矿地)的经费来源作了明确规定等。基于美国的相关立法,本文整合出美国矿山环境保护的法律制度主要有:矿山环境行政许可制度、矿山环境影响评价制度、矿山环境生态补偿制度和矿山环境法律监督制度等。

从立法上来讲,美国对矿山保护的立法时间早,并且不断演变和完善,比较明确和详尽,为后续的矿山环境执法和矿山环境管理提供了强有力的法律依据。从监督管理体制上讲,美国目前从联邦到各州已经基本上形成了一套完整的矿山环境监督管理体系。各执法主体分工明确,执法严格,监督到位。从具体的矿山环境法律制度上看,美国的相关矿山法律制度也很完善。其中法律制度涉及到了矿业活动的各个方面。其中有些制度是美国先进做法的典范,如在超级基金中规定的逆向责任追究制度与连带责任制度,要求当前的矿业生产者清理200年来矿业生产遗留下来的废物。环境影响评价制度中硬性要求环境影响评价报告书中必须附带可供选择的替代性方案。许可证制度中明确了采矿权人的环保主体责任的地位。

(一)矿山环境许可证制度

在美国,矿山许可是矿业活动必经的法律程序,未经许可的不准从事矿业活动。美国矿山环境的许可证主要有两个,一是环境许可证,矿山企业可以通过编写环境影响评价报告书在审查合格后方可取得该证书;另一个是政府颁发的许可证或者通知书,该证书是由各州地方政府负责颁发,各州在颁发条件和程序上各不相同。只有同时取得这两个证书才能经营矿山企业。同时,在核发许可证时对矿业活动中造成污染的环节提出技术要求,根据有关规定限制废物排放,对排水废物等提出严格标准,并提出检测要求。美国的许可证制度明确了矿主的环境责任主体地位,确立了矿主的土地复垦义务。但是,我国的行政主体明显要比美国的多。从许可程序上看,我国的许可审批程序要比美国的繁琐,不但经过地矿部门的行政审批还要经过其他相关行政部门的审批,这是由我国“政出多门”的环境管理体制所决定的。从许可标准上看,美国的做法要严格许多,除了在环境影响报告书中确定矿主的土地复垦义务外,在开发利用矿产资源的各个环节都有具体的环境保护方面的技术要求,同时对废弃物的排放也有严格标准,并对其进行检测,这些标准和做法都是我们没有的。

(二)矿山环境影响评价制度

美国的环境影响评价制度始于美国的《国家环境政策法》(1969)法案。该法案详细规定了美国环境影响评价的行政程序、介入时机、评价范围、评价分析及替代性方案等。该法案要求美国对人类环境质量有重大影响的每一项建议或立法建议或联邦的重大行动,都要进行环境影响评价。其中,美国对环境影响评价制度中的替代性方案也作出了硬性要求,要求环境影响评价报告书中必须附带可供选择的替代性方案。同时,公众参与在美国矿山环境影响评价过程中都发挥着重要的作用。矿山企业在编写矿山环境影响评价报告书、联邦政府的活动对矿山环境有重大影响及评估替代性方案等等这些都要广泛征询公众的意见。联邦环境质量委员会对美国的公众参与做了具体的规定,在参与阶段、参与效果、参与事项、参与程序等方面的规定都比较完善。在公众参与活动中,美国公众享有充分的环境信息知情权,参与权及诉讼权。像美国的具体环评程序没有进行公众参与程序,造成信息或者程序损害的,相关利益人可以依法提起诉讼。在公众意见反馈方面,美国法律规定行政机关“必须”个别或集合地研究公众具体而明确的意见,然后对此作出反应。

(三)矿产资源生态补偿制度

美国早在1910年的《矿山租赁法》中就明确规定要求保护土地和自然生态环境。1939年,西弗吉尼亚州率先颁布了第一个采矿修复法律——《修复法》,对矿区生态修复和保护起了很大的作用。1977年,美国国会颁布了第一部全国性的矿区生态环境修复法律——《露天采矿管理与复垦法》。此外,美国还建立了严格的恢复标准,确保矿区生态环境恢复治理的效果和补偿修复金的科学合理利用。我国土地复垦制度尚属行政法规,还不是法律。美国在矿产资源税费征收方面主要是对权利金的征收,权利金制度是发达国家的普遍征收制度。美国权利金的税收额占美国矿业税收的80%以上,权利金的征收费率为12%,征收方式是从价征收,按照销售收入的一定比例进行征收,使矿产资源生态补偿有了充沛的资金基础。矿山环境恢复保证金制度始于美国《露天采矿管理与复垦法》(1977)。该法中美国的保证金制度要求矿主必须要缴纳足额的保证金来确保修复治理矿山环境。同时,保证金的类型和缴纳方式多样化,保证金的返还一般周期比较长,而且是分阶段按比例进行返还。建立矿山治理保证金制度对于完成恢复治理且验收合格后与矿业活动结束后的环境恢复工作的开展是个很好的生态激励机制。

二、我国新疆的矿山环境法律制度及存在的问题

新疆的矿山环境法治建设近年来取得了长足的进步和发展,不管是从立法、执法、法律监督还是现行法律制度的规制活动都直接或者间接地促进了新疆矿业经济的发展,为新疆经济建设作出了巨大的贡献,但仍然有很多不足需要我们去正视。

(一)矿山环境许可证制度

新疆维吾尔自治区的矿山行政许可证包括“五证一照”即煤炭生产许可证、采矿许可证、安全生产许可证、矿长资格证、矿长安全资格证和工商营业执照。其中,申请办理采矿许可证时,按照我国《矿产资源登记管理办法》的相关规定,需要矿山企业向国土资源管理机关提供环境影响报告书和矿产开发利用方案等资料,安全生产许可证和矿长安全资格证在安全监察部门办理,煤炭生产许可证和矿长资格证在煤炭管理部门办理,工商营业执照在当地工商局办理。在核发许可证时,行政部门尚未提出具体排污标准和矿业活动中对土地复垦的要求。

1.许可证审批程序繁琐。新疆维吾尔自治区矿业许可证的数量虽然很多,看似比较严格,要经过多个行政部门的审批许可方能取得,然而由于各个审批环节对矿山环境保护的许可标准没有硬性要求(只有申请采矿许可证时,国土资源管理部门才要求矿山企业要有象征性的环境影响报告书),从而导致新疆维吾尔自治区现行的许可证制度体现不了其应有的预防功能。由于“数量众多,口味不同”的行政部门各自为政,都从本部门的利益出发,使经过繁琐程序才取得的许可证在源头上就存在隐患。

2.矿山准入门槛过低。新疆乌鲁木齐周边东山区、硫磺沟、五彩湾等目前有100多家无证或者证件不全的小型矿山在进行违法开采行为。当地矿业主管部门的行政人员的不作为或者乱作为,如事前疏于对小型矿山行政许可的审查,或者由于经济利益直接免于审查等,这些都直接导致了新疆维吾尔自治区的矿山准入门槛低,使本来就为数众多的小型矿山更加难以管理。新疆维吾尔自治区现行的矿山环境行政管理体制是制约许可证制度的瓶颈。

(二)矿山环境影响评价制度

我国的环境影响评价制度始于《环境保护法(试行)》(1979),其中第六条有对环境影响评价原则性的规定。《建设项目环境保护管理条例》(1998)的第二章对建设项目的环境影响评价做出了具体的规定,主要包括建设项目环境影响报告书的分类管理、报告书的具体内容规定等。《环境影响评价法》(2002)其中第五条和第二十一条对公众参与做了原则性规定。该法的第三章和第四章主要是针对建设项目的环境影响评价的具体规定。由此可见,我国的环境影响评价法律制度随着建设项目管理的实践活动而不断地完善,具体到矿产资源领域,亦是如此。我国的环境影响评价制度适用于建设项目领域和规划方面,其主要形式是环境影响报告书。

1.评价范围的局限性。《环境影响评价法》的积极落实在我国新疆取得了一定的成效。尤其是2002年后,我国将评价范围由项目环评拓展到规划环评后效果更加明显。以新疆维吾尔自治区为例,比如2012年10月的新疆玛纳斯河河谷水源地工程项目环境评价,2012年新疆准东经济技术开发区的神华、兖矿、华能等大型煤电龙头企业,大力发展煤电、煤电冶一体化、煤化工、煤制气、煤制油、新兴建材等六大支柱产业的规划环评等等。这些具体的建设项目的环评改善了当地矿山环境污染的状况,明显减轻了局部矿山生态环境的压力。然而,从评价范围上看,新疆维吾尔自治区的矿山环境影响评价主要是对矿山建设项目的环评,除此之外只有规划,缺少对全局宏观的政策,矿山环境立法等战略性环评。评价范围的局限性无法为矿区经济的合理布局提供科学的依据,仅有对建设项目的环评或者对环境污染的环评无法体现环境影响评价制度的整体规制作用。

2.替代性方案的缺失。从环境影响评价的内涵来看,环境影响评价不是为了排除对环境有影响的建设项目才进行的评价,而是旨在寻求针对某个项目兼顾具体项目对环境影响的最小化与建设项目经济社会效益的最大化的一种最佳选择方案。替代性方案的引入能更好地协调和解决这一问题。替代性方案的重要性不言而喻,然而,我国尚未对此有所规定。查阅我国和新疆维吾尔自治区的环境影响评价相关法律法规,比如《建设项目环境保护管理条例》(1998)、《环境影响评价法》(2002)、《新疆维吾尔自治区矿产资源管理条例》(1997)和《新疆维吾尔自治区煤炭石油天然气开发环境保护条例》(2013年草案)等;在新疆维吾尔自治区的矿山建设项目环评过程中也没有涉及;在建设项目的环境影响评价报告书中也没有对替代性方案作出规定。替代性方案的缺位间接削弱了环境影响评价制度的预防功能。这样在矿产资源的开发和利用过程中就大大降低了方案选择的可能性。

3.公众参与缺位。《环境影响评价法》第5条规定,“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”这些原则性的规定并没有细化公众在矿山环境影响评价活动中的具体参与方式、参与程序、参与途径等。《新疆维吾尔自治区环境影响评价机构考核管理办法(试行)》(2010),该办法对公众参与的规定相对明确,但依然显得模棱两可。而在审批决策时并没有规定公众参与的相关内容。因此,不管是国家层面还是地方层面有关矿山环境影响评价法律制度的规定都体现了新疆维吾尔自治区的公众参与程度比较低,公众参与仅仅流于形式,同时在矿山环境影响评价活动中缺乏全程的公众参与。

(三)矿产资源生态补偿制度

我国的生态补偿制度相关法律法规散见于各种单行法规或者效力较低的规章中,缺少一部生态补偿的专门性立法。像《宪法》第13条规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。此外,《宪法》第10,26,51条都间接对生态补偿做出了相关规定。单行法规像《水法》、《矿产资源法》、《土地管理法》,条例规章像《土地复垦条例》等都有对矿产资源生态补偿的相关规定。对矿产资源的生态补偿,新疆维吾尔自治区主要是通过征收矿产资源税费来实现的,主要税费制度有:矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费、探矿权价款及采矿权价款等。对税费的这些具体规定同样散见于位阶较低的各种条例、规章和办法中。

1.专门性法规的缺位。纵观我国环境保护的法律法规,没有专门对生态补偿的相关立法。全国唯一一部专门性法规《生态补偿条例》于2010年4月开启起草工作,目前处于制定过程中,尚未出台。从国家层面上看,有关生态补偿的法律法规零落地散见于各种单行法规或者规章制度中。从地方立法实践上看,有关矿产资源生态补偿的相关内容有所涉及,像浙江、安徽、江苏、陕西等省份制定了矿产资源生态补偿的相关法律法规。由于国家的《生态补偿条例》尚未出台,新疆维吾尔自治区的《新疆维吾尔自治区生态补偿条例》的立法规划时间也因此推迟。当前,新疆维吾尔自治区矿山的生态补偿问题只能依靠地方性的法律法规和单行法规里的原则性规定来规制。专门性法规的缺位使生态补偿法律体系缺乏系统性、规范性和实用性,是制约矿山生态补偿活动依法进行的根本瓶颈。

2.补偿标准难以量化。新疆维吾尔自治区的矿山生态补偿标准难以量化,补偿资金来源呈单一化的趋势。关于“补偿多少,怎样补偿”的问题一直都是生态补偿领域悬而未决的重要问题。矿山环境生态补偿标准属于环境标准的范畴,但目前,在我国尚未建立矿山环境生态补偿标准制度,体现在法律制度中就是具体矿山生态补偿标准难以量化。

3.矿产税费制度存在的弊端。第一、征收标准过低。国务院下发的《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》(2011)中将天然气和石油的征收税率调整为5%,改计量征收为计价征收,但并未涉及煤炭及其他矿产资源。这次修改能提高资源税所得,有利于国家矿产资源所有权益的实现。现行的这种资源税制度,无论以计量方式征收还是以计价方式征收,其目的是为了调节级差地租的收入,实现矿山自身的经济价值,是对矿产资源自身耗竭性的补偿,其并未将矿山生态环境损害成本、矿区居民生存权损害成本及保护矿区环境的治理恢复成本等计入成本之内。因此,矿产资源税制在形式上属于矿产资源生态补偿制度,但实际上并不具有生态补偿的实质功能。由此可以看出,新颁布的矿山法律法规仍滞后于矿业经济活动。第二、征收方式的滞后性。新疆维吾尔自治区当前矿山生态补偿税费的征收方式仍是计量征收,油气资源除外(新法已改为计价征收)。新疆维吾尔自治区地区的煤炭资源丰富,在煤炭领域,计量征收体现不了矿产资源的稀缺性,同时助长了小型矿山企业无序开采的行为,约束不了小型矿山企业肆意过度的开采作业。新疆维吾尔自治区的小型矿山本来准入门槛就比较低,有的甚至是通过行政审批取得的矿权。“谁收益,谁复垦”的原则性法律规定无法约束矿山企业的不良行为。仅通过用计量征收的方式取得的税金对于严重破坏的生态环境进行恢复治理可谓杯水车薪。因此,应改计量征收为计价征收,这样在一定程度上能够缓解生态补偿资金来源单一化的压力。

三、我国新疆的矿山环境法律制度的完善

总览现有的矿山环境保护法律法规,从立法目的和立法价值上看,其立法理念仍以经济发展为中心,这种以牺牲矿山生态环境为代价,片面追求经济利益的矿业发展模式与我国当前大力提倡建设生态文明格格不入,同时与矿山环境生态化的要求亦相差甚远。当前新疆现行的矿山环境保护的法律法规都明显都滞后于生态文明建设与经济建设。我们只有注重立法理念的转变,才能与生态文明建设相辅相成,这也是新疆经济持续发展的必要条件。笔者认为要从生态本位出发,注重立法目的和立法价值的转变,才能从源头上推进矿山环境生态化的法治进程。

(一)矿山环境许可证制度的完善

简化矿山环境许可审批程序。新疆矿山环境许可证主要是 “五证一照”。这些证件的取得程序繁多,其根源是新疆的矿山行政管理体制所决定的。理顺新疆矿山环境管理体制是解决行政审批繁琐的关键所在。在矿业许可证审批的背后各种利益在碰撞,在博弈,各个行政部门都从本部门的利益出发,各自为政。通过权力的设置来协调各部门之间的利益,如集中矿山许可证的审批权,可以把权力都下放给当地国土资源管理部门,同时要做好对该部门的监督工作。或者建立一个专门性的行政许可审批机构,专事专办来提高行政效率,从而理顺新疆矿山环境管理体制。

严格矿山环境许可的审查。新疆应加强对矿山申报企业的审核,从源头上提高矿山的准入门槛,严格审查矿山申报企业的生产规模、资金注册、及矿业活动对矿山生态环境所造成的影响。审核的法律依据应宽泛化,不单仅依据矿山环境领域法律法规同时还要涉及到其他领域的法律法规诸如安全、税收、卫生等等。

严格审查企业的矿山环境影响报告书,同时督促矿山企业在开采前应先缴纳足额的保证金,严格把关,做好许可证的审批工作。对由于审批不当造成严重后果的应依法追究其法律责任(行政责任、民事甚至刑事责任)。我们新疆借鉴该制度可以有效地解决新疆“小矿山”多的问题,从源头上遏制了小型矿山企业对新疆矿山生态环境的破坏和污染。

(二)矿山环境风险评价制度的完善

把可持续发展理念作为构建该制度的指导思想,贯穿于矿山环境风险评价制度的始终。可持续发展强调经济与生态环境的有机结合,具体到矿产资源方面,就是矿产资源的开发和利用应当建立在资源利用率最大化及环境污染损害最小化之上。可持续发展理念摒弃了单一追求矿产资源经济效益的陈旧思想,它是一种与时俱进的理念因为它同时兼顾了生态效益、社会效益和经济效益。可持续发展理念是构建该制度的必然选择。

1、适用原则。首先,全面综合评价原则。全面性要求评价主体从不同的角度对评价对象进行评估和分析,风险不但包括既存风险水、固体废弃物等,而且还包括潜在风险像泥石流、采空区地面塌陷等地质性灾害等。评价工作人员应当在自己认知范围内,对评价对象可能遇到的一切不确定性风险进行评估。同时,还要对申请人拟采取的各种风险防范措施进行科学的论证和全面的评价。综合性要求评价主体利用多种学科的知识,如:管理学、环境科学、化学、生态学等对评价对象可能出现的环境风险及消除风险的方案措施进行科学地评价。其次,独立评价原则。独立评价原则要求评价主体(评价工作人员)在按照环境风险评价法律制度要求下不受任何影响,独立、公正地完成评价工作。新疆的“地方保护主义”的现象也层出不穷。因此,在这种环境下,独立评价原则显得更为重要了。评价工作人员一定要抵御各种诱惑包括来自政府行政主导方面和个人谋取私利方面,从而作出科学、公正、独立客观的评价。

2、评价程序。首先,矿山环境风险的识别。矿山企业作为申请人应当向矿山环境风险评价中心提交正式的书面申请,进行矿山环境风险评价。同时,矿山企业应提供详细真实的资料,待矿山环境风险评价中心核实审查无误后方可进入风险评价程序,否则不得进入风险评价程序。其中申请资料真实无误,属于风险评价范畴的15日后正式进入风险评价程序,不合格的申请应在30日内完整其资料重新申请;缴纳评价费用的期限为30日,逾期不缴的停止其风险评价活动。识别后进入矿山环境风险综合评价程序。。其次,矿山环境风险综合评价。综合评价阶段是风险评价的关键阶段,必须由专业的技术人员来完成,为确保评价的准确性,参评人员不得少于机构总人数的80%。在整理申报资料的基础上,评价工作技术人员应当遵评价原则,从不同角度,运用多学科的科学分析方法对矿山环境风险和风险解决方案或者可替代方案进行全面综合的评价,并且最后独立完成书面的评价结果报告。具体的评价标准是矿山环境风险是否会对矿区人们的身体健康和矿山生态环境造成损害。有可能造成损害的应对其风险防范措施进行评价,将评价结果写入报告中;不能接受的风险也要在报告中注明详细的原因。再次,矿山环境风险评价结果。矿山环境风险评价结果一般以环境风险评价报告书的形式出现。其中报告书的基本内容主要包括:新疆矿山建设项目的概况、周围环境现状、该陕西省矿山项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估、矿山建设项目环境保护措施及其技术、经济论证、经济损益分析、以及矿山建设项目实施环境监测的建议和环境风险评价的结论。除了以上的基本内容外,在构建矿山环境风险评价制度时我们应借鉴国外的先进办法,在报告书的内容中加入替代性方案。从环境影响评价的内涵来看,环境影响评价不是为了排除对环境有影响的建设项目才进行的评价,而是旨在寻求针对某个项目兼顾具体项目对环境影响的最小化与建设项目经济社会效益的最大化的一种最佳选择方案。替代性方案的引入就能够解决这一问题,我们应在报告书中加入替代性方案,为矿山环境风险评价提供可供选择的替代性方案。

最后,矿山环境风险管理决策。矿山管理行政机关根据矿山环境风险评价中心出的结果所作出的环境决策。环境决策的结果一般有三种状态:风险可接受;风险不可接受;风险是否接受不确定。当遇到第三种情况时,矿山企业要根据自己的实际情况提供更加具体的资料进行重新评价,或者采取合适的管理措施。

3、监督机制。首先,注重公众参与的全过程。陕西省矿业项目不仅对自然环境要素产生影响和破坏,而且也给公众带来直接的影响,这就要求企业做好与矿区周围有利害关系的群众、单位的沟通协商工作,调动各方面的积极因素,有效地保护矿山环境。参与的形式可以通过举行论证会、听证会、座谈会、现场考察、专家走访等,了解公众对矿山环境风险报告书草案的意见。公众参与是推进环境保护的巨大动力,其参与的广度与深度,在很大程度上决定着环境保护的水平。其次,完善监督体系。由于矿山环境评价主体的特定性和综合性,因此,矿山环境评价主体应接受上级环保部门的监督及同级相关环保部门的协同管理。同时,还应接受公众的监督。对于违反环境风险评价制度规定的矿山企业环保部门要实行问责制,依法严惩不贷。要逐渐形成以环保部门的行政监督为主,第三方环评单位和社会公众监督为辅的监督体系。

(三)矿产资源生态补偿制度的完善

根据权利与义务对等的关系,生态补偿的给付主体在取得探矿权、采矿权的同时要强制性地履行其法定义务。生态补偿的方式是多元化的,不单靠直接的经济补偿,技术、智力、政策等也是其补偿方式。生态补偿的原因具有多重性,最终目的是为了实现生态利益的合理分配,促进人与自然的和谐发展。

制定《新疆生态补偿条例》,《新疆生态补偿条例》专门性法规的缺位使新疆矿产资源生态补偿法律法规之间缺乏有机联系,失去了协调性。专门性法规在基本环境保护法和地方的行政法律法规之间主要起过渡作用,完善的“三位一体”式的法律规制才能使矿山生态补偿活动顺利进行,这三者缺一不可。所以,地方政府要加快矿山生态补偿专门性法律法规的立法,使生态补偿法律体系能够相对完善。新疆政府要根据更新的国家法律法规及时做出新疆具体的实施办法或者决定。像《土地复垦条例》(2011)明确了土地复垦的内涵、原则、验收、激励措施及法律责任等。新疆政府应做出陕西省实施《土地复垦条例》的办法,这样从新疆实际出发,完善矿山生态补偿法律制度。地方政府要重视并加强生态补偿制度的立法,从而在制度上保障矿山生态补偿机制的实施。《土地复垦条例》(2011)中还明确规定了对于历史遗留的矿山,县级以上人民政府负责组织复垦。针对新疆矿山的特点,在《新疆生态补偿条例》中,应遵循国家的法律法规,明确国家和地方政府在生态补偿活动中的给付主体地位。

制定《新疆小型矿山环境保护规定》。通过制定此法来提高法律规制的效率。该规定首先要确立小型矿山的法律地位,从小型矿山的准入到开发利用、再到恢复治理活动,整个全程都要有详尽的法律规定。在小型矿山的生态补偿方面要明确矿山企业恢复治理的主体地位。根据国家层面的现有立法,结合当地的实际情况细化矿山企业的法律责任。对于小型矿山的历史遗留问题,除了遵循国家的《土地复垦条例》(2011)的规定外,应确定矿山企业的法律责任,矿山企业也应配合政府履行其复垦义务。

1、建立权利金制度。针对现行矿产资源税费制度存在的问题,建议取消当前的“矿产资源税”和“矿产资源补偿费”,借鉴国外的做法,与国际接轨,实行权利金制度。目前国外100多个国家都在实行此制度,权利金制度在征收方式、征收费率和征收管理上具有灵活性,可操作性更强。在征收方式上新疆可以根据不同地区的具体情况,采取从量征收和从价征收这两种方式,在征收费率方面可以根据陕西省各地区的经济发展状况,对不同种类的矿产资源按照不同的比率来征收,在征收管理方面,新疆的权利金只能由区国土资源管理部门征收和进行管理,这样可以发挥管理部门的高效性。《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》(2011)中虽然将石油和天然气的税率提升到5%,但与国外权利金费率的10%还相差甚远,可见法律法规的制定一直滞后于经济的发展。建立权利金制度符合我国实际情况,新疆建立实施权利金制度将推动矿业向市场化的方面发展,因为权利金制度属于矿产资源有偿使用制度的范畴,国家通过出让矿产资源实现其所有权益,矿山企业具有有偿开采权,权利金制度为矿业权流转奠定了市场基础。同时,权利金制度的实施是矿山生态补偿活动的主要经济来源。

2、建立废弃矿山治理制度。建立废弃矿山治理制度前首先要界定清楚“新老矿山”。从矿山环境损害发生的时间来看,可以将矿山分为新老矿山。1989年我国实施的《土地复垦条例》,该条例是第一部体现矿山生态补偿性质的法律法规,因此该条例的实施可以作为新老矿山的分界线。废弃矿山治理制度主要规制“老矿山”和废弃矿山,制度的构建本着“谁恢复,谁受益”的原则,国家和地方政府在治理中起主导作用。治理基金的来源是该制度的核心内容,其来源途径是多元化的。新疆废弃矿山治理基金的来源仅仅依靠政府的财政转移支付和矿产税费的返还是不够的,要想解决新疆矿山的问题,就要通过市场融资的方式,制定一些财政税收、土地使用及银行信贷的优惠政策,鼓励社会公众或者有关单位对废弃矿山的恢复治理实行产业化经营。





◆云南、海南区域环境法律探析


原生态旅游资源可持续利用的法律思考

——以海南原生态旅游资源为例


宁清同*   (海南大学法学院,海南 海口 570228)


摘要:原生态旅游资源是人们欣赏、享用的未经开发、没有被污染和破坏的原始自然景观,它是开发原生态旅游的基础和前提,保护原生态旅游资源是实现原生态旅游可持续发展的关键,但人们的生态游览权、生存权、经济发展权以及资源的公共性、法治的供给不足等,都对原生态旅游资源的可持续利用提出了挑战,为此应当健全法治体系,坚持生态优先的原则,建立健全原住民的生态补偿制度、原生态旅游的利益分享机制,增加原生态旅游资源的使用成本。

关键词:原生态旅游资源   可持续利用   生态优先



旅游业是新兴产业,是指通过旅游资源和旅游设施,向旅游者提供游览、度假等服务的行业,又被人们称为无烟产业、朝阳产业。随着一个地区或国家经济水平的提高,旅游业的地位会不断上升,原生态旅游更是以其独特的优势获得了长足发展。但是,原生态旅游的发展是以其原始或半原始状态的旅游资源为基础和前提的,保护原生态旅游资源是实现原生态旅游可持续发展的关键。然而在实践中,原生态旅游资源的可持续利用却遇到了不少法律上的困境,本文试图探讨化解这些困境的法治路径,以期有益于可持续利用之目标的实现。

一、原生态旅游与原生态旅游资源的概念

原生态旅游是在生态旅游(ecological tourism,ecotourism)的基础上发展起来的,在逻辑上当属生态旅游的高级形式。有学者指出,生态旅游的概念最早由世界自然保护联盟(UCN)特别顾问、墨西哥生态学家谢贝洛斯·拉斯喀瑞(H·Ceballs lascurain)于1983年提出,是指在相对未被侵扰或破坏的自然区域旅行的一种旅游方式,该旅游方式具有特定的目标,如学习、赞美自然、欣赏自然景色及野生动植物,同时也欣赏在特定区域所发现的任何存在的文化现象(包括过去的和现在的)。由此可见,生态旅游的对象一般是自然景物,而且基本没有受到污染和破坏。但是1993年国际生态旅游协会将生态旅游定义为具有保护自然环境和维护当地人生活双重责任的旅游活动,这似乎已经背离了生态旅游的本质和主旨,而在强调生态旅游同时所应负担的义务,笔者以为有舍本逐末之嫌。

原生态旅游严格地说是指在未经人为开发、没有被污染和破坏的的自然区域进行的旅游活动,它要求景区及景区内的自然物近乎处于原始状态,如原始森林。原生态旅游与其说是一种旅游形式,不如说是一种观念与价值,即让人们有机会参与到最原始(无论与自然、物种、文化、习俗等各个方面)的接触与交流。笔者以为,广义上的原生态旅游还应当包括对当地的原生态文化、传统习俗、民族风情等的浏览和欣赏活动

原生态旅游资源则是指人们在原生态旅游中享用、欣赏的原始自然景观,如原始的地形地貌、天然瀑布、原始的水流湖泊、原始的湿地、原始生态系统等,以及野生动植物等,广义上的原生态旅游资源应当包括未受现代文明影响和破坏的原住民的文化、习俗、器物等。原生态旅游资源应当具有以下特点:一是资源性,即具有旅游开发的价值,能够引起人们享用和欣赏的欲望并能满足人们享用和欣赏的需要;二是原始性,完全或基本没有因人类的加工改造而发生改变或受到破坏。原始性是原生态旅游资源区别于普通生态旅游资源的最重要属性,后者可以包括人工营造的自然环境,如人工森林、湖泊等。依其地域,原生态旅游资源可区分为陆地原生态旅游资源和海洋原生态旅游资源;依其属性,可区分为地理性原生态旅游资源和生物性原生态旅游资源,以及人文性原生态旅游资源。

现代社会的交通、通讯、救援等各方面的条件都有了质的飞跃,开发利用原生态旅游资源是完全可行的,也对缩小地区之间的经济差别、提高居民生活质量和幸福指数,具有重要的社会意义。第一,促进当地经济的发展,增加当地居民的收入,原生态旅游资源所在地通常都是经济相对落后的地区,其中包括很多民族聚居区,在这些地区开发原生态旅游可以提升当地的经济发展水平。第二,满足人们对原生态旅游资源的旅游需求,有利于城市经济的发展,原生态旅游资源对游客尤其是城市居民具有极大的吸引力,能够让游客在身心二个方面都得到极大的满足,也能通过旅游业带动城市经济的发展。第三,通过原生态旅游资源的开发,可以降低人们对人工旅游资源的需求,进而减少对自然的人为破坏和污染。第四,原生态旅游要求人们与自然和谐相处,游客在旅游活动中得以亲近自然、享受自然的同时也应当爱护自然、珍惜自然,因而有助于培养和加强人们保护自然的意识。

海南省具有得天独厚的原生态旅游资源,尤其在中部少数民族聚居地区,其优势可以概括为三个主要方面。一是稀缺独特、原始神秘的热带森林资源,五指山、黎母山、吊罗山、七仙岭均集中于此,地势险峻,奇峰、深壑、怪石众多,地貌景观雄伟壮丽,截至2010 年底,海南拥有热带天然林989 万亩, 保存完整的原始森林200 多万亩,热带天然林在全国保存最完好,热带雨林的面积也最大,热带雨林是不可多得的“天然氧吧”,四季如春,冬可避寒,夏可避暑,空气清新,细菌含量少,植物精气丰富,空气负离子含量高,热带雨林的空气负离子浓度达到每立方厘米1 万个以上, 局部地区高达5万个以上;二是神奇、独特的热带动植物资源,海南中部因其特有的热带山地雨林和季雨林生态系统,植被类型复杂,野生动植物十分丰富,生物多样性在全国最为丰富,享有“热带植物大观园”、热带生物“物种基因库”、“蝴蝶王国”等美誉,拥有野生维管束植物4600 多种,蝴蝶等昆虫6000 多种,陆栖脊椎动物648 种;三是丰富多彩、浓郁深厚的人文旅游资源,海南中部聚居着众多的少数民族,尤其是本岛独有的黎族,神秘的少数民族文化、深厚的历史文化、以及别致的乡土文化等,都是绝佳的原生态文化旅游资源。此外还有瑰丽迷人的水景旅游资源,海南中部地区飞瀑流泉随处可见,如枫果树瀑布群、红坎瀑布、开河瀑布、百花山瀑布等;温泉密布,如七仙岭温泉、邦溪温泉、五指山冷泉等;河流纵横交错,南渡江、万泉河等均源自中部山区,五指山大峡谷长8公里,最大落差80米,急流处每秒5-8米,S形河段达100多处。在海南中部有五指山、吊罗山、霸王岭、尖峰岭等国家级自然保护区4个, 以及尖峰岭、蓝洋温泉、吊罗山、七仙岭温泉、黎母山、霸王岭等国家森林公园6个。

原生态旅游资源是开发原生态旅游的基础和前提,理应得到全面、有效的保护,但它又极为脆弱,其原始性和天然性很容易被破坏和污染,如果保护措施不完善,管理不严格,规划不科学,甚至可能酿成灭顶之灾,产生不可逆转的负面影响。我国目前已经开发的原生态旅游普遍对原生态旅游资源造成了较大的破坏和污染,据我国人与生物圈委员会的调查资料显示:在已开展了生态旅游的自然保护区中,44 % 的存在垃圾公害,12 % 的出现水污染,11 % 的有噪音污染,3 % 的有空气污染。

因此,为了保证原生态旅游能够可持续发展,原生态旅游资源不仅造福当代,也能惠及子孙万代,就必须采取切实可行的措施保护原生态旅游资源,在保护的前提下适当、适度、适时地开发原生态旅游资源。如果说因为害怕可能带来的生态破坏而完全拒绝旅游过于保守,那么为了追求暂时的经济利益而不惜破坏甚至毁灭生态环境就是竭泽而渔,甚至是犯罪。


二、原生态旅游资源可持续利用面临的法律困境

1、自然人的生态浏览权与可持续利用的矛盾

生态权是自然人的基本权利,虽然学界对其内涵尚未达成完全一致的意见,如:曹明德提出,“生态权利是指生态法律关系主体依法享有的某种权能和权益,它表现为生态法律关系主体文化活动享有可以做出一定的行为或者要求他人做出或不做出一定的行为”;有学者认为,生态权是“公民或个人要求其生存环境得到保护和不断优化的权利”,或者是指人“自由、平等、充分地享有环境,获得良好生态感受和生态体验”的基本权利;俄生态法学者姆·姆·布林丘克认为,“人的生态权利是指在立法中确认并固定下来的,保证在人与自然的交互作用过程中满足人的各种需要的个人权利”,在俄宪法列举的“人和公民的生态权利”中就包括享受良好环境的权利;笔者曾提出,“生态权是指人们依法享用、开发、保护和改善生态系统,以满足自身生存和发展需要的权利”,它包括人们享用生态系统的权利。但上述观点基本都同意生态权包含了人们享用生态系统的权利,据此人们即有权游览各种原生态旅游资源,甚至是受到法律保护的特定区域,如自然保护区、湿地保护区等各类保护区。

然而生态生态浏览权的实现总是会给浏览地的生态资源造成一定的负面影响,这种生态代价主要表现在二个方面:第一,每一名游客或多或少地会产生一定的污染,包括空气、垃圾、生活污水等,随着游客数量的增加污染也会不断积累和加剧;第二,任何原生态旅游资源在特定的单位时间内容纳游客的数量总是有限的,当旅客数量超过一定限度必然会让当地的原生态旅游资源承受过多的负荷,因旅游排放的污染总量就会超出生态系统的自我净化能力和当地的环境管理能力,这就必然导致当地的原生态旅游资源受到损害,并走向恶性循环,最终将威胁原生态旅游资源的可持续利用。因此原生态旅游资源尤其在自然保护区等特定区域,如果旅游开发不当或者过度,就可能使其毁于一旦,而且不可逆转。近年来尤其是国际旅游岛建设以来,海南的游客数量暴增,给当地生态环境造成了巨大的压力,“三亚的天涯海角,是海南的标志性景点,为中外游人必到之地。近年来,游客流量的剧增,尤其在旅游旺季,天涯海角游览区人山人海,远远高于景区的合理容量,令人担忧。”海南中部地区的原生态旅游资源虽然在目前整体上保存尚好,但这主要是因为中部地区交通不便利,旅游设施不完善,游客数量不多。即便如此,多年来仍有不少人自发登游五指山,并在沿途留下不少垃圾无人清理。

2、生存权与可持续利用的矛盾

生存权是人的首要权利,对于欠发达地区而言这一权利就更为重要。人只有首先维持和保证了自己的生存才可能实现其他目标,生存是发展的前提和基础。我国目前虽然基本上解决了温饱问题,但仍有不少地区还在贫困线以下,如果以较高的标准来要求未摆脱贫穷的人口可能会更多。原生态旅游资源所在地通常都是地理位置偏僻,居民生活水平较低,甚至还属于贫困地区,因此对当地居民来说解决温饱问题、保障生存权是头等大事。

人类维持自身生存最直接的途径就是开发利用当地的自然资源,此所谓靠山吃山,靠水吃水。由于原生态旅游资源所在地通常生产力水平较低,因而只能对自然资源进行低水平的开发利用,科技含量很低甚至完全没有,粗放式的开发利用虽然见效快但对资源的破坏和损害程度也最大。海南省中部地区的居民长期以来依赖于刀耕火种,烧山开荒、伐木架屋、砍柴为薪已经习以为常,这些原始生产方式随着人口的不断增加会对当地生态系统产生严重的负面作用。发展原生态旅游自然是一种较为高级的资源利用方式,对提高当地居民收入也能够产生明显作用,但在开发旅游资源的过程中包括建设道路、桥梁、房屋和其他旅游设施等活动在内,不可避免地会对原生态旅游资源造成破坏。因此,如何引导和规范原生态旅游资源的开发利用,将其对生态系统的负面影响降到最低,同时又能切实增加当地居民的收入,实现生态保护与脱贫致富的有机统一,将是必须面对的课题。

3、经济发展权与可持续利用的矛盾

发展权这一概念最早由姆巴耶(Keba M’Baye)在《作为一项人权的发展权》的演讲中提出,后来在国际国内被广泛使用,甚至1986年联大通过的《发展权利宣言》也重申发展权是一项重要的人权。“发展权通常被理解为个体(如个人)或集体(如国家或民族)享有的参与和促进经济、社会、文化和政治全面发展并享受发展成果的权利”,“经济发展权被公认为发展权的核心,是其他发展权有效实现的基础”,经济发展权被认为是“国家、民族要求建立公正合理的经济秩序,决定并调整经济结构和发展政策的权利”,发展经济也是当代社会尤其是冷战结束以来各国发展的主题。

经济水平较为落后是大多数原生态旅游资源所在地的特点,因此当地政府及居民发展经济的愿望就更为迫切和强烈,而这样的心理状态很容易导致在决策过程中为了发展经济不惜以牺牲生态环境为代价,如:批准实施一些对当地生态环境可能造成较大破坏和损害的工业项目;为追求利润最大化,无限度地接待和容纳游客等。经济发展中的任何短期行为都有可能导致原生态旅游景区的生态系统退化,妨碍原生态旅游资源的可持续利用。海南原生态旅游资源主要集中于中部地区,但是当年海南省政府迫于经济发展的压力批准了金光集团的造纸项目,导致金光集团在海南中部山区“大面积造桉树林,严重破坏了保护区的生态环境和生物多样性”。因此,我们必须承认和保障原生态旅游资源所在地政府和居民的经济发展权,即他们有权采取适当措施开发利用当地的自然资源,以发展经济,提高居民的生活水平,但同时也应当从制度上协调和规范当地政府和居民的经济发展权与原生态旅游资源可持续利用的关系。

4、原生态旅游资源的公共性与可持续利用的矛盾

原生态旅游资源在法律上应当属于公共资源,其所有权主体通常为国家,有时可能是集体。原生态旅游资源的公共性就极易使其陷入“公地”的悲剧,即原生态旅游的开发企业和游客都想以最少的成本最大化地利用原生态旅游资源。所谓最大化利用,对旅游企业而言就是利润最大化,对游客来说就是无限制地享用这些资源;所谓最少成本,根本上就是少履行或不履行保护原生态旅游资源的义务,如游客不能随意乱丢垃圾,旅游企业应当交纳资源使用费、建设完善的环保设施、遵守原生态旅游规划等。

因此在无法完全取消原生态旅游资源的“公共性”的情况下,国家应当建立和完善相关的法治体系,以防止“公地悲剧”的发生。否则,原生态旅游资源的开发必然陷入无序状态,旅游企业可能为了降低成本而尽量少聘用环保卫生人员、少建环保设施,为了增加收入可能过度建设旅游设施如揽车等,游客可能为了自己的舒适和享受,任意采集野生植物、惊吓野生动物、乱扔垃圾等。而原生态旅游的无序化势必导致原生态旅游资源走向枯竭。

5、原生态旅游的发展需求与法治供给的矛盾

20世纪以来,旅游业在各国国民经济中所占的比重在不断攀升,甚至在不少国家和地区已经成为支柱产业,生态旅游尤其是原生态旅游的发展正处于方兴未艾之势。海南省在建省之初就确立了旅游业的龙头产业地位,国际旅游岛战备实施以来旅游业的重要性更是与日俱增,而海南发展旅游业的最大优势正是其原生态旅游资源。海南中部少数民族地区的原生态旅游资源十分丰富、宝贵、珍稀,在国内独具特色,在国际上也毫不逊色,对游客具有极大的吸引力,发展原生态旅游前景极为可观。据权威机构针对三亚旅游人群做的专项调查显示,在“最想去的景点”中,6成网友选择了呀诺达雨林文化旅游区、五指山等山景景观。在“最喜欢的居住环境”中,有5成以上的网友选择了山景,据海南省林业局有关负责人介绍,海南森林旅游已呈小井喷态势,仅去年全省森林旅游人次就超500万,比改革开放以来人次的总和还多,未来发展潜力巨大。可见海南乃至全国的原生态旅游有着巨大的市场需求,其发展空间不可限量。

然而与此极不协调的是,我国规范原生态旅游的立法及相关法律机制却还是很不完善。迄今为止,我国尚未颁布专门规范旅游的法律,更无旅游基本法,关于自然保护区、风景名胜区也没有法律层级的立法;虽然出台了相关行政法规57项、部门规章837项,但也没有类似《旅游管理条例》之类的综合性旅游立法;《旅游法(草案)》直到2012年十一届全国人大常委会第二十八次会议上才完成初次审议,而且在其全部10章中关于原生态旅游及其资源保护的内容寥寥无几;在已经实施的《森林法》、《风景名胜区条例》、《自然保护区条例》等法律法规中同样鲜有涉及原生态旅游及其资源保护的内容。如此状况的法治供给既远远落后于发达国家和地区,也根本不能满足原生态旅游的客观需要,而原生态旅游的无序化发展将给原生态旅游资源甚至更大范围内的生态系统带来极大的生态风险。

三、原生态旅游资源可持续利用的法治路径

1、健全原生态旅游资源可持续利用的法治体系

化解原生态旅游资源可持续利用的法律困境,首先就应当大力增加法治供给,健全原生态旅游资源可持续利用的法治体系,从而缓解原生态旅游的发展需求与供给之间的矛盾,适应和满足原生态旅游资源开发利用的客观需求。笔者建议,尽快颁布实施旅游基本法《旅游法》以及《风景名胜区法》、《自然保护区法》、《生物多样性保护法》、《原生态旅游管理条例》等相关法律法规,修改《森林法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护法》、《旅行社管理条例》等现有的法律法规,在上述新制定或修改的法律法规中增加和完善旨保障原生态旅游资源可持续利用的内容。也有人提出应当制定统一的《旅游资源法》,以规范“对旅游资源的开发、利用、保护”。

原生态旅游资源可持续利用法治体系主要应当包括以下内容:原生态旅游资源开发利用的基本原则与规划制度;开发利用的申请、审批与生态风险评估制度;开发方的主要权利与义务;游客的主要权利与义务;监督管理机构及其权力、职责,原生态旅游的调控制度;生态损害的法律责任等。生态损害也称环境损害,是指“对受保护物种和自然栖息地的损害,此种损害对受保护栖息地或者物种的顺利保育状况的延续或者保护产生了重大不利影响”,因此,生态损害的法律责任应当是独立的新型的责任制度,其保护对象或者说法益应当是生态利益,而非传统的人身或财产利益。

2、坚持生态优先的原则

基于自然人的生态游览权,原生态旅游资源原则上应当是允许开发利用和游览的,但是由于原生态旅游资源极为脆弱,甚至不少动植物属于珍稀物种,一旦被破坏或污染其原始性可能就不复存在,因此在开发利用原生态旅游资源时必须坚持生态优先的原则。生态优先是指原生态旅游资源的开发利用必须以保护生态系统为前提,不得破坏生态平衡、生物多样性,不得以牺牲环境和资源为代价。

生态优先主要包含以下几个方面的内容:第一,在开发利用的同时应当采取切实有效的措施预防污染和破坏,保护生态环境,避免生态风险的发生;第二,开发利用应当是适度的,不可避免的污染或破坏必须严格控制在生态系统自我净化能力能够承受的范围之内,即不得超过生态系统的负荷;第三,开发利用应当是科学的,包括景点的设置和布局、交通和游览道路的建设、酒店宾馆的选址等,都要遵守生态系统自身的客观规律,如核心景区禁止建设宾馆酒店;第四,旅游设施应当生态化,酒店宾馆、停车场、厕所、道路等要尽可能使用生态环保的材料,尽可能减少污染物排放和能源消耗,尽可能使用太阳能或其他清洁能源,人工游乐设施尽量少建或不建;第五,应当实施游客总量控制制度,即在单位时间内允许进入景区游览的游客数量不得超过规定的上限,旅游企业可通过数量预警制度提前通知游客;第六,旅游行为生态化,景区应当尽量引导游客选择一些无污染或少污染的游览方式,既能欣赏美丽的自然景观,又能有益身体健康,旅游企业不得为了短期利益滥建景区揽车、交通车辆等,美国黄石国家公园、新西兰峡湾国家公园、加拿大班夫国家公园等开辟了很多生态化的游览方式,如初级护林员、探险、野生生物教育、野营和野餐、钓鱼和划船、徒步和登山、骑自行车和骑马等等,这些很值得我们反思和借鉴。

3、建立合理的原住民生态补偿制度

原生态旅游资源所在地的原住民由于生产力水平较低,其生存权的实现在传统上就高度依赖于对当地自然资源的直接利用,但为了保护生态系统和原生态旅游资源,又不得不限制其以近乎原始的方式利用当地自然资源的行为,这就可能影响到原住民的生存状况。毫无疑问,限制原住民利用当地资源所产生的生态效益“全民和国家在享受”,尤其是直接开发原生态旅游的旅游企业受益最大,而因限制利用所导致的损失却全部由原住民承担,这显然“是不公平的”,所以应该“提出合理的补偿措施,尽可能做到权利、责任的均衡”。

笔者以为,建立针对原生态旅游资源所在地原住民的生态补偿制度,主要应该明确补偿对象、补偿标准、补偿资金、补偿程序等问题。有权享受补偿的主体必须是为了保护当地原生态旅游资源做出一定贡献或牺牲的原住民,通常表现为被限制或禁止传统的利用自然资源行为当地的自然资源开发。补偿标准应当考虑当地平均生活水平、物价水平,参照当地最低生活保障的标准,再结合贡献大小、影响程度等因素有所浮动,具体数额宜由省级人民政府决定。补偿资金原则上由受益人支付,国家和全民受益部分由政府承担,原生态旅游企业也应当根据受益程度适当支付。补偿程序可以设置本人申请、基层自治组织证明、乡镇政府主管部门调查核实、县级政府主管部门批准等环节,跨乡镇的,可由县级政府主管部门调查核实、省级政府主管部门批准。

4、积极探索原生态旅游的收益分享机制

原生态旅游资源若要实现可持续利用之目标,就必须调动各方面的积极性切实有效地保护和改善当地的旅游资源,特别是原住民保护资源的热忱。而原住民保护旅游资源的积极性又直接取决于他们能够从原生态旅游中获取多大的利益,如果“当地居民无法从旅游业的发展中改善其生存状况,客观上促使他们把自己的生存压力转嫁给周围的资源,保护环境因缺少当地居民的参与而毫无生机,这又反过来直接威胁到旅游业的持续发展。”

因此,应当建立健全旅游企业、国家和原住民等在原生态旅游发展中合理分享利益的机制。旅游企业是旅游事务的经营管理者,直接掌控和支配着旅游收益,故其收益应当最大,当然收益权也比较容易保障;国家是旅游资源的所有者,理应获得一定的收益,主要是资源使用费和相关税收,但其凭借所掌握的行政管理权,维护自己的收益权不在话下;而原住民在各方关系中处于弱势地位,其分享收益的权利需要法律加以确认和保护。笔者以为,原住民参与当地原生态旅游收益分享的方式可以是多样的,如果原住民享有土地使用权,可以采用入股分红;土地若为集体所有,集体组织可以收取土地使用费,然后分配给集体成员;旅游企业优先录用原住民,通过就业分享收益;国家在向旅游企业征收的资源使用费和税款中,以生态补偿的形式向原住民支付适当款项;以减免税、优惠贷款等措施鼓励原住民参与原生态旅游的配套服务。

5、适当增加原生态旅游资源的使用成本

如上所述,原生态旅游资源系公共资源,极有可能诱发“公地悲剧”现象,而杜绝“公地悲剧”的根本措施主要在二个方面。第一,改革原生态旅游资源的产权制度,即在所有权不改变的前提下,将使用权出让给法人等普通民事主体,从而弱化资源的公共性,在出让资源使用权的同时也转移了保护资源的义务,但目前这种产权制度改革已经完成。第二,增加资源的使用成本,因为使用权人获得资源使用权的成本过低,必然就大大降低其保护和改善资源的积极性,而且依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条之规定,旅游用地使用权的出让期限仅为40年,这也可能诱发旅游企业的短期行为,导致其忽视对旅游资源的保护,甚至破坏和污染旅游资源。

目前我国旅游企业低成本获得旅游资源使用权的现象较为普遍,究其原因主要有二:首先,“在我国旅游法律制度不健全的大环境下,就极有可能出现‘设租’,‘寻租’现象,导致市场配置资源的基础作用被削弱,使企业或部门获得资源的成本远远低于资源的真正价值。”其次,依据现行制度,旅游资源使用权的成本基本上限于为取得土地使用权而支付的土地使用费,使用权人并没有为其获取的野生动植物及整个生态系统所具有的生态价值支付使用费,但真正具有原生态旅游开发价值的资源并非土地,而是当地独特的生态系统,这就决定了旅游企业获取旅游资源使用权的成本必然远低于资源的真正价值。因此笔者强烈建议:旅游企业应当在土地使用费之外为其获得的生态系统价值支付合理的生态使用费,以提高其获取资源使用权的成本。此外,还应当严格、合理地设定资源利用方保护及合理使用资源的义务,并监督其履行,也必须明确规定游客在游览中的生态义务,义务在本质上也是一种成本。随着成本的适当增加,发生“公地悲剧”的可能性就会大为降低。




海南文明生态村建设环境法制保障


吴小林   冯春萍**   (海南师范大学)


摘   要:海南从2000 年开始,在全省范围内有组织地开展文明生态村建设。经过十多年的发展,海南在推进文明生态村建设方面虽然取得了巨大成绩,但是也出现了许多亟待解决的环境保护政策法规、标准规范等方面的问题。笔者从海南实际出发,参照国家相关规定,提出完善文明生态村环境保护的政策、法规及规章制度建设、建设文明生态村环境保护监管体系、建立文明生态村村庄环保规章制度等建议。

关键词:海南文明生态村;建设实践;环境法制保障



引   言

作为全国最大的经济特区,1996 年初,海南开始认识到优良的生态环境是海南最大的特色和最根本的优势,提出“建设新兴工业省、热带高效农业基地和热带海岛休闲度假胜地”的“一省两地”的产业战略,率先进行了绿色发展的探索性实践。1999 年,省委省政府作出建设生态省决定,经国家批准,海南成为全国第一个生态示范省。2000 年,海南开始在全省范围内有组织地开展文明生态村建设。在过去的十多年,海南在推进生态文明村建设方面确实取得了巨大成绩,为改善环境、提高效能和利用清洁能源等方面在全国起到了表率作用,对改善、改变海南农村生产、生活环境及条件产生了巨大的现实意义。

但是,生态文明村建设是一个系统性工程,关系到政治、经济、文化、社会、法制建设等相关方面的建设。中共中央和国务院提出的“倡导生态文明,强化环境法治”“建设生态文明”和“生态文明观念在全社会牢固树立”的目标,不仅表明党和国家已经将环境保护、生态建设从行为实践提高到文化、理论和伦理的高度,而且为新世纪的环境法治建设指明了方向。25在海南,文明生态村的建设实践不断展开,形成了保护环境的可持续发展的良好生态伦理和环境法治的诉求。站在环境法视野下,目前海南有关农村、农业及农民生态环境问题依然存在,立法工作的滞后性仍然比较突出,对进一步深化和推进文明生态村建设产生了阻碍作用。

一、海南文明生态村建设实践

12年来,海南文明生态村不仅成了新农村建设的有效载体,其内涵更是随着海南国际旅游岛建设的推进不断地丰富。

1.海南文明生态村的内涵定位

第一,优化生态环境。文明生态村的重要标志就是生态环境。文明生态村建设必须努力构建良性循环的生态环境,即村庄村容村貌整洁,没有“脏、乱、差”; 村民生活便利,要通路、通水、通电。在加强农村环境整治方面,海南省实施了一系列改水、改路、改厕、改圈工程,大力发展农村沼气,综合整治了村镇人居环境。通过创建文明生态村,村村实现村道通畅、绿树环绕、花丛掩映、环境整洁。

第二,发展生态经济。在文明生态村创建过程中,海南各级党委、政府把“发展农村经济、增加农民收入”作为文明生态村建设最根本、最基础的任务,只有经济上发展了,文明生态村建设才有后劲和动力。因此,海南文明生态村建设从最初的重视村道建设、村容村貌,逐步升级到重视发展产业与繁荣经济,坚持产业发展与硬件改善齐头并进,使生态经济发展为生态环境建设奠定基础。

第三,建设生态文化。一方面引导农民开展精神文化建设。通过深入开展邓小平理论和三个代表、科学发展观、法律法规等各项学习活动,增强群众的思想素质、政策水平、市场意识、法制观念,加强环保和生态教育,在广大基层干部群众中树立生态环境、生态经济与可持续发展的观念,牢固树立环境保护的观念。另一方面加强文化设施建设。大力完善农村文化设施,建设农村图书文化室、体育运动场所,广泛开展形式多样、积极健康的文化娱乐活动,组织农业科技培训,使农民闲有所乐、学有所教,丰富农民的精神文化生活,促进乡风文明。

第四,健全基层民主制度。文明生态村的建设一定要落实村民大会和村民代表大会制度,由村民民主选举产生村民委员会,村干部必须依法行政,严格执行村务公开,重大事项必须实行民主决策,农民的公民权利必须得到保障。同时,严格落实农村社会治安综合治理措施,健全治安防范体系,无重大刑事案件、经济案件和重大治安案件和重大责任事故发生。

2. 海南文明生态村建设成效显著

从2000年9月开始,海南省掀起了文明生态村创建活动。以自然村为单位,建设生态环境、发展生态经济、培育生态文化,引导农民全面建设小康社会。从治理农村脏乱差入手,利用海南得天独厚的生态条件,修路、植树,美化绿化环境,改善农民的生活环境。发展生态经济,把经济的发展和生态的优化融为一体,大力发展无公害热带高效农业和庭院经济,增加农民收入。同时开展思想道德法治教育,普及科学文化知识、倡导移风易俗、组织农民喜闻乐见的文体活动等,转变农民群众的思想观念,提高农民素质和农村文明程度,整个物质文明、政治文明和精神文明程度都得到了显著提高,有效改善了农村人居环境,农民的幸福感指数在不断增加。

经过这些年的发展,海南累计投入50多亿元,创建了13660个文明生态村,占全省自然村总数的58.6%。许多文明生态村已成为当地经济社会发展的特色村,文明生态村创建在海南呈现出百花齐放、百村争艳的良好局面。海南文明生态村建设虽然时间早晚不一,建设水平和档次也有差距,但是各具特色、丰富多彩,基本上实现了“一村一品”、“一村一景”。文明生态村建设与国际旅游岛建设相互促进,相互映衬,乡村旅游与休闲农业逐渐形成与发展,与自然旅游资源、红色旅游资源形成合力,极大地丰富和发展了国际旅游岛的内涵。

二、海南文明生态村建设中的环境保护法律问题

海南文明生态村建设活动开展以来,虽然成效显著,许多农村的落后面貌确实发生了翻天覆地的变化,但是,与城市相比,或是与新农村建设的目标相比,广大农村目前还存在许多差距,有些问题还比较突出。

1.投入建设经费不足,农村基础设施及配套不全

海南历史上积贫积弱,政府财政收入少,特别是农村,经济落后,基础设施差,经济与社会事业建设起点低,自我积累及自我发展能力非常有限。因此,更需要国家及各级政府的财政投入。由于投入受限,公共环卫设施不足、村镇管理缺位等,农民居住环境污染问题仍然较为突出。农民生产生活方式比较落后,水污染、垃圾污染尤其是白色污染、农药污染,以及家庭作坊式加工企业废水废气污染仍然严重,局部地区已大大超出环境承载能力。

海南文明生态村建设经费的筹集,主要以村民自筹为主,以“三个一点”为辅,即政府补贴一点、联系单位和社会各界资助一点。这种不太稳定和持久的筹建方式,对文明生态村向深度和广度开发建设形成较为不利的影响,对生态环境的保护和合理开发利用产生较明显的抑制作用。文明生态村的建设是一个系统性工程,在硬件、软件方面的建设都需要有巨大的资金支持,否则只能是纸上谈兵。目前大多数文明生态村初步成型,但是离目标还是有一些差距,离新农村建设目标更是有一段较长的距离。

2.生态环境保护力度不够,农村污染防治工作不到位

建设生态环境是文明生态村建设的起点,不仅体现在建设上,还应体现在维护上。虽然海南文明生态村的生态环境得到了有效的改善和改变,农村“脏、乱、差”现象得到了一定程度的治理,但是良好生态环境的持久性维护却缺乏支撑。当前农村生态环境形势总体上仍然比较严峻,农民生产生活环境形势不容乐观,如农村生产生活污水和垃圾污染、畜禽养殖污染、土壤污染、面源污染,城市污染向农村转移,土壤植被破坏、水土流失、生态功能退化等。

发展生态经济是海南省建设文明生态村的核心内容,如果偏离生态经济发展的核心要素,势必造成以牺牲环境换发展的后果。海南需要在平衡经济发展与环境保护的同时,抓住机遇,拓展发展空间,必须坚持在发展中保护、在保护中发展的理念;发展经济必须摒弃传统的“先发展后治理”的老路,遵循可持续的基本要求,找准经济发展与环境保护的最佳结合点,坚持走可持续的生态文明发展之路。

生态环境保护,除了靠乡镇政府、乡镇委员会、村民委员会、村民自治组织及村民共同努力外,还应该在外部条件上打造更为客观的标准,如完善相关农村环境保护法律法规,细化操作细则,以便于从法律上预防和惩治破坏生态环境的行为,以期为海南的“保蓝”“增绿”保驾护航。

3. 农村基层环保部门职责权责不明,管理服务意识不健全

目前,我国对农村环境保护承担管理职责的主要有国家环境保护部、农业部、城乡建设部、林业部、水利部等部门,农村环境保护监督管理涉及许多行政主管部门,加之它们的权责不清、分工不明、相互关系不定,致使农村环境保护的执法主体繁杂、权力过于分散、协调十分困难。26在海南,关于农村基层行政主管部门的环境监管职权已经有所规定,之于国家相关法律制度设计来说,算是有所进步,但是,并没有明确范围和内容。如《海南省环境保护条例》第八条第三、四款规定:“乡、镇人民政府根据需要配备专职或者兼职环境管理人员,负责本辖区环境保护的监督管理。村(居)民委员会应当协助环境保护行政主管部门和乡镇人民政府做好本村、本社区的环境保护监督管理工作。”

在海南农村,没有建立健全民主管理的治理机制,管理服务意识不健全。在乡村治理中,通常民主法制观念淡漠,多数干部凭习惯或家长制作风行事,宗族及家族意识常常取代民主管理意识。有的地方组织机构不健全、功能不完善,组织松懈涣散,没有充分发挥村民自治组织管理农村经济及社会事务的重大作用,一些基层组织缺乏号召力、凝聚力和协管力,导致有的文明生态村形式上建立了,而缺乏后期的持续维系,更谈不上发展完善了。鉴于此,海南加强农村民主法制建设、基层组织建设,以及进一步完善农村社会管理体系的任务紧迫。文明生态村创建工作如果没有形成长效管理体制,创建成果就得不到很好的巩固和提高。

三、海南文明生态村建设的环境法制保障

为完善生态文明建设的法制保障,2012年7月,海南省全面修订了《海南省环境保护条例》,并于2012年10月1日起施行。本条例是以科学发展、绿色崛起的视野来审视和总结评估海南建省24年生态环境保护,特别是1999年实施生态省建设以来的成功经验的结晶,是目前海南省最为完善的一部环境保护法规。

尽管如此,涉及农村生态环境保护的条文却很少,仅仅第30条提到:“各级人民政府应当将农村环境保护纳入环境保护目标责任制,推进农村环境综合整治,加强农村环境保护设施建设、环境污染治理和农业生态环境保护,防治生活污水和垃圾污染、畜禽养殖污染、土壤污染、土壤植被破坏和水土流失。鼓励发展生态农业,提倡综合利用农业废弃物,推广应用沼气等清洁能源。推广植物病虫害的综合防治,合理使用化肥、农药、农用薄膜。禁止将有毒有害的污水直接排入农田和水体,防止土壤、水源和农牧渔产品受污染。”而对于相关法律责任的承担,本条例鲜有提及;相关的实施细则也还没有配套,这在司法实践中将会造成适用上的障碍。

针对目前海南文明生态村建设中出现的法律问题,笔者认为可从以下几方面寻求对策。

1.加大文明生态村环境保护投入。

逐步建立政府、企业、社会多元化投入机制。中央集中的农村环保专项资金和海南省各级政府投入资金应安排一定比例用于农村环境保护,重点支持饮用水水源地保护、水质改善和卫生监测、农村改厕和粪便管理、生活污水和垃圾处理、畜禽和水产养殖污染治理、土壤污染治理、有机食品基地建设、农村环境健康危害控制、外来有害入侵物种防控及生态示范创建的开展。加大对重要流域和水源地的区域污染治理的投入力度。加强投入资金的制度安排,研究制定乡镇和村庄两级投入制度。引导和鼓励社会资金参与农村环境保护。

2.完善文明生态村环境保护的政策、法规及规章制度建设

由于海南文明生态村建设还处于不成熟阶段,在建设过程中不可避免地出现了上述生态环境恶化的情形,一些农村环境问题也已经成为危害农民身体健康和财产安全的重要因素,制约了海南农村经济社会的可持续发展。农村已经出现了有关环境保护的政策、法规、标准体系不健全,而且立法不配套,法律规定的措施缺乏针对性、可操作性的情形。根据《全国农村环境污染防治规划纲要》(2007—2020年)的规划设计要求,到2020年,农村饮水安全问题得到基本解决,农村人居环境和生态状况明显改善,农业和农村面源污染得到有效控制,农村环境监管能力和公众环保意识明显提高,农村环境与经济、社会协调发展。要实现这样的目标,就必须完善农村环境保护的政策、法规及规章制度建设。

近年来,海南全面修订了《海南省环境保护条例》、《海南省矿产资源管理条例》、《海南省珊瑚礁保护规定》、《海南省红树林保护规定》,制定《海南省海洋环境保护规定》、《海南省城乡容貌和环境卫生管理条例》、《海南经济特区限制生产运输销售储存使用一次性塑料制品规定》等一批地方性法规,进一步完善生态文明建设的法制保障。但是,为了适应文明生态农村环境保护发展的需要,还应该结合本地实际情况,着手制定出农村环境保护法治建设规划,逐步构筑一个比较完善的、独立的农村环保法律体系,是单独立法,或是在现有《海南省环境保护条例》中专列一章,以较为全面的视角体现对农村环境保护的综合法律治理。因地制宜,逐步完善有关土壤污染防治、畜禽养殖污染防治、饮用水水源地污染防治、生活污染防治、外来有害入侵物种环境安全管理等农村环境保护方面的规章制度;研究制定村镇生活污水、垃圾处理及设施建设的政策、标准和规范,逐步建立农村生活污染治理设施的投入和运行机制。

3.建设文明生态村环境保护监管体系

一方面建立和完善农村环境监测预警体系。按照《全国环境监测站建设标准》,积极推进县级监测站的常规监测能力建设。研究制定农村环境质量监测、统计、评价标准和方法,开展农村环境质量评价工作,定期公布环境状况,及时发布空气、水质、噪声等环境信息和污染事故信息;加强农村饮用水水源地、自然保护区、基本农田等重点区域的环境质量监测;加强危险化学品、危险废物、放射性废物监管,防范环境风险;督促各级政府和乡镇企业制定突发环境事件应急预案,配备必要应急设施,提高农村地区突发环境事件的应急处理能力。

另一方面,建设农村环境执法监督体系。按照《全国环境监察标准化建设标准》,加快县级环境监察机构标准化建设,提高机动性执法、现场取证、通信联络、信息处理、快速反应等配套执法能力。强化农村地区环境监管和准入,禁止不符合区域功能定位和发展方向、不符合国家产业政策的项目在农村地区立项。严格建设项目环境管理,依法执行环境影响评价和“三同时”等环境管理制度。对造成农村生态破坏与环境污染的违法行为,严肃查处。加强环境安全检查,重点排查沿海沿江沿河和村民聚集区的石油、化工、冶炼等企业,消除环境隐患。第三方面,改善农村环境管理基础设施和条件。省、市、县级环保部门应有专人负责农村环境保护工作,县级环保部门要加强对辖区内村镇环境保护的监管能力建设,做到职能到位、人员到位、基本工作条件到位。加大农村基层环保管理干部和技术人员培训力度。

4. 建立文明生态村村庄环保规章制度

在县级以上人民政府的规划指导下,各乡镇政府、乡镇委员会、各村村民委员会应积极推动编制村庄环境综合治理规划。海南文明生态村的发展存在不平衡状况,可尝试在相对发达的村庄,探索建立生活污水、垃圾处理物业化管理模式,在试点示范基础上,逐步向全省推广。生活垃圾、污水等处理费的标准由村民代表大会确定并专款专用。

注重发挥各级政府,尤其是农村基层行政组织,保护当地农村环境的主导作用和农民群众的主体作用。加大环境教育和培训力度,建立和完善公众参与机制,树立生态文明理念,提高农民的环境意识,调动农民参与农村环境保护的积极性和主动性,推广健康文明的生产、生活和消费方式。开展环境保护知识和技能培训活动,培养农民参与农村环境保护的能力。广泛听取农民对涉及自身环境权益的发展规划和建设项目的意见,尊重农民的环境知情权、参与权和监督权,维护农民的环境权益。以村为单位建立环境保护村规民约,约束村民的日常行为,反对和制止利用宗教、家族势力干预农村公共事务,严厉打击黑恶势力。

结   语

海南文明生态村建设虽然时间上领先于全国其他地区,建设规模上也具有相对数量优势,但是,在建设水平和法制保障上还存在较多的不足,建设实践中确实也走了不少弯路,积累了许多的经验和教训。只要坚持正确的建设社会主义新农村的基本方向,以完善的环境保护法律法规、政策规范等为基本保障,农村人居和生态环境就会得到明显改善,可持续发展能力就会不断增强,农村经济社会就能更为协调地发展。


参考文献:

[1] 海南省国土资源厅政策法规处编,环境保护法律法规汇编

[2] 吕忠梅主编,环境法原理[M],复旦大学出版社,2007年3月第1版。

[3] 张梓太著,环境法律责任研究[M],商务印书馆,2004年4月第1版。

[4] 常纪文著,环境法前沿问题[M],中国政法大学出版社,2011年5月第1版。

[5] 才惠莲主编,比较环境法[M],湖北人民出版社,2009年8月第1版。

[6] 蔡守秋 敖安强,生态文明建设对法治建设的影响[J],吉林大学社会科学学报,2011 年 11 月。

[7] 蔡守秋,以生态文明观为指导,实现环境法律的生态化[J],中州学刊,2008年3月。

[8] 蔡守秋,论我国法律体系生态化的正当性[J],法学论坛,2013年3月。

[9] 王家忠,海南生态文明村建设的理论思考[J],海南师范大学学报(社会科学版), 2007年第4期。













Construction of Civilized Eco-village and Protection of Environmental Law in Hainan

Wu Xiaolin, Feng Chunping

Abstract: Hainan carry out the civilized eco-village construction in the whole province in an organized way since 2000. After ten years of development, Hainan Made great achievements in the aspect of promoting the construction of Eco-village. However,It appeared many pressing environmental Problems of protection policies and regulations, standards, specifications, etc. From the practical view of point in Hainan, with reference to the relevant provisions of the state, the author put forward the Suggestions to consummate the civilized eco-village environmental protection policies, regulations and rules and regulations construction, the construction of civilized eco-village supervision system of environmental protection.

Key words:Hainan civilized eco-village; Construction practice; Environmental legal safeguard



边疆地区生态文明建设与自然资源的保护与利用

——以云南省西双版纳州为例


戚   琳*   ( 昆明理工大学法学院,昆明,650106)


摘要:近年来,全国各地特别是边疆地区认真贯彻落实科学发展观,全力推进生态文明建设与自然资源的保护和利用,积极探索在法制保障下的生态文明建设与自然资源的保护与利用,取得了良好的经济效益和社会效果。但是,一些地区在生态文明建设进程中仅仅为了追求短期或者现实经济利益,而忽视了对自然资源的长久保护和持续利用,生态文明建设与自然资源的保护和利用没有着重自然规律,导致局部地区生态环境遭到破坏,自然资源的保护和利用遇到前所未有的挑战。本文通过以云南省西双版纳州为例,对边疆地区生态文明建设与自然资源的保护与利用进行了认真分析并提出了一些建议。希望本文对边疆地区生态文明建设与自然资源的保护与利用中有所启示。

关键词:边疆地区   生态文明建设   自然资源   保护和利用



引   言

党的十八大报告指出,建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。

生态文明是人类为建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和。加强生态文明建设特别是对边疆地区生态文明建设与自然资源的保护与利用,必须依靠制度。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系,积极探索和建立体现生态文明要求的目标体系,建立体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。

近年来,全国各地特别是边疆地区各级党委、政府坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,着力推进天保工程建设、公益林保护、绿色发展、循环发展、低碳发展,特别是以云南省西双版纳州为代表的边疆地区,率先提出“生态立州”战略,全州上下形成了节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,不断强化生态文明建设与自然资源的保护与利用,从源头上扭转生态环境恶化趋势。

一、生态文明及生态文明建设概述

生态文明是世界新潮流,它首先在西方国家提出。近年来,随着中国经济社会的不断发展,生态文明及其建设也越来越被人们所关注。2007年,在党的十七大开幕式上,胡锦涛总书记在报告中强调,要建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模,可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制,生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立,党的十七大报告提出建设生态文明并作出具体部署,体现了我们党和政府对新世纪新阶段我国发展呈现的一系列阶段性特征的科学判断和对人类社会发展规律的深刻把握。2012年,党的十八大报告指出,建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。胡锦涛指出,坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,从源头上扭转生态环境恶化趋势,为人民创造良好生产生活环境,为全球生态安全作出贡献。综上所述,生态文明一个古老而又现代的社会发展现象,它的内涵伴随着人类文明发展而不断丰富,它是工业文明发展形态后的产物。它是人类遵循人与自然、人与环境、人与社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和,是以人与自然、人与环境、人与社会按照自然规律共生共存、相互影响、良性互动、和谐可持续发展为基本原则的社会发展形态。 从人与自然和谐的角度,吸收十八大成果的定义是:生态文明是人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和,是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的系统工程,反映了一个社会的文明进步状态。

根据生态文明的概述,从中我们可以对生态文明建设有一个概念性的理解。正如胡锦涛同志指出,“建设生态文明,实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。”这深刻揭示了建设生态文明的内涵和本质。建设生态文明,以把握自然规律、尊重自然为前提,以人与自然、环境与经济、人与社会和谐共生为宗旨,以资源环境承载力为基础,以建立可持续的产业结构、生产方式、消费模式以及增强可持续发展能力为着眼点,以建设资源节约型、环境友好型社会为本质要求。

二、西双版纳州自然资源概况及生态文明建设

西双版纳傣族自治州位于云南南部,北纬21°08′~22°36′,东经99°56′~101°50′。属北回归线以南的热带湿润区。西双版纳是我国热带生态系统保存最完整的地区,是地球北回归线上仅存的热带雨林,其独特的地理区位和优越的热带、亚热带的光热水土造就了丰富的生物多样性。西双版纳拥有占地300多万亩自然保护区,其中70万亩是保护完好的原始森林,森林占全州总面积近60%, 到处青山绿水,郁郁葱葱,以其美丽和富饶闻名遐迩。在这片仅占全国1/500的国土上,有动物种类2000多种、占全国的1/4,植物种类5000多种、占全国的1/6,建有国家级自然保护区402万亩,森林覆盖率为78.3%,是中国生物多样性聚集区、国家级生态示范区、国家级风景名胜区和联合国生物多样性保护圈成员、全球25个生物多样性保护热点地区之一,素有“天然温室”、“动植物王国”、“物种基因库”、“森林生态博物馆”和“北回归线上的绿宝石”、“中国避寒胜地”等美誉。 1993年10月8日联合国教科文组织正式审批西双版纳为国家级自然保护区为国际生物圈保护区。从世界地图上一眼看去,会发现在西双版纳同一纬度上的其他地区几乎都是茫茫一片荒无人烟的沙漠或戈壁,惟有这里的2万平方公里的土地像块镶嵌在皇冠上的绿宝石,格外耀眼。在这片富饶的土地上,有占全国1/4的动物和1/6的植物,是名副其实的“动物王国”和“植物王国”。

良好的生态环境和自然资源是一个地方最大的特色、最好的资源和资本、最有竞争力的优势,必须随着经济社会的发展变化进行新的探索,采取新的策略。跨入新世纪以来,西双版纳州作出了“生态立州”的战略决策,把“生态”作为支撑全州可持续发展的基石,立志率先建设生态州。编制了热带雨林保护规划和行动计划,制定实施了“西双版纳生态立州战略行动方案”,把“生态立州”的战略具体化、目标化,确保到2015年建成国家级生态州,实现“生态经济发达、生态环境优美、生态文化繁荣”的目标;坚持依法保护,把“建设生态州”列入了《西双版纳傣族自治州自治条例》,先后制定实施了森林资源保护条例等20多部与生态保护、生态建设相关的条例、法规、文件;坚持弘扬优良传统,大力开展宣传教育,使生态文明理念深入人心,自觉选择绿色健康的生活方式和消费行为;坚持运用经济杠杆撬动人们保护的积极性,积极探索建立生态补偿机制和热带雨林保护基金,鼓励人们育林造林、退耕还林,保护家园;坚持以改革的办法解决难题,完善林业领导管理体制和工作机制,在现有国家级自然保护区基础上建立州级和市县级自然保护区,州、市县、乡镇、村层层签订森林资源保护目标责任书,把管护责任落实到山头地块和人头上;坚持开放式保护,积极开展国际合作,与老挝共建跨境联合自然保护区域。有效的保护使西双版纳州的自然保护区面积扩大到504万亩,天然林面积增加到1575万亩(覆盖率为54.9%),森林覆盖率提高到78.3%,野生亚洲象增加到250头左右,动植物王国的成员逐渐增多。消极被动的保护自然资源事倍功半,积极主动的保护事半功倍。只有满足人们生存和发展的基本需要,让人们逐步过上富裕的生活,才能实现对生态、对热带雨林最有效的保护。经过认真分析和研究,西双版纳州一方面把建设生态州作为其转变发展方式的突破口,坚持走生态产业化、产业生态化的路子,突出绿色抓农业,突出环保抓工业,突出生态抓文化旅游业,既要“绿水青山”,也要“金山银山”,努力实现经济效益、社会效益和生态效益相统一,不断提高人民群众生活水平,不断满足人民群众日益增长的物质文化需要;另一方面,西双版纳深刻认识到自己所处的是一个中国西南边疆少数民族欠发达地区,经济发展水平低,社会发育程度低,面临的困难还很多,在保护热带雨林这项重大而艰巨的任务方面,亟需国际社会尤其是发达国家、发达地区提供资金和技术转让等方面的支持,以便更好地保护好这片人类共享的热带雨林。西双版纳提出生态立州战略,是以牺牲环境和破坏热带雨林为代价求得一时发展的战略。 党的十八大召开后,西双版纳州立足州情,充分利用西双版纳所具有的生态资源、气候环境资源以及民族独特文化资源,将环境治理、生态恢复与传统文化中的生态观有机结合起来,把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程,促进经济效益、生态效益和社会效益相统一,实现绿色发展、循环发展、低碳发展和永续发展,提出了把西双版纳建设成为“美丽中国”试验示范区的战略构想,为西双版纳州生态文明建设与自然资源的保护和利用带来了难得的机遇。

三、西双版纳州自然资源的保护和利用

近年来,随着生态文明建设进程的不断推进,边疆地区自然资源中的土地、气候、水、海洋、湿地、森林、草场、野生动植物、矿产、能源、地热、旅游、自然保护区和自然资源信息化与资源信息保障能力建设及自然资源的保护与利用工作取得显著成效。但也应看到,传统的经济结构和发展模式仍未实现根本性调整,边疆地区资源环境问题依然是制约经济社会发展的重要瓶颈,生态文明建设任重道远。要强化边疆地区生态文明建设与自然资源的保护与利用,必须狠抓重点领域、重点企业节能,加强责任考核,在国家统一部署下,抓紧推进生态文明建设的体制机制研究,在边疆地区通过建设生态文明试验示范地区,着力推进节能减排,积极解决大气污染问题;大力发展循环经济,加快推进示范试点建设,积极发展节能环保产业;同时,要求政府各部门加快职能转变,增强责任意识、法制意识和服务意识,全力推进生态文明建设和自然资源的保护和利用。多年来,西双版纳州在云南省坚持生态立省、环境优先,着眼西南生态安全屏障和生物多样性宝库建设,着眼建设美丽云南、争当全国生态文明建设排头兵的战略部署中,按照在发展中保护、在保护中发展的要求,积极推进生态文明建设与自然资源的保护和利用,通过实施主体功能区划和生态功能区划、防护林和天然林保护、退耕还林等工作,全州境内生态功能区的保护和管理得到加强,生物多样性保护等各项工作取得积极进展,生态文明建设与自然资源的保护和利用得到有效推进。对自然资源保护和利用,法律也有明确规定。

四、西双版纳州生态文明建设与自然资源的保护与利用存在的问题

近年来,随着人口的增长和国际国内现代化进程加快,西双版纳州生态文明建设与自然资源的保护与利用也面临着巨大的压力和严峻的挑战。群众脱贫致富要求日益迫切,自然资源的保护和利用矛盾日益突出,经济作物开发种植使人与森林、人与野生动物的矛盾冲突不断加剧。特别是热带雨林保护面临诸多困难,环境污染问题严重,生态恶化趋势加剧,《环境保护法》、《森林法》、《自然保护区条例》等法律由于在环境资源保护中出现问题的复杂性、多元性,现有的法律规定显然已不健全,急需进行修订和完善,最大的问题是地方财政困难,对野生动物肇事补偿标准太低,挫伤了部分群众的保护积极性,在自然资源的保护如公益林生态效益补偿方面还存在许多不足之处。西双版纳州拥有大量的国家级、省级、州级等自然保护区,国家实施天然林保护工程以来,各族群众顾大家,舍小家,积极退耕还林、封山育林,植树造林,全力支持生态建设各项工作,自西双版纳州提出“实施生态立州战略”及“行动方案”以来,经过大量艰辛努力,在朝着实现生态经济发达、生态环境优美、生态文化繁荣、生态兴边睦邻,率先建成生态州的目标迈进,也得到各族群众的支持,但是在好多方面,没有正确处理好生态文明建设与自然资源的保护和利用的关系, 生态建设与自然资源开发与保护的矛盾,如商品林经营收益与公益林生态效益补偿标准反差过大,严重影响生态公益林的管护。管护林地群众也渴望发展,渴望致富,在守住青山绿水的同时,也希望和其他地方一样,生活的一天比一天好一些,村民为生态建设和环境保护付出很多,牺牲了许多个人利益,但他们相当一部分生活却很艰苦,好多群众还生活在贫困线以下,一边是青山绿水,一边渴望脱贫致富的困难群众、一边是保护生态环境的责任,身边是一双双困难群众期盼的眼神,这种局面,既影响到村民保护和建设生态环境的积极性,也影响到生态林区群众的和谐发展和民族团结稳定。另外在生态文明建设方面,西双版纳州也为此付出了艰苦努力。由于西双版纳州地处澜沧江-湄公河水系下游,既是东南亚国家重要的黄金水道,也是我国乃至世界生物多样性集聚区和物种遗传基因库,更是外来有害生物、疫病的天然阻隔屏障,生态区位和生态功能十分重要。长期以来,各级各有关部门高度重视和大力支持西双版纳州的生态文明建设与自然资源的保护和利用,工作成效也十分明显。全州林业用地面积、森林面积、森林覆盖率、活立木总蓄积量、森林生态系统服务功能等指标都位居全省乃至全国前列。良好的生态环境,已成为西双版纳最突出的特点和优势,成为最重要的资源和资本,成为最珍贵的品牌和形象。但是,随着工业化、城镇化加速发展,加之近年来西双版纳州大力发展橡胶产业,导致水源枯竭,水土流失,生态建设保护工作的压力进一步加大,局部地区生态恶化的趋势还没有得到根本扭转。全省25度以上陡坡耕地、水土流失面积日趋严重。 2011年5月,国务院出台了《关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》(国发[2011]11号),提出要把云南建设成“我国重要的生物多样性宝库和西南生态安全屏障”并将其作为桥头堡建设的5大战略目标之一,云南生态文明特别是西双版纳州的生态建设迎来了难得的历史机遇。为贯彻落实《国务院关于运动云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》(国发[2011]11号)提出的生物多样性宝库和西南生态安全屏障建设相关要求,云南省委、省政府于2012年1月10日在昆明召开了森林云南建设推进大会,提出了森林云南建设的总体思路、工作重点和重大举措。随后,西双版纳州也积极行动,多方争取各级各部门对西双版纳州生态文明建设与自然资源的保护与利用的支持。

五、基于上述思考的建议

针对生态文明建设与自然资源的保护与利用的现状,结合边疆地区实际,特提出以下建议:

1、建议国务院从国家战略考虑,在加强生态文明建设与自然资源的保护和利用进程中,在边疆地区确定试验示范区,并给予特殊政策扶持。

2、建议国家有关职能部门,给予边疆地区生态文明建设与自然资源的保护和利用试验示范区建设”经费、建设用地、环境保护和建设等方面更多的优惠政策和项目支持。

3、建议国家相关部门在边疆地区生态文明建设与自然资源的保护和利用试验示范区建设中,加强宣传、推介和经验总结,彰显地域特色,发挥示范效应。

4、对边疆地区生态文明建设与自然资源的保护和利用工作中,要更加重视自然资源的保护和利用与当地经济社会协调发展的关系 。

5、国家在坚持节约资源和保护环境基本国策,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针的同时,必须尽快出台着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展行之有效的具体政策措施,努力推动生态文明建设与自然资源的保护和利用。

6、全国和地方各级人大及其常委会必须进一步建立、健全和完善生态文明建设与自然资源的保护和利用法律法规,强化法制对边疆地区生态文明建设与自然资源的保护和利用中的促进作用



参考文献:

[1]胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》,中国共产党第十八次全国代表大会报告,2012年11月8日

[2] 周生贤:《中国特色生态文明建设的理论创新和实践》 《求是》2012年10月1日

[3] 郑莹莹:西双版纳倾力建生态立州 打造“绿色新政”“中新网上海”2009年11月22日

[4] 黄民生、何岩、方如康著:《中国自然资源的开发、利用和保护》(第二版)科学出版社,2011年版




云南生态文明法制建设中的问题与完善


宋 蕾*   王伟阳**   (昆明理工大学法学院,昆明,650106)


摘要:本文分析了云南省生态文明法制建设的现状和问题,根据云南省生态环境极其脆弱、经济发展落后的严峻现实,提出完善云南省生态文明法制建设的对策,以推动边疆地区生态文明建设与自然资源的保护与利用。

关键词:生态文明   法制   问题   对策



目前,我国还没有形成完善的边疆生态文明建设法制体系,如何推进边疆少数民族地区生态文明的法制建设是我国建设和谐社会的重要组成部分,云南作为西南边疆的重要省份,其生态文明法制建设的意义重大而又深远,其将有利于边疆地区生态文明建设与自然资源的保护与利用。因此,本文将对目前云南省生态文明的法制建设中存在的问题进行分析,并提出相应对策。

一、云南省生态文明法制建设的现状与问题

(一)云南省环境保护法制体系现状

1. 民族区域自治法

《民族区域自治法》是民族自治地方的一部综合性、基础性的法律,它赋予了民族自治地区的立法权、自治权。《民族区域自治法》第27条、第28条、第38条第二款、第45条以及第66条等对自然资源权属、污染防治、环境保护做了原则性的规定。因此,该法成为云南环境保护法律体系的重要组成部分。

2. 云南省的地方性法规和单行条例

截止2012年底,云南省现行地方性环境保护法规有30多项。内容包括地方环境综合法、自然资源保护、污染防治、特殊区域生态保护以及生态保护建设。

(1)地方环境综合法主要包括:《云南省环境保护条例》、《云南省农业环境保护条例》、《云南省地质环境保护条例》、《云南省实施<中华人民共和国水土保持法法>办法》、《云南省荒山有偿开发若干规定》、《云南省风景名胜区管理条例》等。

(2)自然资源法规主要包括:《云南省实施<中华人民共和国水法>办法》、《云南省森林条例》、《云南省珍贵树种保护条例》、《云南省渔业条例》、《云南省地热水资源管理条例》等。

(3)污染防治法规主要包括:《云南省农药管理条例》、《云南省排放污染物许可证管理办法(试行)》等。

(4)特殊区域生态环境保护法规包括:《云南省阳宗海保护条例》、《云南省星云湖保护条例》、《云南省杞麓湖保护条例条例》、《云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理条例》《云南省程海保护条例》、《云南省抚仙湖保护条例》等。

(5)生态保护建设法规主要包括:《云南省陆生野生动物保护管理条例》、《云南省园艺植物新品种注册保护条例》等。

3. 云南省民族自治地方的自治条例和单行条例

(1)生态环境综合条例(或单行条例):《云南省景东彝族自治县环境保护条例》、《云南省寻甸回族彝族自治县自治条例》、《云南省西双版纳傣族自治州环境保护条例》等。

(2)自然资源条例(或单行条例):《云南省西双版纳傣族自治州天然橡胶管理条例》、《云南省耿马傣族佤族自治州森林保护和管理条例》等。

(3)污染防治条例(或单行条例):《云南省澜沧拉祜族自治县环境污染防治条例》、《云南省景谷傣族彝族自治县环境污染防治条例》、《云南省普洱哈尼族彝族自治县环境污染防治条例》等。

(4)特殊区域生态环境保护条例(或单行条例):《云南省红河哈尼族彝族自治州异龙湖保护管理条例》等。

(5)生态保护建设条例(或单行条例):《云南省文山壮族苗族自治州森林和野生动物类型自然保护区管理条例》、《云南省西双版纳傣族自治州自然保护区管理条例》等。

(二)云南省生态文明法制体系建设中的问题

《立法法》和《民族区域自治法》详细地规定了民族地方的立法权限,为云南省地方环境立法提供了法律依据。虽然,近年来环境保护立法蓬勃发展,地方性法规规章的数量逐年递增,但其中也存在问题也比较明显。

第一,缺乏可操作性和存在立法空白。作为确立边疆地区自治权法律依据的《民族区域自治法》,仅有第27条、第28条、第38条第二款、第45条以及第66条涉及到环境保护的内容,然而就在这五条中27、28条主要是因为规定资源权属以及为了资源的开发利用才提及环境保护的。但从其内容看,未明确划分和确定自然资源的权属关系,而使民族地区的自治权益难以有效落实。可见当经济发展在面对边疆地区生态文明建设与自然资源的保护与利用时,后者只有让步。同时更让人费解的是,这部法律缺少“法律责任”的内容,使该部法律缺乏了应有的法律权威,不可避免地会导致可操作性不强问题的出现。

生态环境法律在云南省地方配套法规和具体落实措施上不够完善,甚至存在虚位现象。例如,《野生动物保护法》第 14 条规定:“因保护国家和地方重点保护野生动物,造成农作物或者其他损失的,由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”截止到目前,云南省尚未制定有关野生动物造成人身财产损害补偿办法;在国家法律进行修改后,也没有及时针对相应的法规、规章进行修订,使得部分条款是落后的,造成与上位法的冲突,缺乏可操作性。

第二,重复国家立法,地方特色尚未形成体系,立法重心仍在污染防治法。由于环境问题具有明显的地域性,因此,国家立法不可能规定得很详细,需要地方环境法律规范根据本地的实际情况加以细化,而不是简单地重复国家立法。如《云南省环境保护条例》第32条第2款专门规定:严格保护西双版纳等地的热带雨林,但在制定时为了确保与国家法律法规基本精神保持一致,照搬照抄国家法律法规,没有结合地方实际情况和需要,未能发挥其应有的作用,且地方特色未能形成体系。此外,云南省的环境立法重心仍放在环境污染防治,对于生态农业、自然资源保护、生态多样性保护和生物遗传资源保护这些方面的立法显得很薄弱。

第三,在立法和法律制度方面缺少大胆地创新,未能发挥好自治权。法律赋予民族自治地区享有一定的立法权,自治区、自治州、自治县的人大可以根据本地的实际情况,在不与宪法、法律法规相抵触前提下,制定相关的自治条例或单行条例在本区域内实行。地方立法的依法性并不是要求地方立法活动的一切工作都是机械地、被动地服从中央立法。云南省的生态文明建设是一个系统的开发工程,许多方面的问题在我国其他地方并不多见。因此,作为国家立法的补充的地方立法是非常必要的。但由于受各方面条件的限制,云南省地方立法的灵活性较差,在客观上容易导致面对新的资源和环境问题无法可依的局面出现。

第四,地方习惯法与国家制定法之间缺乏良好的协调性

习惯法在云南省大部分地区根深蒂固,从实际运行效果来看,有的民族习惯法代表着民族的普遍利益和要求,与国家制定法相得益彰,取得了维护民族秩序、促进民族地区发展、保护环境的良好效果。但是也有一些习惯法与国家制定法相冲突。例如对于乱砍滥伐森林,出现了由村规民约代替刑罚的现象。

二、云南省生态文明法制体系的完善

(一)填补法律空白并增强可操作性。针对云南省立法存在欠缺这一现实情况,云南省应着重解决法律虚位现象,加强地方立法并增强可操作性。现行法律法规有明确立法授权的,如《排污许可证管理条例》、《饮用水水源保护区污染防治条例》等,应该抓紧完成授权立法和配套性立法;上位法中原则性规定,需要规定具体制度和措施的,应该抓紧完成其实施性立法,如根据《环境影响评价法》有关环境影响后评估制度的规定,应该制定《建设项目环境影响后评价管理办法》。建立健全生态环境标准,对照现行法律,进一步完善云南省的环境标准体系和环境规划体系。

(二)形成具有地方特色的环境保护法律体系。云南省地方环境立法应注重针对性、实效性,对上位法已有的规定,尽量不再重复,而是针对本省实际情况作具体细化规定,制定体现地方特色的自治条例、单行条例和地方环境法规。作为对国家环境保护法律的补充和具体化的地方性环境法律,应将国家的环境法融入本地的自然环境、社会风俗与经济发展。因此,在法律制定过程中应当充分考虑当地的实际情况,最大可能地使国家法律中的规范具体化。

云南省应根据本地的实际情况,制定保持水土、封山育林、退耕还林(草)、森林生态建设、自然资源的保护与利用等切实有效的法律。不仅要针对本地特殊的环境问题,进行突出重点、抓住主要矛盾的具有本地特色的地方环境立法,还应围绕保护高原湖泊生态环境规定具体的保护措施;着眼于生物多样性、澜沧江上游的生态环境和自然资源的保护与利用等重点问题出台具体的措施和办法。

(三)发挥好自治权,大胆创新。民族区域自治权由于自身的规定落后,相关法规、规章不配套,保障机制不健全等原因,使自治权难以实现,云南省只有充分发挥好自治权,才能有效地保障生态文明建设的实现,还应不断强化地方立法,弥补国家环境法体系的不足,促进生态文明的建设。同时,在不违背宪法、法律、行政法规的前提下,应结合实际情况在地方环境立法上可以进行大胆创新和突破,填补上位法的空白。我国在环境保护方面各地发展所具有的不均衡性决定了地方环境立法可以采用适当的超前性,其将有利于各地环境管理中的先进技术措施和管理制度以立法的形式加以确立,也有利于为国家立法奠定基础。

(四)重视云南省少数民族环境习惯法与地方环境立法的互动。云南省生态环境最为脆弱、自然地理条件最为恶劣的地区往往是少数民族聚居生活的地区。少数民族地区特有的宗教信仰、环境理念、生产生活方式、风俗习惯往往对民族地区的环境保护具有现实、深远的意义。同时,民族地区的经济繁荣、发展往往又与当地自然资源的合理开发、利用、保护具有直接关系。因此研究云南省民族地区的环境资源保护问题是积极探索我国边疆地区整体环境状况改善的必由之路。云南省少数民族环境习惯法文化在本地人们的观念、行为规范各个方面都留下了深深的痕迹。例如,云南省迪庆藏族自治州藏族人民普遍信仰藏传佛教,在其宗教仪式中,信奉“神山”、“神水”并遵循“不杀生”的佛教信条,从而对保护自然资源和生物多样性起到了良好的作用;西双版纳傣族自治州傣族人民在日常生产生活中都奉行顺应自然以及崇尚人与自然和谐。云南省少数民族还有不少的环境习惯法规范和制度,经过改造,在如今的少数民族地区仍发挥着积极作用。30因此,在云南省地区环境立法中,我们要在坚持国家法制统一原则的前提下,重视生态文化和“乡规民约”,应当把少数民族环境习惯法文化中传承的优良部分吸收到民族地方环境立法中去。



三、结语

云南省生态文明法制建设是一项立足实际、任重而道远的工作。认真解读十八大报告中关于生态文明建设的内容,并结合云南省生态文明法制建设中的现状和问题,努力完善现有地方法规和条例,大胆创新,积极探索,形成局地方特色的生态文明法律体系,为边疆地区生态文明建设和自然资源保护和利用法制建设提供借鉴,为完善我国生态文明的法制保障奠定基础。




生态文明视野下云南环境保护的法制保障


周兆进   杨敏杰   (昆明理工大学 法学院,云南 昆明650500)


摘要:随着市场经济的日益发展,在国家政府大力实施生态文明建设战略的时代背景下, 加强云南地区环境保护法制保障刻不容缓。针对云南地区环境保护法制保障存在的主要问题,应当从加强云南地区生态环境的立法、完善生态环境的执法和司法,加大环境保护法律法规的宣传力度等来切实加强云南地区的生态环境保护, 从而实现云南少数民族地区社会经济和生态环境保护的和谐发展。

关键词:生态文明   云南地区   环境保护   法制保障



生态文明从狭义上讲它着重强调的是人类在处理与自然关系时所达到的文明程度,实质上生态文明就是指人与自然、社会可持续发展的和谐状态。目前我国的生态环境在事实上已经又一次把中国置于危险的境地。随着可持续发展战略的实施,需要不断加强生态文明的法制建设,加强处于边境的云南生态环境的法制建设对我国可持续发展战略的实施具有重要的意义。

一、云南少数民族地区生态环境的概况及立法现状

云南省位于我国的西南边境,拥有丰富的生态环境资源。历来有“植物王国”、“动物王国”、“有色金属王国”等美称。云南独特的地理环境和气候,使其形成了寒温热带动物都可很好生存的现象。据统计,云南现有脊椎动物1700多种,其中,兽类300种,鸟类790多种,爬行类140多种,淡水鱼类360多种,两栖类100多种,昆虫一万多种。鸟类中有46种为国家一级保护动物,154种为国家二级保护动物。在植物种类方面,云南集聚了几乎涵盖热带、亚热带、温带及寒带的植物品种。在全国的近三万种高等植物中,云南就有其中的1.7万种。主要特色物种包括:云南松、油棕、三七、橡胶树、望天树、丽江云杉等。目前云南已发现各类矿产150多种,探明储量的矿产90多种,其中25种矿产储量居全国前三,包括锌、锡、镉铟铊、石墨、青石棉在内的矿种居全国首位。矿产资源可以分为9类:能源矿产、黑色金属矿产、化工非金属矿产、有色金属及贵金属矿产、稀有及稀土矿产、冶金辅助原料矿产、特种非金属矿产、建材非金属矿产、彩石矿产等。云南的矿产资源具有种类繁多、品种齐全、分布相对集中、优质矿产比重大等特点。

然而,随着经济的不断发展,人口压力不断增加,人们对环境的超额索取导致了该地区生态环境问题也日渐突出,主要表现在:

第一,森林资源遭到严重破坏。由于人口的增加和工业化程度加剧,云南的森林密集区如西双版纳地带的生态环境遭到严重破坏。企业的增多使得对木材的要求增加,大量的森林被开垦。另外,由于政府组织种植具有经济价值的橡胶等作物,使得毁林开荒更加剧烈,一些当地居民更是为了经济利益,以身试法,大量偷盗树木。

第二,水土流失严重。据云南省水利厅、昆明市水务局称,截至2012年3月,云南省水土流失面积13.4万平方公里,占总土地面积的35%,是全国水土流失严重的省份之一。全省每年土壤侵蚀量达到5.1亿吨,是全国年流失土壤50亿吨的十分之一。严重的水土流失,直接导致了耕地面积减少、土壤肥力下降、农作物产量降低。加上人口本来就比较多,云南很多地方的农民群众迫于生存压力,不得不大量开垦坡地,广种薄收,形成了 “越穷越垦、越垦越穷”的恶性循环,使生态环境逐步恶化,制约了经济发展,使得贫困更为恶化。

第三,生态系统逐渐弱化。云南的地理环境复杂,囊括了山地、盆地、湖泊等多种类型,其中,山地面积占绝大多数。不同的地理环境使得物种丰富繁多。但随着经济社会的发展,认为破坏生态系统的现象逐渐增多。为了获取利益,很多人随意滥砍滥伐,违法狩猎,使物种逐渐减少。为了经济效益,云南的部分县区砍伐原生态林,大力种植橡胶林和桉树林,但这两种速生丰产林都被形象地称之为“抽水机”,大面积种植会导致地下水位下降,涵水能力很差,这也是导致云南近年来持续干旱的原因之一。大面积的干旱也使得物种受到威胁,云南的生态系统正逐步恶化。

针对上述生态环境问题,云南少数民族地区也相继出台了各领域的相关地方立法。如云南省文山壮族苗族自治州于1992年7月1日开始施行《云南省文山壮族苗族自治州森林和野生动物类型自然保护区管理条例》,云南省楚雄彝族自治州于1994年7月开始施行《云南省楚雄彝族自治州农村小型水利管理条例》,1994年10月云南省开始执行《云南省实施<中华人民共和国水土保持法>办法》,早在1995年底云南省就施行了《云南省珍贵树种保护条例》,2002年初云南省施行了《云南省地质环境保护条例》,2003年初云南省正式施行了《云南省森林条例》,2005年西双版纳傣族自治州人大常委会颁布并实施了《云南省西双版纳傣族自治州环境保护条例》,等等。总体而言,云南省的地方立法基本涉及了各个生态环境领域,在全国保护生态环境的法制建设方面还是走在了前列。

二、云南少数民族地区环境保护法制的不足

(一)立法不足

总体而言,云南省关于生态环境保护方面的地方立法种类比较齐全,但这并不意味着该地区的生态环境立法就已经很完善。实际上,云南省的各项地方立法大部分与中央的相关立法保持一致甚至完全相同的,如《中华人民共和国水土保持法》第十二条规定:“县级以上人民政府应当依据水土流失调查结果划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区。对水土流失潜在危险较大的区域,应当划定为水土流失重点预防区;对水土流失严重的区域,应当划定为水土流失重点治理区。”《云南省实施<中华人民共和国水土保持法>办法》第八条规定:“县级以上人民政府应当根据当地水土流失情况,划定重点预防保护区、重点监督区、重点治理区,并予公告,对不同类型的重点防治区采取不同措施进行防治。”两条规定虽然文字有所出入,但实际含义是一样的,因此后者就有重复立法的意思,显得多余。另外,很多地方立法的政策性语言太多,缺乏可操作性,这也是执法的实际效果并不明显的原因之一。很多规章制度是为了保证数量,过去立法工作机构的考核主要看立法数量,这在一定程度上鼓励了立法机构对数量的追求,而忽视立法质量。立法的目的在于保证部门或个人的政绩,只要能沾边的就立法,国家有什么立法就会在地方出现相应的实施条例。导致立法资源浪费的同时,对法制没有做出任何贡献。

(二)执法不足

相对于立法表现出的不足,云南的生态环境执法方面的缺陷显得更为严重。首先,对监督管理部门和分管部门的相互之间职责划分不明确,使得生态环境保护执法部门职权不清,时常会发生对某些违法行为导致的部门重复执法,或造成相关部门相互推卸责任,执法不力。就某个执法部门而言,往往没有形成良好的环境执法责任制的运行机制,执法不能切实落到实处。其次,相关政策法规不健全。一方面,我国当前缺乏对生态保护的长期金融投资政策鼓励,使得本来就经济落后的云南少数民族地区的生态环境保护无法正常进行。另一方面,我国当前没有建立起生态补偿政策体系,使得云南本来就遭受过度掠夺的生态环境更为脆弱,长此以往将使生态环境遭到毁灭性打击。再次,生态环境保护力度不够。云南省针对生态环境保护的立法规定涉及的领域广泛,但实际效果并不是很明显,其最主要的原因就是执法力度不够。由于云南偏远地区经济落后,执法人员的素质普遍较低,部分环境检察人员对于相关的法律法规了解甚少,缺乏相关实践经验,不能很好地开展生态环境保护执法工作。由于经济条件的限制,执法人员的硬件设施也不能齐备,经费跟不上,导致不能有效打击很多环境污染和破坏行为。另外,很多偏远地区的地方保护主义比较严重,阻碍了生态环境执法。很多地方的政府部门为了发展当地经济,不能很好自觉开展环境保护执法行动,反而为了追求短期经济效益,不考虑发展带来的对自然资源、生态完整性的破坏,纵容一些企业或个人实施污染和破坏环境的行为。

(三)司法不足

一方面,基于云南少数民族地区的经济发展需要,当地的环境问题日益突出,环境违法犯罪案件数量大幅度增加,由于环境违法犯罪有其独特的复杂性,与一般司法案件存在不同之处,但基层法院专门审理环境违法犯罪的法庭数量极其有限,使得大量的环境案件不能及时得到司法裁决。同时,由于环境案件的复杂性使得司法机关对于环境案件的重视程度不够。相对于其他案件而言,环境案件往往具有取证困难,诉讼成本高,诉讼周期长,执行困难等特点,司法机关考虑到司法效率也不愿过多处理环境案件。而且,由于云南偏远地区的经济条件限制,司法人员工资待遇低生活环境差,很少有年轻的司法人员愿意投身当地司法工作,当前国家的司法工作人员任职要求过高,从事法官或检察官工作的人员都必须通过国家司法资格考试,而该项考试的通过率每年仅在百分之二十左右,更加导致偏远地区的司法人员短缺。另一方面,偏远地区的群众受教育程度普遍不高,法律意识更为淡薄,即使是涉及到自身利益的环境污染或环境破坏行为,当事人也不会选择法律手段维护自己的权益,更多的是通过协商解决,甚至忍气吞声,即使有意采取诉讼途径维护权益的群众,由于本身生活就很艰苦,在高昂的环境诉讼费用面前,自然会选择妥协。而且,我国的民事和行政诉讼要求诉讼主体必须是厉害关系人,使得环境厉害关系人之外的其他主体无法针对环境污染或环境破坏行为提起诉讼。

三、云南地区生态环境保护法制完善

生态环境是人类赖以生存的不可替代的物质条件。当今社会已由以往的自然主导一切,人类服从于自然并顺应自然变化的人与自然和谐相处时代转变为人类与自然相抗衡,不断从自然无止境掠夺财富的破坏自然时代。人类中心主义一味强调自然服务于人类,人类为了生存和发展可以任意破坏自然,其最终结果必将导致生态环境的毁灭。时代要求我们必须树立起保护生态环境,人与自然协调发展的生态中心主义观念。而处于人类思想道德水平都不高的现代社会,奢望人们自觉维护生态环境是不切实际的,只有加强生态环境法制建设,依靠法律保障才可以实现这一目标。就云南地区而言,在当前相关法制并不健全的情况下,有必要从以下几个方面进行完善。

(一)立法完善

生态环境的好坏是关系到每个人切身利益的大事,环境污染或破坏往往具有潜在性、滞后性、公害性等特点,因此对生态环境的保护必须有其独特的方法。首先,《人类环境宣言》规定:“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保护和改善当代和未来的世世代代的环境的责任”。因此,在生态环境立法中有必要实现立法民主,使公众真正参与立法和监督立法,具体而言,可以通过广泛听取环境厉害关系人的意见和建议,在对环境污染性设施的建设和利用过程中将生态环境利益放在首位,兼顾各方利益,尽可能采取有效措施避免或减少环境侵害的发生。其次,考虑到云南的特殊地理环境,森林、耕地覆盖面积广泛,尤其是森林众多,立法上对大面积的森林实行农民承包制度比国家利用公权力进行管理要更为有效。只有将森林分包到户,按民法的相关规定给予农民五十年左右的承包时间,这样就会使农民的自身利益与森林的保护相联系,就可以很好地减少对林木的滥砍滥伐现象。再次,当前云南的各项环境立法项目虽然较为齐全,但相互之间没有形成协调和制约,立法中应当确立各个管理部门的地位和职责,明确分工,形成各个部门职责具体化的基础上,进行相互间的协调配合,在环境治理上能够各部门共同合作,在落实责任上能够明确归责,避免因各部门职权划分不明确导致的相互推诿,环保落空。最后,由于云南少数民族种类较多,各个民族的风俗习惯各不相同,例如有些民族十分注重对大自然的崇拜,禁止他人在“神灵”居住的地方砍伐树木,打猎挖掘,从而使得这些地方的生态环境保护较好,因此立法上也应当对少数民族的风俗习惯进行保护,从而更为有效地保护生态环境。

(二)执法完善

生态环境执法是否有效是决定生态环境保护效果的最直接因素。环境执法涉及领域众多,包括土地、林业、水利、农业、卫生等各个环节,因此在众部门参加的环境执法工作中,首先应当明确各个部门的职责范围,切实将环境治理责任落实到每个部门,避免相互推诿,相互争功的恶性事件发生。由于环境问题往往覆盖领域广,牵扯部门多,因此在明确各个部门职责的同时,也需要形成各部门协调配合的统一模式,充分发挥整体作用,有效开展环境保护和治理工作。生态环境执法的特殊性也要求必须具有专业的执法队伍,加强环境执法能力建设,充实执法队伍,为完善执法提供有力的组织保障和物质保障也是必要之举。具体包括:(1)加强环境执法机构和环保监理与监察队伍建设,这是执法的需要,也是保证环境执法得以有效监督的需要;(2)提高执法人员的政治、业务素质,建立一支素质高的执法队伍,避免当前少数民族地区普遍存在的执法人员专业素质不高,执法效力低下的现状;(3)完善执法手段的科学化、现代化,提高执法条件,使环境执法能迅速及时,避免更大的环境侵害后果发生。另外,加强生态环境执法力度也是重要举措。环境影响评价制度31和“三同时”制度32是保护生态环境的两项重要制度。我国于1979年就在《环境保护法(试行)》中引入了环境影响评价制度,但在实施过程中存在着很多问题,如该制度涉及的范围过于狭窄,应当将一些政府行为也纳入其中,只有这样才能使生态环境保护的预防功能扩大到更大的范围,才能使少数民族地区的生态环境得到更好的保护。同时,基于过分注重云南部分地区发展的需要,环境影响评价制度和“三同时”制度的实际执行力度不够,因此必须加大执法力度,赋予执法者独立的执法权,强调责任追究到位,对于不能很好遵守该两项制度的企业不仅执法机关有权严惩,群众也有权对其进行举报,相关部门应通过奖励等措施鼓励公众积极参与。最后,应当坚持可持续发展原则,允许企业和个人进行合理开发利用,将开发和保护结合在一起,既要允许当前社会对环境资源的合理索取,又要保障环境资源的持续有效发展,例如,对于云南多森林的现实状况,允许企业和个人在合理的时间内进行树木采伐,但同时必须栽种同等数目或更多的树木,以保证森林覆盖面积总量的稳定。

(三)司法完善

生态环境司法救济是对环境污染和破坏行为的有效预防和惩罚手段,也是保障生态环境可持续发展的重要后盾。健全云南少数民族地区环境司法体系是当务之急,这便需要强化地区法庭建设,设立民族地区环境保护法庭。对于环境状况复杂的边远地区应当多设环境保护法庭,考虑到环境诉讼的复杂性和专业性,具体可以将环境法庭设置在当地中级法院的内部,同时,介于少数民族地区经济文化相对落后,在招聘司法人员时应当适当放宽条件和要求,大量引进人才,之后要对司法队伍进行优化配置,培养专业的环境诉讼司法人员。少数民族地区的环境诉讼费用应当实行减免政策,使得民众有能力针对环境问题求助司法予以救济。加强法制宣传教育,提升民众环保意识也是必要之举,让民众了解生态环境的重要性,当环境权益受到威胁时懂得通过合法手段予以救助。生态环境权益关系到每个人的切身利益,因此应当建立环境公益诉讼制度,使得任何个人、企业或单位都可以针对环境侵害行为提起诉讼,由此才能更及时惩治环境侵害行为,有效调动民族地区民众参与环境保护的积极性,保障民族地区环境权益落到实处。在诉讼过程中,由于云南各个民族语言丰富,应当充分保障民众使用当地名族语言进行诉讼的权利,这就要求在司法队伍中必须注重翻译人员的建设,在诉讼中免费为诉讼人提供翻译。

生态环境的保护已是当今社会重要的话题之一,云南省作为国家的西南门户,也是全国重点发展旅游建设的省份之一,面临日益恶化的环境问题,建立健全云南地区的生态环境法制保障已是必然之举。,生态文明的标志是有健全的生态法律制度,有了健全生态法律制度体系,就能以制度规范人与自然的和谐关系,生态保护就有了屏障,从而实现经济社会的可持续发展。当然,除了以上从环境立法、执法和司法各个方面对环境保护提供法制保障的同时,加大环境保护法律法规的宣传力度,提升民众自觉保护环境的意识也是及其重要的一点。只有民众自觉维护生态环境的完整性,在环境权益遭到侵害时能有健全的法制提供及时的保障,才能实现云南少数民族地区社会经济和生态环境保护的和谐发展。



参考文献:

[1]百度文库.云南环境概况
[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/2d1c90dfb14e852458fb57df.html,2013-5-17.

[2]唐唐.云南水土流失13.4万平方公里,治理一遍得花50年.
[EB/OL].http://yn.yunnan.cn/html/2012-03/02/content_2073166.htm,2013-5-17.

[3]孙佑海.提高环境立法质量对策研究[J].环境保护,2004(8):43-45.

[4]乔世明.少数民族地区生态环境法制建设研究[M].北京:中央民族大学出版社,2009: 153-187.

[5]徐和平.我国农业环境司法保护若干问题探析[J].科技与法律,2008(4):24.

[6]肖清.环境执法问题及对策[J].福建质量管理,2012(2):63.

[7]凤跃.生态文明建设的法制思考[J].贵州警官职业学院学报,2009(4):91.






文章模块
2020-06-08
2018/第二期(季刊) (总第26期) 目录 法学经纬 中美贸易摩擦下的国际经济治理困境.................................................... 潘晓明1 民法精品课程...
2020-06-08
2018/第三期(季刊) (总第27期) 目录 法学经纬 域外法律制度对完善我国浮动抵押制度的启示 木拉提 李军1 安全城市战略背景下公共交通反恐安检问题研究 罗钢11 国际法院关于“查戈斯群岛从毛里求斯分裂案...
2020-06-08
2018/第四期(季刊)(总第28期)目录法学经纬从“两权分设”到“三权分置”——我国两轮农村土地制度改革背景与改革要点的差异分析........................肖建飞 任志军1国家的“离开”“回归”与国际法的未来........
2020-06-08
2018/第一期(季刊) (总第25期) 目录 法学经纬 “极端主义”与“极端化”含义分析 ——基于《反恐怖主义法》与新疆《去极端化条例》的文本考察 肖建飞 孙志敏1 人类命运共同体思想对国际法的理念创新 —...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第 4 期 (季刊) 总第20期 ...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第3期 (季刊) 总第19期 主 审:李伟 王磊...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第2期 (季刊) 总第18期  主 审:李伟 王磊 ...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第 1期 (季刊) 总第17期 主 审:李伟 王磊 主 编:秦鹏 ...
2020-06-07
Tian Shan legal forum 2013年第 4期 (季刊) 总第7期 ...
2020-06-07
Tian Shan legal forum 2013年第3期 (季刊) 总第6期 ...
2020-06-07
Tian Shan legal forum2013年第2期总第5期中国环境资源法学研究会2013年年会专刊 边疆卷主 审:傅冰 白莉主 编:王芳 秦鹏副主编:王林彬 白京兰编 辑:白京兰审 校:王晓峰地 址:乌鲁木齐市天...
2020-06-07
Tian Shan legal forum 2013年第 1期 总第4期 中国环境资源法学研究会2013年年会专刊 理论与实践卷 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2015年第 4期 (季刊) 总第16期目 录◆“第三届中国·民族区域法治论坛”征文依法治疆背景下新疆地方法制体系之构建王庆有李旭晔(2) 一带一路背景下民族...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2015年第 3期(季刊)总第15期目 录 ◆新疆法制论坛·第十届西部论坛新疆入围论文基于新疆主体功能区划的生态补偿法律制度研究...........................江钦辉(0...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2015年第 1期 (季刊) 总第13期 主 审:傅冰白冰 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2014年第 4期 (季刊) 总第11期 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2014年第 3期 (季刊) 总第10期 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2014年第 2期 (季刊) 总第9期 ...
文章模块
2020-06-08
2018/第二期(季刊) (总第26期) 目录 法学经纬 中美贸易摩擦下的国际经济治理困境.................................................... 潘晓明1 民法精品课程...
2020-06-08
2018/第三期(季刊) (总第27期) 目录 法学经纬 域外法律制度对完善我国浮动抵押制度的启示 木拉提 李军1 安全城市战略背景下公共交通反恐安检问题研究 罗钢11 国际法院关于“查戈斯群岛从毛里求斯分裂案...
2020-06-08
2018/第四期(季刊)(总第28期)目录法学经纬从“两权分设”到“三权分置”——我国两轮农村土地制度改革背景与改革要点的差异分析........................肖建飞 任志军1国家的“离开”“回归”与国际法的未来........
2020-06-08
2018/第一期(季刊) (总第25期) 目录 法学经纬 “极端主义”与“极端化”含义分析 ——基于《反恐怖主义法》与新疆《去极端化条例》的文本考察 肖建飞 孙志敏1 人类命运共同体思想对国际法的理念创新 —...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第 4 期 (季刊) 总第20期 ...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第3期 (季刊) 总第19期 主 审:李伟 王磊...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第2期 (季刊) 总第18期  主 审:李伟 王磊 ...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第 1期 (季刊) 总第17期 主 审:李伟 王磊 主 编:秦鹏 ...
2020-06-07
Tian Shan legal forum 2013年第 4期 (季刊) 总第7期 ...
2020-06-07
Tian Shan legal forum 2013年第3期 (季刊) 总第6期 ...
2020-06-07
Tian Shan legal forum2013年第2期总第5期中国环境资源法学研究会2013年年会专刊 边疆卷主 审:傅冰 白莉主 编:王芳 秦鹏副主编:王林彬 白京兰编 辑:白京兰审 校:王晓峰地 址:乌鲁木齐市天...
2020-06-07
Tian Shan legal forum 2013年第 1期 总第4期 中国环境资源法学研究会2013年年会专刊 理论与实践卷 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2015年第 4期 (季刊) 总第16期目 录◆“第三届中国·民族区域法治论坛”征文依法治疆背景下新疆地方法制体系之构建王庆有李旭晔(2) 一带一路背景下民族...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2015年第 3期(季刊)总第15期目 录 ◆新疆法制论坛·第十届西部论坛新疆入围论文基于新疆主体功能区划的生态补偿法律制度研究...........................江钦辉(0...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2015年第 1期 (季刊) 总第13期 主 审:傅冰白冰 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2014年第 4期 (季刊) 总第11期 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2014年第 3期 (季刊) 总第10期 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2014年第 2期 (季刊) 总第9期 ...
文章模块
2020-06-08
2018/第二期(季刊) (总第26期) 目录 法学经纬 中美贸易摩擦下的国际经济治理困境.................................................... 潘晓明1 民法精品课程...
2020-06-08
2018/第三期(季刊) (总第27期) 目录 法学经纬 域外法律制度对完善我国浮动抵押制度的启示 木拉提 李军1 安全城市战略背景下公共交通反恐安检问题研究 罗钢11 国际法院关于“查戈斯群岛从毛里求斯分裂案...
2020-06-08
2018/第四期(季刊)(总第28期)目录法学经纬从“两权分设”到“三权分置”——我国两轮农村土地制度改革背景与改革要点的差异分析........................肖建飞 任志军1国家的“离开”“回归”与国际法的未来........
2020-06-08
2018/第一期(季刊) (总第25期) 目录 法学经纬 “极端主义”与“极端化”含义分析 ——基于《反恐怖主义法》与新疆《去极端化条例》的文本考察 肖建飞 孙志敏1 人类命运共同体思想对国际法的理念创新 —...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第 4 期 (季刊) 总第20期 ...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第3期 (季刊) 总第19期 主 审:李伟 王磊...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第2期 (季刊) 总第18期  主 审:李伟 王磊 ...
2020-06-08
Tian Shan legal forum 2016年第 1期 (季刊) 总第17期 主 审:李伟 王磊 主 编:秦鹏 ...
2020-06-07
Tian Shan legal forum 2013年第 4期 (季刊) 总第7期 ...
2020-06-07
Tian Shan legal forum 2013年第3期 (季刊) 总第6期 ...
2020-06-07
Tian Shan legal forum2013年第2期总第5期中国环境资源法学研究会2013年年会专刊 边疆卷主 审:傅冰 白莉主 编:王芳 秦鹏副主编:王林彬 白京兰编 辑:白京兰审 校:王晓峰地 址:乌鲁木齐市天...
2020-06-07
Tian Shan legal forum 2013年第 1期 总第4期 中国环境资源法学研究会2013年年会专刊 理论与实践卷 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2015年第 4期 (季刊) 总第16期目 录◆“第三届中国·民族区域法治论坛”征文依法治疆背景下新疆地方法制体系之构建王庆有李旭晔(2) 一带一路背景下民族...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2015年第 3期(季刊)总第15期目 录 ◆新疆法制论坛·第十届西部论坛新疆入围论文基于新疆主体功能区划的生态补偿法律制度研究...........................江钦辉(0...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2015年第 1期 (季刊) 总第13期 主 审:傅冰白冰 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2014年第 4期 (季刊) 总第11期 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2014年第 3期 (季刊) 总第10期 ...
2020-06-06
Tian Shan legal forum 2014年第 2期 (季刊) 总第9期 ...