天山法学论坛2012年第1期

Tian Shan legal forum

2012年第 1期

（季刊）

总第1 期

主   审：傅冰 白莉

主   编：王芳 秦鹏

副主编：王林彬 白京兰

编   辑： 白京兰

审   校： 王晓峰

地   址：乌鲁木齐市天山区胜利路14号新疆大学科技楼616

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◆国际法与区域论坛

中亚地区跨界环境污染现状及对策研究……………………… 王芳   秦鹏（2）

中哈霍尔果斯国际边境合作中心定位及其前景展望………   王林彬 李晓（11）

欧盟基改食品资讯强制披露与消费大众参与……………… … 夏黑讯（16）

◆民商法探新

以循环经济立法促新疆生态文明建设………………………   王芳（21）

多元化纠纷解决机制构建……………………………………… 白洁（32）

默示预期违约与不安抗辩权制度……………………………… 李军（41）

◆地方法制争鸣

清代边疆多民族地区的国家法建设………………………    白京兰（48）

民国时期新疆维吾尔族民事司法制度研究…………………… 伏阳（54）

诸葛亮民族区域“自治”思想及实践………………………… 王晓峰（61）

◆法政专论

简论我国的行政担保制度……………………………………… 张建江（64）

社会转型时期罢工权的宪法规制……………………………   任丽莉（70）

◆维稳法律研究

少数民族地区大调解机制运行的现实困境及思考…………………郭蓓（77）

◆学术交流动态

第四届“天山法学” 论坛暨新疆法学会刑法学研究会成立大会在我校举行（85）

◆国际法与区域论坛

中亚地区跨界环境污染现状及对策研究

王芳   秦鹏

      （新疆大学法学院 新疆 乌鲁木齐 830046）

内容摘要：本文拟就中亚地区跨国界的环境污染状况及各国政府采取的治理措施作概述, 提出尊重“环境权”是进行国际合作的前提和治理跨国界环境污染的必由之路，通过运用法律手段，规范和加强国内法律与国际法律的统一与合作，建立长效机制，加大生态环境利用者、破坏者承担责任的比例，建立环境保护的公众参与机制，全面加强国际环境保护，以期从中得到一些启示。

关键词：中亚   跨界环境污染   现状   对策研究

21世纪，可持续发展成为人类共同关心的课题,而对可持续发展有着决定影响的环境问题更是日益引起世人的关注。中亚地区作为世界的“能源宝库”,环境污染愈益严重, 中亚已成为全球生态问题突出的地区之一,并以咸海生态危机为标志。中亚的环境污染问题已严重制约了中亚国家的社会发展，由于中亚与中国是近邻，所以这种环境污染将影响到与其有3600多公里的共同边界的中国，尤其是中国的新疆地区。因此，探讨中亚地区的跨界环境污染问题，从中亚生态危机中吸取教训并与中亚国家在生态环境保护领域开展合作有着重要的现实意义。

一、跨国界环境污染问题的提出

迄今为止，国际环境法尚未对跨国界污染及其损害的范围制订一个统一的标准。1979年11月13日通过、1983年3月16日生效的《长程越界空气污染公约》规定，“长程越界空气污染”是指其物质起源完全的或者部分的位于一国管辖之下的区域，在位于一般不可区别个别排放源群的促成作用的距离之外的另一国管辖之下的区域发生有害作用的空气污染。1982年国际法协会通过的《适用于跨国界污染的国际法规则》指出：“跨国界污染，指污染的全部或局部的物质来源系在一国领土内，而对另一国的领土产生有害的后果。”1996年国际法委员会拟定的《国际法未加禁止之行为引起有害后果之国际责任草案》第2条将“跨界损害”定义为在除起源国之外的一国领土或一国管辖或控制下的其他地方所引起的损害，不论有关国家是否拥有共同边界。根据上述定义 ，我们认为：首先,跨国界污染应包括各种环境媒介中的污染,包括陆地、水域、空气、外层空间等。其次,这里“跨国界”仅指国家间的跨界污染。对不属于任何国家主权范围内的领域,国际自然保护同盟在1980年《世界自然保护战略》中提出南极、海洋、大气层的气候为“国际公域”（the global commons）。这类环境与资源包括三种：一是“人类共同财产”（common property of mankind），指公海或公海上方生存或迁徙的鸟类和其他野生动物，可供所有国家平等地开发、利用和保护；二是“人类共同遗产”（common heritage of mankind），也称“人类共同继承财产”，指公海海床和洋底及其底土和月球，对它们的利用必须是为全人类的利益而进行；三是特殊组成部分，包括：全球大气层和气候系统以及生物多样性等，其法律地位难以确定，学者们提议将地球上千千万万的动植物物种确定为“人类的基因遗产”（genetic heritage of mankind）[1]。显然上述草案所下的定义不包括其在内,若一国行为对国际公域造成损害,则不能依据草案主张行为方承担损害赔偿责任。但这并不等于说对国际公域的环境污染损害,行为方就无需承担赔偿责任。例如：对于南极洲，有1991年《关于环境保护的南极条约协定》；对外层空间，有1967年《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内的外层空间活动的原则条约》和1979年《指导各国在月球和其他天体上活动的协定》；在海洋环境保护方面，最重要的是1982年《联合国海洋法公约》，该公约规定了缔约国对海洋全面的保护义务。它的第194条第一款要求各缔约国防止、削减和控制海洋环境污染和第二款要求各缔约国防止污染扩散到主权管辖范围以外的区域，第145条还要求采取措施保证有效的保护海洋环境，防止海底作业对海洋的污染和有害影响等。

高速发展的科学技术以及高新技术的应用使人类对自然环境的利用程度及领域不断深化和拓展。同时，这也使得全球环境问题日益凸显，尤其是跨国界污染造成的环境损害问题更为突出。1972年的《人类环境宣言》指出：保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题；也是全世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。同时指出各国应进行合作以进一步发展有关它们管辖或控制之内的活动对他们管辖以外的环境造成的污染和其他环境损害的受害者承担责任和赔偿问题的国际法。

二、中亚地区环境因素分析

中亚国家与中国有3600多公里的共同边界,传统的友好关系与合作源远流长,双方在经济上有很强的互补性,合作前景十分广阔。因此,中亚地区的环境状况,对我国西北经济发展具有重要的战略意义。

中亚地区包括哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦和塔吉克斯坦,总面积400万平方公里,人口5600多万。中亚五国地处欧亚大陆桥的结合部,是东西方陆地交通的要道,战略地位十分重要。中国新疆地处大西北, 在国内与西藏、青海、甘肃等省区相邻，并且与8个国家接壤（它们分别是蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度），边界线长达5600公里，仅与中亚地区三个国家就达3600多公里。是我国交界邻国最多、陆地边界线最长的自治区。新疆在地理上是连接中亚的桥梁，是西北对外开放的门户（新疆已开放了16个国家一类口岸，其中航空口岸2个，陆路口岸14个）。新疆还占据着中国石油、油气资源进口主要通道的位置。

从地缘关系和人文环境看，中亚各国不少少数民族属于同一民族跨国而居，语言相通，宗教信仰、风俗习惯相同或相近。1991年底,中亚五国独立以来,各国执政当局在巩固国家独立、振兴民族经济等方面,取得了不同程度的进展。在政体建设上都实行了政教分离,按世俗国家原则建立政治体制,实行总统直接治理。在发展民族经济上,各国均根据各自不同的国情,在经济转轨过程中大都采用市场经济模式和渐进式的过渡方式,经济形势出现积极变化，但是随之而来的生态环境问题也是刻不容缓的，并引起国际社会的重视。

环境问题是一柄双刃剑，它在“绿化”国际关系的同时，也给国际紧张局势增加了许多新的变量，成为国际冲突的火种。环境资源短缺是导致国际冲突的直接危机性因素。环境资源如土地、矿藏、海洋、生物、淡水等资源，是国家赖以生存的自然支持系统，也是其强弱盛衰的关键因素。然而随着环境退化以及生态系统承载力的下降，地球环境资源日益短缺，短缺的结果或者是紧缩消耗，或者是争夺资源而起冲突，例如水资源的紧张就可能直接导致国际冲突，在淡水奇缺的中东地区尤其如此，并曾诉诸大规模战争。尽管当今人类在环境资源的控制上更多地使用经济手段而非单纯的武力手段，但冲突现象仍不可避免。对地区性公共资源，如河流和沿海水域的争夺，或对国际公共财产，如海洋渔场和极地的争夺，也会引起国际争端。

联合国难民事务高级专员办事处塔什干办公室主任塔斯里墨·拉赫曼曾指出，从 1991 年起，环境灾难已迫使 27 万中亚居民迁移，这可能使该地区发生武装冲突。

拉赫曼在欧洲安全与合作委员会组织的一次环境会议上向来自 20 多个国家的 100 多名代表说：“当环境恶化到已威胁人们的生活，健康和经济状况时，他们就有可能成为难民，并最终导致社会关系紧张。中亚是一个多种宗教混居区，这个受环境恶化影响的地区拥有大量少数民族人口，宗教的差异和大规模的迁移，会导致与邻国的小范围冲突。”咸海不可逆转的状况使该地区政府和国际机构被迫放弃该地区，因为这里维持生命的代价太大了。对于受到环境影响而被迫迁移的人们，中亚政府应将他们组织起来，向他们提供足够的法律保障和政治支持，这样才可能防止安全问题升级。

三、中亚地区污染跨境输出的原因

（一）中亚地区环境成本内化程度低是跨界环境污染的经济原因

所谓环境成本内化，是指将环境成本纳入到生产成本之中，体现资源的稀缺性及污染付费原则。各国的经济发展水平、国民的环保意识、环境的经济价值观念的不同带来对有害废物贸易的经济价值评价观的差异。中亚地区发展中国家由于受经济文化发展水平的制约，环境成本内化程度往往偏低，使发达国家及一些新兴工业化国家和地区的企业为牟取高额利润将一部分高耗能、高耗材、高污染的“三高”企业，以直接投资形式，转移到有关国家境内，造成严重环境问题。

（二）中亚地区环境保护法制不健全和国际法缺失是跨界环境污染的法律原因

1、环境保护法制不健全

相对于发达国家而言，中亚地区普遍存在民众环境意识薄弱、环境法规不健全、执法不力、缺乏再生利用和无害处理有害废物的能力的状况。主要体现在:第一、有害废物管理体制不完备，人员素质不高，管理水平有限，有的环保部门甚至没有专门的废物处置管理机构。第二、用简单粗糙的方法处置有环境危险的废物，如有的直接将工业废料与生活垃圾混在一起，用普通的掩埋或露天焚烧的方法处置。第三、有害废物市场处理体系有待建立。在一些发达国家，废物的分类、收集、回收、再利用已形成一个专门的行业，而在我国及中亚地区的发展中国家，这种体系尚处于低水平的萌芽状态。环境污染的控制难以有效进行，对本国及周边国家地区造成环境破坏。  

2、国际立法的缺失

由于自然和社会自身的发展是不断变化的，所以国际环境立法相比其速度显然具有滞后性。这是法律本身的性质与环境的属性所决定的。法律是因社会的需要而产生，往往只有出现需待解决的问题时才开始制定然后运行；而环境无时无刻的不在变化，加上人类社会给其附加的影响，必将产生新的环境污染问题。所以常常存在很多难以用法律来加以制约的新问题。

国际环境法总是原则性条款居多，适用范围不明确，这样在解决具体的案件时往往缺乏可操作性，加大了国际环境法的法律漏洞，比如环境评估标准，罪与非罪的界限等等，都很难依据国际环境法。而且由于各国国家利益、政治立场的不同，再加上现行国际环境法的集团利益中心和不均等利益的驱使，各国对国际环境法总持选择态度，对于不利于本国经济发展的条款都做了保留。这更加使国际环境法难以操作。

1989年3月22日，联合国环境规划署在瑞士巴塞尔召开了“制定控制危险废物越境转移及其处置公约”的专家组会议和外交大会，签署了《关于有害废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》(以下简称《巴塞尔公约》)。该公约生效时间为1992年5月5日，有104个国家成为该公约的缔约国。公约签订的目的是控制并把隶属公约管辖的废弃物越境减少到最小程度，把产生有害废弃物减少到最低程度，包括尽可能对废弃物产生源进行处置和回收;帮助发展中国家和经济转轨国家对他们产生的有害废弃物和其他废弃物进行有利于环境的管理。在此我们看到：在危险废物跨境转移的法律控制上，公约具有里程碑的意义，但作为南北对话和斗争的产物，它还存在很多不足，如公约对许多关键性的概念的规定过于原则，内涵外延模糊，不能被确定援引，甚至有些方面公约的规定前后矛盾等很多问题。

（三）国际贸易理论的缺陷是中亚跨界环境污染的理论原因

现有的国际贸易理论、投资理论、技术转让理论的最大缺陷是追求狭义的经济比较效益，而没有考虑广义的社会生态环境效益，其中许多理论本身就为国家间输出污染提供了依据。如与贸易和环境较为直接相关也较为典型的比较优势论。该论是国际贸易的基础理论，其中心思想是:资本和劳动在国内可以自由流动而在国际上不能自由流动的前提下，通过国际经济贸易，发挥各自的比较优势，可以达到两害相权取其轻，对各方都有利。该论有其正确的一面，但它的缺陷是仅考虑了各方的静态利益而忽视了动态利益，考虑了狭义的经济效益而忽视了广义的社会效益。特别是这一理论可以成为国家通过贸易输出危险废物，通过投资输出污染密集产业的理论依据。从表面上看，这种贸易和投资符合自由化原则，对双方都有利:就输出危险物者而言，让垃圾在国内作环保处理成本很高，而输出废物基本没有成本。转移污染密集产业既可以把生产过程和危险物“名正言顺”地转移到其他国家，又可以享受投资的利润，但是，如果这种比较利益在宽松的环保要求下就能获得，那么其结果将是输入方人民付出巨大的生命健康代价。

至于国际投资理论，例如维农的产品周期论，该论认为产品周期是产品运动的普遍现象，主张在新产品阶段实行垄断，用少量产品向经济结构和消费结构相近的国家出口；在产品成熟阶段选择经济水平、消费结构相似的国家作为投资对象;待到产品标准化阶段，为进一步降低产品成本，便在他国寻找投资机会，再将产品出口到本国。这实际就是将国内即将或已经被淘汰的高能耗物耗、高污染的产业转让到其他国家去生产，然后把干净的产品出口到本国。这一理论为转移污染密集产业提供了依据。

四、中亚地区环境污染的现状及其影响

在中亚社会发展进程中,生态环境问题表现得十分突出,已严重妨碍了经济发展和社会稳定,甚至对中亚国家间的关系造成了不可忽视的影响并日益引起国际社会的关注。中亚地区生态环境问题已存在多年了,主要可分为以下几种类型:

（一）以水资源污染和短缺为主要表现的生态环境问题

中亚地处欧亚大陆腹地,区内气候干燥,地貌形态以沙漠和草原为主,其中沙漠面积超过100万平方千米,占总面积的14%以上,是一个水资源严重不足的地区。由于多年来对水资源过度开发而未实行有效的保护,出现了非常严重的危机。主要表现在:第一、湖泊面积缩小或消失,水质下降;第二、河流水量减少,河流缩短或消失,水质下降;第三、地下水位下降,水质变坏;第四、盐碱化土地面积增加;第五、沙漠扩大,绿洲缩小;第六、沙尘暴频度上升;第七、自然植被面积减少,植被类型退化(如密草草原变为疏草草原,草原变为荒漠)。这些变化在咸海流域(包括阿姆河、锡尔河)表现得最为典型。由于水质恶化,空气污染,濒咸海地区发病率急剧上升、出生率下降、婴儿死亡率上升,居民迫于生态环境压力而迁居他乡,成为生态移民。这些情况在咸海流域已引起尖锐的人口问题。由于不合理地耗用水资源,大大加重了因缺水造成的各类问题,跨国河流和湖泊的污染往往引起国家之间的争端[2]。水资源成为阻碍中亚社会经济发展的主要因素之一。

中亚以水资源为主导因素的生态环境问题是一个很生动的实例。咸海危机是这一实例最突出的表现。咸海流域的生态危机在中亚国家造成的严重的后果已越来越多地引起有关国家和国际社会的重视,每一个国家都应该从中汲取教训。

（二）核污染(包括化学污染和生物污染)

这类问题在哈萨克斯坦表现最为突出。据瑞典国防研究所的研究资料,仅在塞米巴拉金斯克核试验场,从1949年8月到1963年12月,就进行了124次空中和地面核爆炸,而至1989年10月19日就爆炸了343个核装置。核试验所造成的污染将长期存在。另据报道,苏联曾将一大批生物武器及装置埋藏在咸海中的复活节岛上,把该地区变成了“死亡地区”,使原本十分严重的生态危机雪上加霜。1998年5月吉尔吉斯斯坦发生的氰化物污染伊塞克湖事件就是一个例子。新独立国家在技术、财政等多方面都遇到很大困难,无力消除已发生的严重生态环境问题。类似的情况除哈萨克斯坦之外,乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦或多或少也存在。

（三）工业污染

中亚地区在苏联时期划分为两个经济区,即哈萨克斯坦经济区(包括哈萨克斯坦全境)和中亚经济区(除哈以外的四个中亚共和国)。在这两个经济区内,有色金属的开采和冶炼占有重要地位(哈萨克斯坦的黑色冶金也很重要)。例如,哈萨克斯坦的铝、铅、锌、铜,吉尔吉斯斯坦的锑、汞,乌兹别克斯坦的黄金、多金属,塔吉克斯坦的铝等等。由于生产工艺落后,产生大量有害物质,严重污染了空气、土壤和水源。据估计,仅采矿-冶金企业就产生了多达250亿吨的废弃物。需特别提出的是,苏联解体后,许多企业停产,闲置的设备年久失修,被锈蚀、风化,在这一过程中产生的金属氧化物对当地空气和土壤的污染相当严重。中亚地区也是化工、纺织、皮革等行业发达的地区,这些行业在生产过程中产生大量有害物质,以废气、污水的形式对环境造成严重污染。

（四）大气污染。

整体来讲,中亚地区大气污染并不严重。这主要得益于中亚广阔的领土、不多的人口和分散的产业。但在某些地区,主要是工业城市,空气质量并不令人满意。在这些地方,汽车尾气是重要的污染源之一。1993年,哈萨克斯坦共和国国家统计委员会公布,当年该国向大气排放有害物质370万吨,如果加上汽车尾气的排放,总共有600万吨有害物质进入大气。生态环境的恶化不仅严重影响了人类的生产和生活,同时也威胁着大自然中的其他物种,生态环境问题直接使居民生活质量下降,严重的还威胁到人们的生存,同时扩大了区域间的差异。如咸海周围曾是环境优美,农、牧、渔业都很发达的地区,居民生活水平和质量与其他地区差别不大,随着咸海危机的出现和发展,生产萎缩甚至停止,居民收入大幅度降低,同时发病率、死亡率迅速上升,这使该地区成为生活水平和质量最差的地区。大量人口的迁出给处于恢复期的国民经济造成很大负担,甚至带来不安定因素。

如前所述,中亚生态环境问题已成为制约该地区发展的重要障碍,各国都对此给予了越来越多的关注。1992年,里约热内卢世界生态大会通过了联合国制订的可持续发展公约。由于独立伊始,中亚国家多未参加里约大会,但随后都在公约和相关的条约上签了字,并建立了相应的机构,如乌兹别克斯坦国家可持续发展委员会等。中亚国家高度重视生态环境问题,并把它提高到国家安全的层次。各国都在水资源、土地利用、自然保护区的设立、大气保护、动植物资源的保护等一系列领域制定了法律,为生态环境的保护奠定了法律基础。同时,建立了环境监测系统,对环境变化实施全面监控。

对于上面所介绍的一些环境生态问题严重的地区,中亚各国也在一些国家或国际组织的参与和帮助下制定了治理计划,使危机的发展有所减缓。重要的计划有:第一、塞米巴拉金斯克地区恢复计划。第二、拯救咸海计划。咸海的治理是一个庞大的系统，远远超出了区域界限,具有越来越广泛的意义,因而全世界都在注视着它的变化。目前的治理和恢复方面,还未取得重要的进展。

五、中亚地区跨界环境污染的对策研究

中亚生态环境问题的现状已简述如上。目前,各国面临的最大任务是在尽可能短的时间内在一些重要问题上取得较大进展,使中亚地区生态环境有明显改善,以此促进社会发展。

（一）尊重“环境权”是进行国际合作的前提和治理跨国界环境污染的必由之路

“环境权”概念的提出将人权理论扩充到自然界，认为自然资源是属于全人类的，每个人都应有公平的、平等地享有资源开发、使用权，同时也有保护资源的责任和义务[3]，使人们必须确立“地球利益”等于“国家利益”的原则。在一个地球的前提下，中亚各国必须合作，共同制订对策解决环境污染问题。由于跨国界环境污染具有外部性和整体性特点。一国投入大量人力、物力、财力进行污染治理,虽然使本国环境得以改善,但如果其他国家不采取相应的措施,污染具有的传递性有可能使该国的治理成果化为乌有,单个的国家力量显得十分弱小。因此，一国要想同时杜绝内忧外患,就必须与其他国家联合起来,建立起更广泛、更有效的国际合作机制,协调各国的权利与义务,以最优的成本收益解决环境问题。

中亚国家生态环境问题的核心是如何利用和保护水资源。由于中亚的主要河流都是跨国的,因此只有流域内国家共同参与,问题才能解决。中亚地区河流主要发源于东部和南部山区(伊希姆河、乌拉尔河等除外)。在山区,水补给充足,水质好、落差大,是建立水库和水电站的理想区域,同时水消耗少,污染也少。河流出山以后,河水则主要用于灌溉和工业生产及居民生活,在这里,补给少、消耗大、污染严重。正是这一基本状况引起了处于流域不同位置,即上、中、下游国家间的利益矛盾，为全流域的水资源管理带来困难甚至冲突。在跨国水资源分配和生态环境保护方面,必须在国家利益和区域目标间加以协调并达成共识,否则,最终的结果只能是区域内所有国家的根本利益遭受损失。1999年12月,在哈萨克斯坦就咸海流域跨境水资源问题召开了第一次国际会议,其目的,一是确定区域内跨境水资源组织机构并就信息交换达成协议;二是建立区域水资源数据库。会议决定,鉴于区域组织的权力有限,跨境水资源问题的协调应在政府级别上进行。这次会议对协调中亚国家在水量分配及解决已出现的矛盾方面具有重要意义,同时它是一个重要标志,说明中亚国家在水资源问题的区域协调和管理方面迈出了关键的一步。还应说明的是,中亚地区沙漠广布,近几十年来沙漠化又迅速发展,因此,沙漠研究和治理受到高度重视,特别是在哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦(苏联时期惟一的一个沙漠研究所就设在阿什哈巴德),沙漠化带来的生态环境问题就更突出一些。目前,中亚国家沙漠研究的重点在人类活动造成的沙漠化,特别是沙漠化地区生态环境恶化对人类生存的危害及对策方面。沙漠化是一个全球性问题,联合国专门制定了防止沙漠化国际公约。联合国、北约科学委员会、美国国际发展署等机构为中亚的沙漠化防治提供了资金和技术援助。联合国发展署提出了在中亚实施“研究、保护及合理利用沙漠资源”的方案,一些工作也已开始,但要看到中亚沙漠化的治理同样是一个长期任务。

（二）运用法律手段，规范和加强国内法律与国际法律统一与合作

国际环境法主要指国际条约、国际习惯和一般法律原则以及一些国际会议和国际组织通过的有影响力的文件。解决的主要问题是:

1、地球环境的一体性和国家疆界独立性之间的矛盾

国际环境法所要保护的，从根本上讲，是全人类的生存环境，是全人类的总体利益。人类的生存环境是一个整体，与全人类休戚相关，生死与共。早在1972年6月5日，人类历史上第一次环境保护的全球会议------联合国人类环境会议------在斯德哥尔摩召开。会议提出“只有一个地球”的口号，呼吁全世界各国政府和人民为维护和改善人类环境造福后代而共同努力。会议通过的《人类环境宣言》的最后是关于国际合作，对国际法的发展具有特殊意义，其第21条原则规定：“依照联合国宪章和国际法原则，各国有根据其环境政策开发其资源的主权权利，各国也有义务使其管辖范围或控制下的活动不对其他国家的环境和任何国家管辖范围以外的地区造成损害。” 每个国家都占有地球上的一部分，各个国家都应保护这块土地，为全人类的共同利益尽职尽责。然而，各个国家拥有自己独立的不可侵犯的疆界，其为了保护本国的环境不可避免的会以他国利益为代价，如发展中国家与发达国家存在着巨大的利益冲突，发达国家利用起经济优势，否定主权或弱化主权，这将必然导致发展中国家对自然资源的永久主权受到侵犯，并且在全球竞争中处于更为不利的地位。

2、国际环境法和国内环境法在实施中的关系

我国政府十分重视环境保护，积极进行环境外交和国际环境合作。在《中国21世纪议程》报告中强调:“逐步建立国家可持续发展的政策体系、寻求解决保护国际环境和各国利益间矛盾的办法，法律体系”，“制定可持续发展法律，建立了可持续发展法律体系，并注意与国际法的衔接”。

国际环境法与国内法互相渗透,互相交叉,如与经济法、环境法、资源法等具有密切的联系。人类赖以生存的地球环境是一个整体,必须从国内和国际两个方面进行保护。国内法和国际法在保护环境方面的手段和措施有许多相同之处,虽然调整方式和手段有很大不同,国际环境法和国内环境法是在相互影响、相互作用下发展的。在国际环境法发展的初期,受国内环境法的影响很大,国际环境法中的不少制度和原则是各国国内法中共同的成功部分的延伸和发展,如环境保护与社会经济应协调发展原则、环境影响评价制度、环境监测和标准制度、污染损害赔偿制度等。反之,国际环境法的发展又影响、促进和协调国内环境法的发展。其表现是:各缔约国有义务使自己的国内立法与其缔结和参加的有关国际条约相一致。国际环境法促进国内环境法发展的例子可以举出很多,如《防止船舶和飞机倾弃废物污染海洋公约》的通过,使许多国家制定了自己的海洋倾废法规,而且采用了该公约中的许多规定；《世界遗产公约》的缔结,推动了各国保护自然文化遗产的工作和有关立法;《濒危物种国际贸易公约》通过后,许多国家根据公约的规定制定了自己的国内法规等等。值得特别指出的是,许多国际环境法律文件都直接规定了各国有义务进行相应的国内立法。如《生物多样性公约》第6条和第16条,《联合国气候变化框架公约》第4条等。此外,环境问题与人权也交织在一起。作为“人权”之一的“环境权”中的健康权也只有在人们可以呼吸到无害健康的空气、喝到干净的水的前提下才能实现。

直到环境问题的出现并日益严重，国际社会才开始了真正意义上的合作，在此,需要特别加以强调的是环境保护无国界，水流、大气、野生物种乃至整个自然环境都不受人为国界的限制,一国境内严重的环境污染,其危害性在很多情况下会波及多个国家乃至影响整个地球的生态系统，所以,环境问题的有效解决,单靠各国的国内立法是难于实现的,国际合作是保护人类环境的必由之路,而国际环境合作是保障所有国家有效参与国际环境事务的惟一途径[4]。


（三）建立长效机制，加大生态环境利用者、破坏者承担责任的比例

我国针对防治污染、资源开发利用制定了大量的法律法规，可以说有了较完备的环境法体系。目前，最重要的是如何将法律所规定的目标予以实现的问题，即有法必依、违法必究的问题。环境保护是一项国家职能，国家采用行政、经济、法律、科技、教育等多种手段对各种影响环境的活动进行规划、调整和监督，目的在于协调经济发展与环境保护的关系，维护生态平衡[5]。

经济学家认为，解决环境的外部不经济性的最直接方法是将外部的不经济性内部化，即由生产者产生外部影响的一方来承担消除影响的所有费用，以实现社会的公平。环境外部不经济性的内部化的方法主要包括直接管制和经济刺激方法。直接管制是由国家制定环境法律，以行政控制标准的形式规定活动者产生外部不经济性的允许数量和方式。经济刺激方式包括市场刺激即排污权交易和非市场性刺激，如价格、税收、标志、抵押金、补助金、信贷等手段迫使生产者、消费者把他们产生的外部费用(环资利用费)纳入其经济决策中。从而影响生产者、消费者的环境观念，使他们的生产、生活向更有利于环境保护领域转变。

（四）建立环境保护的公众参与机制，全面加强国际环境保护

生态环境是人类生存和发展的重要场所，属人类共有。现代环境侵权的危害对象往往是较大范围内的不特定的多数人和多数物，一般情况下没有共同的组织，受到侵权时团结起来通过诉讼或其他救济的途径求得利益的弥补的可能性很小。而由能够代表他们的社会团体或部分个人代为提出公益诉讼对于他们利益的保障来说是必要的和合适的。当社会公众在司法上能够独立对损害环境公共利益的行为提起公益诉讼，将极大地推动社会公众在环境保护中的积极性。其作用体现在:(1)环境公益诉讼可以强化对环境的保护。社会日趋复杂化，政府的公共事务日趋繁多，加之环境侵害行为广泛，使得政府的管理不可能面面俱到。更重要的是，由于环境侵害行为往往具有社会正当性，政府在效用比较原则的考虑下，做出的利益衡量往往以牺牲环境为代价，从而直接损害了环境公共利益。为了保证环境公共利益目标的实现，必须借助社会公众的力量来弥补和制衡国家力量。但立法与行政效率不可能动员全体社会成员参与，而广大的社会成员由于各种具体因素的制约也难以真正全面地介入立法与行政活动。所以，设计合理的参与机制对于环境公共利益的维护至关重要，而环境公益诉讼可以最大化地实现对环境公共利益的保护;(2)环境公益诉讼可以节约司法资源。由于环境利益涉及到当代每一个社会成员及子孙后代的切身利益，因此，基于环境侵权损害的私益诉讼数量日益增多，许多案子甚至旷日持久，给当事人和整个社会都造成了严重的经济耗费，加剧了司法资源的紧缺。

环境公益诉讼具有明显的预防性质，同时兼具补救功能。诉讼的提起不以发生实质性的损害为要件，对环境公益的侵害不需要现实地发生，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼，这有利于把潜在的大规模环境污染和破坏消灭在萌芽状态，因而对于维护环境公共利益具有特别重要的意义。对于已发生的环境公共利益损害，环境公益诉讼可以通过民事赔偿和国家赔偿以补救被损害的环境公共利益。

公众正确的环境意识是环境保护的社会性精神支柱，它与国家环境管理权有着极为密切的关联。因为国家环境管理权同样具有社会性，需要社会各阶层的理解与支持，需要全社会的关注与监督，所以良好的公众环境意识就构成了对国家环境管理权的支持与监督。然而，本地区内的公众环境意识普遍不够高，主要表现为环境教育跟不上时代发展的要求，国民既没有通过各种媒介获得必要的环境知识，也没有通过现实的生活体验、积累和激发出良好的环境保护热情和经验，对环境变化反映普遍不敏感，对自己的环境权利比较陌生，所进行的环境保护行动多限于清理生活或休闲环境如街区、社区、山林、湖泊表面垃圾而不能分辨不可回收垃圾的低层次上。因而，公众对各国家实施环境管理权的有益补充比较低，同时对这种权力的监督和制约也显得乏力和空洞。

尽管存在有诸多现实而紧迫的问题，却也不能得出这样的结论：即中亚地区的环境保护在全球范围内处于末端。因为，这个地区的国家分别参加了许多重要的全球性多边国际环境公约。自愿承担的多边性国际义务使得它们需要不断地提高本国的环境政策水平和环境立法、执法能力以适应履行这些义务的基本要求，进而使自己的环境保护水准不至于过低，中国应当是这方面的典型。当然，我们也不能因为此种公约义务的存在而盲目乐观地认为中亚地区的环境保护或预防性工作已经跻身于世界前列了。

参考文献：

[1]文同爱.论国际环境法的保护对象[J].时代法学,2004(3):43.

[2]王曦.国际环境法[M].北京：法律出版社，1998：12.

[3]吕忠梅.环境法[M]. 北京：法律出版社，1999：111.

[4]金瑞林.环境法学[M]. 北京：北京大学出版社，2002：362.

[5]韩德培.环境保护法教程[M]. 北京：法律出版社，2003：17.

中哈霍尔果斯国际边境合作中心定位及其前景展望1

王林彬 李晓敏

（新疆大学 法学院 乌鲁木齐830046）

摘要:中哈霍尔果斯国际边境合作中心及其配套区具有跨境经济合作和依托经济开发区发展的特色，是一种全新的经济合作形式——跨境经济合作区。分析中心据以成立的国际协定、国内文件，与自由贸易区相对比，可以彰显其在法律依据和关税政策上的特殊性。这种特殊性是中哈跨境经济合作区作为自由贸易区准备阶段的不完全发展特征的体现，其发展趋势是向自由贸易区晋级，并具有相应潜力。

关键词：哈萨克斯坦   霍尔果斯国际边境合作中心   跨境经济合作   自由贸易区

中哈霍尔果斯国际边境合作中心是我国与周边国家建立的首个跨境经济合作区。2012年国务院《关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》将包括中哈霍尔果斯国际边境合作中心及配套区域在内的区域划入霍尔果斯经济开发区。这说明，在发展跨境合作的同时，中心在地域和制度上归属于国内经济开发区，但不同于一般意义的经济开发区，跨境合作和依托经济开发区成为霍尔果斯边境经济合作中心的基本特征。作为国际区域经济合作的一种全新尝试，合作中心显然不同于当今世界典型的区域经济合作方式——自由贸易区，其定位和发展方向成为值得探讨的问题。

                 一、中哈霍尔果斯国际边境合作中心及其配套区概况

    为了进一步发展中哈贸易，促进毗邻地区经济发展，顺应全球区域经济合作的趋势，依托霍尔果斯口岸优势，中哈两国根据2004年两国签订的《关于建立中哈霍尔果斯国际边境合作中心的框架协议》（以下简称《框架协议》），和2005年签订的《关于中哈霍尔果斯国际边境合作中心活动管理的协定》（以下简称《管理协定》），共同筹建了中哈霍尔果斯国际边境合作中心。边境合作中心是由中方和哈方组成，位于两国边境接壤地区的贸易、经济和投资合作中心，其中中方区域 3.43 平方公里，哈方区域 1.85 平方公里，中方部分和哈方部分分别由双方授权机构依据本国现行法律实施管理。[1]中心实行封闭式管理，两国人员、第三国人员和无国籍人员、车辆、货物，持有效证件由各自入口进入中心后，可以实现跨境自由流动。

中心区的主要功能是贸易洽谈、商品展示和销售、仓储运输、宾馆饭店、商业服务设施、金融服务、举办各类区域性国际经贸洽谈会等。[2]另外，作为支撑中心发展的产业基地，在距中心2公里处规划了面积为9.73平方公里的配套区，主要功能为出口加工、保税物流和仓储运输。分为轻纺工业园区、食品工业园区、建材加工区、电子产品组装加工区和保税出口加工区。

中哈两国对中心发展高度重视，中心已于2012年4月18日正式运营，目前，中心各项建设发展迅速。中方区域累计完成投资8.8亿元，完成了基础设施、查验设施建设，投资233亿元的15个重点项目已驻，13个项目已经开工建设，并将中心纳入霍尔果斯经济开发区。哈方也已投入230 亿坚戈作为合作中心基础设施建设资金，并启动建设60 平方公里的霍尔果斯经济特区。[3]

中心作为中哈两国加强经贸合作的暂新尝试，将为建立中哈两国自由贸易区奠定基础。同时，中心有望发展为中亚地区的经济、金融、物流中心，其经济辐射效应将极大促进我国与中亚各区域协调健康发展。

二、比较视野下中哈霍尔果斯国际边境合作中心的定位分析  

普通的边境贸易，两国间没有设立跨境合作中心，自然也没有两国间的管理协定，中心是普通边境贸易的升级版，而单纯的国内经济开发区也不具备跨境合作的功能。中心和自由贸易区都依国际协定设立，进行国家间的跨境合作，但自由贸易区国家间实施统一的规则，旨在实现贸易自由化，中心显然未发展到这一阶段。既然与以往的经济合作方式不同，中心依托国内经济开发区发展跨境经济合作就是一种全新的区域经济发展模式，那么，与典型的自由贸易区相比，这一模式的独特性何在？这些独特性对其定位和发展趋势有何影响？下文将试图解决这些问题。

  （一）中心据以成立的法律依据的特殊性分析

    国际协定传达了一种严肃的承诺，包含了某些默示的解释规则，能够更好地促进合作与协调，自由贸易区与跨境经济合作区都有国际协定作为法律依据。不同的是，自由贸易区协定为贸易自由化构建了完善的法律机制，对缔约方有很强的约束力，而中心依据的《管理协定》，性质上是一种行政性协定，在目的和内容上也与自由贸易区协定有区别。

1.《管理协定》是无外部执行机制的传统国际协定

   “凡有效之条约对其当事国有拘束力，并必须由各国善意履行”。[4] 传统国际协定单纯依赖善意履行，因此，违反国际协定虽然有时会引发自力救济，但并不会受到独立第三方的可信的制裁，也就是说传统国际协定不依赖外部执行机制。

自由贸易协定突破了传统国际协定，设有相对独立于主权国家的执行机制。如北美自由贸易区设有贸易委员会，该委员会下设的不同的特别工作委员会和工作小组，秘书处，咨询机构，仲裁法庭，保护仲裁法庭的程序特别委员会。这些机构具有相应的职能，对三国的争端冲突进行多方位和多层次的解决。[5]

中哈两国签订的《框架协议》就是类似意向书的国际协定，该协议全文只有九条，只是表明了中哈双方建立边境合作中心的意向。《管理协定》 在《框架协议》的基础上，强调了本国法律在人员往来、货物运输、海关管理、外汇管理、边检等方面的适用，概括的指明了双方为保证合作中心运营所要承担的合作义务，没有也无需设立类似贸易委员会的机制来执行协定。

2.《管理协定》的性质是行政性协定

一般来说，国际协定的缔结需要立法机关的参与。但是，一些国际协定因为仅涉及行政性事项，可以仅依行政权力而缔结，并不需要立法机关的批准，这种协定就是行政性协定。[6]从形式上来说，与换文一样，行政性协定是较为不要式的条约，这样的条约一般签署即发生拘束力，或者经过相应的备案程序即可。[7]

在美国，总统依其行政权限而缔结的行政性协定，根据《凯斯·扎布劳克法案》,仅须被报告至国会并公之于众，无需立法机关批准。[8]中哈间的《管理协定》旨在确保边境合作中心的运行，对中心的各项活动从本国行政管理的角度进行规范，具有行政性。另外，自由贸易协定涉及关税主权让渡，显然需要立法机关的参与，不是行政性协定。而《管理协定》本身没有规定贸易政策和措施，与关税主权让渡无关，无需立法机关认可，其生效所需的国内程序仅仅是备案，因此，《管理协定》的内容和形式都符合行政性协定的特征。

3. 协作管理是《管理协定》的内容和目的

自由贸易区协定的两大内容是具体领域保障自由化的法律制度和争端解决机制，仅前者就涉及货物贸易协议、服务贸易协议、原产地规则、投资措施和其他经济合作协议。《管理协定》针对中心管理而为，不涉及具体的贸易政策，主要内容是法律地位和管理机构、中心布局划界和面积、中心的功能和管理制度、中心区域的税收和投资制度、工作制度、签证制度、人员货物和交通运输工具的入出管理办法、中心区域的安全和法律秩序保障、中心的海关管理、外汇调节和外汇监管、中心区域内的检验检疫、中心区域内的劳动活动问题。

   自由贸易协定以建立自由贸易区为目的，如《美加自由贸易区协定》（CAFTA）第一条：“两国政府签订协定的目的是由此建立一个自由贸易区”。《中国与巴基斯坦自由贸易区协定》第一条：“本协定缔约双方在遵守1994年关税和贸易总协定第二十四条的前提下，特此建立自由贸易区。”《中哈框架协议》序言所载的协定目的是：“为促进边境贸易和两国边境毗邻地区经济，以满足双方不同层次居民需求的商品充实市场。”可见，中哈两国在其管辖区内按照本国法律进行管辖，并无意于在该区域内实行统一的贸易制度，而仅在于加强边境协作管理，以促进贸易和经济发展。

   （二）中心的最大特点在于实行有限且无歧视的关税减免

就关税政策来说，自由贸易区内实质取消关税。[9]但中哈合作中心区内存在关税限制，关税减免范围有限且无歧视，具体如下：

《国务院关于中哈霍尔果斯国际边境合作中心有关问题的批复》国函 15号文件关于中心中方区域的优惠政策规定，对由哈方进入中心中方区域的基础设施（公共基础设施除外）建设物资和区内设施自用设备免征关税和进口环节增值税。对旅客随身携带物品从中心进入中方境内的，将每人每日一次携带物品免税额提高至8000元人民币。《国务院关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》国发33号文件第六条4款规定，对经济开发区内属于《产业结构调整指导目录（2011年本）》鼓励类、《外商投资产业指导目录》鼓励类和《中西部地区外商投资优势产业目录》的项目，进口国内不能生产的自用设备，以及按照合同随设备进口的配套件、备件，在规定范围内免征关税。

可以看出，除了旅购商品外，进入合作区域能够享受免税待遇的商品范围非常有限，首先对于进口商有限制，必须是合作区域内建设项目的承建商或者区内企业，其次对进口产品的类型和用途进行限制，必须是区内项目和企业所需的建设物资或是自用设备。

另外，在关税优惠上，边境贸易和自由贸易区因其歧视性.而同为GATT第24条规定的例外。边境贸易的优惠仅给予毗邻国家，而自由贸易区的歧视性是建立在复杂的原产地规则之上的，只有原产于缔约国家的商品才能够按照关税减让表享受免税或减让关税。中哈合作区域没有原产地规则，双方也未进行关税减让谈判，在关税的减免上不具有地区歧视性，对区内项目所需的某些进口商品免征进口关税，仅看是否属于免征关税的商品，而无论这些商品是否原产于双方国家。

（三）合作中心本质上是一种跨境经济合作区

与自由贸易区相比，该区域以中哈国际边境合作中心为核心，进行跨境合作的依据是行政性协定，因其主要目的是对跨境经济合作区的活动按照本国法律进行管理，也无需设立外部执行机制。合作区域享有经济开发区的优惠政策，但其关税减免范围非常有限，与自由贸易区建立在复杂的原产地规则之上的实质性取消关税制度有本质的区别。总之，法律依据的行政性和关税减免的有限性使该区域不同于自由贸易区，而依托国内经济开发区发展跨境合作是对经济合作方式的全新尝试，基于此，笔者赋予其新的定位—跨境经济合作区。

尽管与自由贸易区有巨大的差距，但法律依据的行政性和关税减免的有限性恰恰表明跨境经济合作区和自由贸易区在形式上都依国际协定而成立，在实质上都涉及关税减免的内容，这种形式和实质的联系，本质上是跨境经济合作区所具有的自由贸易区的阶段性发展特征，也间接表明了跨境经济合作区向自由贸易区发展的趋势。

三 中哈跨境经济合作区发展前景展望——向自由贸易区晋级

中哈跨境经济合作中心是中哈自由贸易区的准备阶段

经济合作是中哈边境合作中心的核心所在，仅从区域广度上来说，经济合作分为区域经济合作，次区域经济合作以及跨境经济合作。作为最低程度的经济合作，跨境经济合作是为次区域和区域经济合作服务的，是两者的早期形式。[10]经济学家理查德·科黎普塞（Richard G. Lipsey）认为经济合作是一种带有明确方向的分阶段的过程，其中，特惠关税区内主权国家相互给予某种关税优惠，是自由贸易区的前期阶段。[11]受其启发，笔者认为，对应经济合作的程度，中哈跨境经济合作区分处两个国家，在关税领域，给予自哈国进口的产品某种优惠，属于特惠关税区的一种。跨境经济合作区经过一定的发展，由给予特惠关税逐渐发展为取消关税，有望晋级为自由贸易区。

跨境经济合作区是发展中国家顺应区域经济一体化和国内经济一体化的交叉发展的举措，兼有旨在为边境贸易提供便利的跨境合作区功能和旨在促进产业集聚的国内开发区功能，利用区位和政策的互动优势，吸引国内外加工制造企业集聚，发展出口加工业，使得边境地区从一国的经济边缘区成长为经济发展动力区，缩小国内经济差距。另外，频繁的进出口意味着毗邻国家彼此之间的市场更加开放，不断增强的经济联系要求生产要素的自由流动，促使两个主权国家在毗邻的区域内实行同一的规则，以求自由贸易的利益最大化，最终，自由贸易协定的缔结将成为贸易自由化的确认和保障。美墨边境合作区依托马魁拉多工业园区发展出口加工贸易，最终建立了自由贸易区[12]，作为实例可以印证上述过程的可行性和晋级的可能性。这也意味着，同样以跨境合作和国内经济开发区相结合为特征，同样拥有发展出口加工业的契机，中哈跨境经济合作区内有望遵循同样的进路，晋级为自由贸易区。

（二）中哈跨境经济合作中心向中哈自由贸易区过渡的前景分析

1、中哈巨大的贸易利益是推动边境合作中心深入发展的根本动因

2011年，霍尔果斯经济开发区进出口货物量达1050吨、贸易额达70亿美元，较去年分别增长242%和135%。由于地缘接近，中心近期面对的主要以哈萨克斯坦为主的中亚市场，远期这一市场还可能扩大到西亚、东欧。在中亚五国中，哈萨克斯坦经济总量最大、人均GDP水平最高，2010年中国是哈国第二大贸易伙伴（去除俄白哈关税同盟外，位居第一），双边贸易额达140.9亿美元，占哈外贸总额的15.8%。[13]

另外，中哈间存在巨大的贸易潜力。中亚五国基本都处在工业化初期阶段，哈国以采矿业为主，制造业所占份额很小。以轻纺业为例，服装业仅能满足8%的国内市场需求，制鞋业国内市场覆盖率也仅为1%。[14]哈国等中亚国家的工业发展现状为霍尔果斯经济开发区发展出口型制造业提供了机遇。我国是制造业大国，与哈国贸易互补性较强，中心的建立不仅巩固东部制造业基地和中亚国家间转口贸易的发展，同时有助于吸引承接东部制造业转移，发展出口加工业，开拓中亚乃至欧洲市场。

2、贸易便利措施的进一步深化是扩大中哈贸易利益的现实需要

便利的运输条件、简洁的通关手续、高端的商贸服务都可以称之为贸易便利化措施。经济合作与发展组织OECD报告指出上述贸易便利措施可以带来0.04%-2.3%的GDP增长，[15]亚洲银行报告对中亚2015年的GDP预测认为，依靠贸易便利化措施执行，GDP会增长两个百分点。联合国发展项目（UNDP）认为，如果地区合作项目运营，去除运输和贸易阻碍，会使新疆的GDP至少增长两个百分点。[16]

    经霍尔果斯的铁路、公路等基础设施的发展可节省运输时间和成本，[17]面向欧亚的强大过境运输能力，将极大促进贸易的发展。在铁路方面，哈方兴建由热特肯通向霍尔果斯的铁路已与中方接轨，连霍集装箱公铁联运也已成功试运行。另外，举世瞩目的“中国西部-欧洲西部”公路工程，东起连云港、西至圣彼得堡并与欧洲公路网相连，并模仿欧盟模式，建立统一的通关程序，建立起信息化、智能化的物流服务体系，目前，哈方路段已经正式动工。[18]该走廊全线开通后，将成为中亚地区最重要的货物运输大干线。

在配套区，境外货物入区保税，可以减少因先纳税造成的资金占用和利息支出，从而加快企业资金的周转，区内与境外进出货物，只需由企业向主管海关备案。除实行出口被动配额管理的货物外，不需要提交进出口配额证明和许可证件，可以简化海关手续。[19]另外，中心区提供金融、商务会展、贸易洽谈等高端服务，人员货物车辆可在中心区免签停留30天的政策，都为贸易的进行提供便利化的条件，为跨境经济合作区的晋级之路助力。

                                     四 、 结 语

以中哈霍尔果斯国际边境合作中心为核心，依托霍尔果斯经济开发区发展跨境经济合作，是一种全新的经济合作尝试—跨境经济合作区。跨境经济合作区具有自由贸易区的某些不完全发展特征，表现在法律依据的行政性和特惠关税的有限性，是自由贸易区的准备阶段，有向自由贸易区晋级的趋势。同时，跨境经济合作区依托国内经济开发区进行跨境经济合作的模式、中哈间巨大的贸易潜力、便利的运输能力以及中心区提供的商业服务和保税政策都为中哈跨境经济合作区发展为自由贸易区创造了条件。